一、自治区大型灌区节水改造基本情况

内蒙古自治区现有大型灌区14个，其中6个是引黄灌区，主要分布在内蒙古西部地区沿黄河两岸。14个大型灌区总设计灌溉面积1624万亩，生产的粮食占全区粮食总产量的30%，是自治区和国家重要的商品粮生产基地。

内蒙古自治区的大型灌区多建于上世纪五十年代和七十年代，建设标准低、工程不配套 ，老化失修等情况比较严重。自1999年国家实施大型灌区续建配套与节水改造项目建设以来，全自治区的14个大型灌区都开展了程度不同的节水改造工程建设。自治区水利厅按照“两改一提高”的总体目标和要求，经过几年的节水改造工程建设和管理体制与运行机制改革，初步改变了大型灌区骨干工程破烂不堪的状况，处理了“卡脖子”工程，取得了粮食综合生产能力和灌溉用水量“一升一降”的良好成效，与此同时，通过灌区节水改造项目建设，推进了灌区管理体制和运行机制的改革，调动了农民用水合作组织参与灌溉管理的积极性，促进了灌区民主化管理的发展。

1、前期工作情况

以批复的灌区节水改造规划为依据，各大型灌区管理单位委托有资质的设计单位编制年度项目可研报告，由自治区水利厅负责组织专家进行审查，提出审查意见，经自治区发改委批复后，联合上报水利部和国家发改委。从2000年至2006年全区共审批上报项目可研报告120项。

根据国家发改委和水利部下达的年度项目计划，自治区发改委和水利厅联合下达计划，各灌区根据项目计划编制年度节水改造建设实施方案，并由水利厅组织审查和批复。

2、节水改造投资情况

2000年至2006年国家下达自治区节水改造项目投资计划共计13个批次，项目计划总投资11.385亿元，其中中央计划投资7.59亿元，地方应配套资金3.795亿。自治区发改委和水利厅根据国家下达的项目投资计划安排下达各灌区投资计划和建设内容，没有计划项目变更情况。在投资计划落实方面，中央计划投资的7.59亿元全部落实到位，地方应配套资金3.795亿元实际落实到位4253.1万元，仅占地方应配套资金的11.2%。

3、工程建设管理情况

大型灌区续建配套与节水改造工程立项后，由当地人民政府组织成立“灌区续建配套与节水工程建设管理处”，负责工程的建设管理。在工程建设中，全部采取“四项制度”（项目法人制、招投标制、合同制、监理制）的建设管理模式。通过实践证明推行“四项制度”的建管模式，对于加强工程的建设管理，切实提高工程建设的质量和资金使用效益效果显著，同时也可使参建的各方有机地形成一体，各司其职，各负其责，形成合力，使工程建设管理逐步走向科学化、规范化的轨道。2000年至2006年全自治区累计完成节水改造项目招投标146项，招投标总金额6.32亿元，占节水改造到位资金的78.9%。

4、工程质量管理情况

为了保证节水改造工程的建设质量，自治区建立了由建设单位质量管理体系、施工单位质量保证体系、监理单位质量检查体系和政府部门质量监督体系构成的质量管理体系，明确责任，各负其责，严格工序签证制度。对施工单位要求做到班组自检，施工员初检，项目部专职质检员终检的“三检制”，监理单位负责最终的检质和签字认证。同时，要求自治区和盟（市）两级水利水电工程质量监督站负责对工程进行质量监督，定期检查或不定期抽查，及时提出意见或建议。通过加强对工程建设质量的管理，不断完善相关的管理体系和执行力度，有效地促进了大型灌区工程建设质量水平的不断提高。

5、工程验收情况

为做好大型灌区续建配套与节水改造工程的验收工作，自治区水利厅根据水利部《重点大型灌区续建配套改造项目验收办法》（试行）和《水利水电建设工程验收规程》（SL-1999），结合自治区的情况，编制了“内蒙古自治区大型灌区续建配套与节水改造工程验收规定”（暂行）。2000年至2005年全区应验收的年度节水改造工程共计72项，已完成验收的工程49项，占应验收工程总数的68%；2006年下达的节水改造项目目前还处在实施的过程中。

6、工程建设完成情况

截止到2006年底，通过实施灌区节水改造工程建设，全自治区节水改造工程完成情况主要是：（1）完成干、支渠道防渗衬砌长度285km；（2）完成干渠险工险段除险加固长度178km；（3）完成干渠整治长度926km；（4）新建、改建各类建筑物1713座；（5）建设田间节水灌溉示范区6处，灌溉面积10万亩

通过以上节水改造工程的建设，全自治区新增和改善灌溉面积387万亩；年工程节水能力1.5亿立米，配套农业、管理等措施形成的综合节水能力约3.0亿立米。

二、自治区大型灌区管理改革基本情况

随着国家大型灌区续建配套与节水改造项目的实施，自治区水利厅针对灌区原有管理体制不顺，经营机制不活等制约灌区发展的重大问题，本着以工程改造推进管理改革，以管理改革促进灌区发展的基本原则，在灌区管理体制、运行机制、水价改革等方面进行了探索和尝试，取得了一定的经验和成效。从调研了解的情况看，各大型灌区管理改革的发展程度还很不均衡，除河套灌区改革进展和成效比较显著以外，其它部分灌区只在某些方面取得了一定的成效，整体改革进展情况相对滞后。

1、工程管理

“管好骨干工程，放开田间工程”是自治区多数大型灌区工程管理体制改革所遵循的基本思路和原则，其表现形式为灌区管理单位负责灌区骨干灌排工程设施的运行、维护和管理；支渠及以下工程的运行、维护和管理由农民用水合作组织负责。

以调研的河套灌区为例，该灌区是自治区最大的也是全国三个特大型的灌区之一，现引黄有效灌溉面积861万亩，全灌区现有总干渠1条，干渠13条，分干渠48条，支、斗、农、毛渠8.6万多条，排水系统有总排干沟1条，干沟12条，分干沟59条，支、斗、农、毛沟1.7万多条，各类建筑物13.25万座。在灌区灌排工程管理上分为国管和群管两部分，国管范围内的灌排工程设施由河套灌区管理总局负责，下辖五个灌域管理局和两个工程管理局，辖60个管理所站、115个管理段，实行四级管理三级核算，主要负责总干渠、总排干沟、干渠干沟、分干渠及跨旗县的分干沟等骨干灌排工程设施的运行、维护和管理；支渠（沟）以下灌排田间工程的运行、维护和管理由灌区群管组织（农民用水合作组织）负责。

2、管养分离

以河套灌区为代表的管养分离体制改革取得了初步成果。2002年，河套灌区出台了《河套灌区国管水利工程试点单位管养分开试行办法》，在已完成节水改造的渠道和部分非衬砌渠道上进行管养分开试点，明确养护职责，确定养护标准，实行工效挂钩和定额兑现的分配机制，取得了较好的效果。在总结试点经验的基础上，2005年又出台了《河套灌区管养分开实施方案》（试行）和《河套灌区管养分开考核验收办法》，在10条干渠上成立专养单位，建立了科学的运行机制和考核办法。2007年在全灌区2500公里的骨干渠沟上、2530座骨干建筑物上全面推行了管养分开。

在河套灌区调研期间，调研组走访了永济灌域国管工程建筑维修养护公司（2002年5月成立）下辖的永济干渠建筑维修养护工程作业段，该作业段现有职工14人，其中专业养护人员10人，负责永济干渠全长49.4公里的维修养护任务，其中已衬砌渠道21.2公里，土床渠道28.2公里，每个养护人员平均管护渠道长度5公里。管护人员的主要职责：一是对负责管护的渠道进行经常性的检查看护；二是利用停水期间及时对渠道破损的砼块进行维修；三是负责渠道两侧林带树木的浇水和看护；四是负责随时回填雨淋沟，清除渠道内的障碍，确保渠道输水通畅等。在养护管理上，实行“工效挂钩，承包经营，目标考核，合同管理”的运行机制，当月考核当月兑现；在收入分配上，实行职工工资55%作为固定工资按月发放，实行对人不对岗，另45%的职工工资作为活的部分与管理局下拨的运行经费一并列入定额工资，职工根据工程养护标准，按照各自承包的责任渠段及工作难易程度、完成的维修养护工作量等进行考核兑现。

从几年来的运行情况看，这种管养分开的运行机制（还不是真正意义上的管养分离管理体制）有效地解决了管理和养护混岗的问题，形成了养护和运行之间相互制约的机制，促进了分配制度的改革，提高了骨干工程维修养护的水平。

3、水库和灌区机构整合

针对部分以水库蓄水作为灌溉水源的大型灌区在管理制体上存在水库与灌区管理单位并列，自主经营，各自为政，不利于调水配水，水库与灌区矛盾较大等制约灌区发展的问题，为统一调度，协调各方利益，通过深化改革，将水库与灌区进行机构合并，消除了水库与灌区长期存在的各种矛盾，统筹兼顾了各方利益，节约了宝贵的水资源，实现了“蓄、供、用、管”的一体化，同时也达到了减员增效的目的，取得了较好的效果。

4、灌区群管组织建设

内蒙古大型灌区水利工程群管体制的建立，经历了由小范围试点向大面积推广、由少数人管理到广大用水户积极参与、由单一模式向多种模式转变的发展过程。节水改造工程实施以来，各灌区普遍开展了以“明确建管主体，健全群管职能，规范量水收费，确定筹资渠道，理顺组织关系”为主要内容的群管组织建设，因地制宜地试行了用水户协会、农民用水合作组织、渠长负责、联水承包、供水公司、专管与群管相结合等多种形式的群管组织建设，目前，全自治区以支渠及以下渠道建立的群管组织已达2200多个，其中农民用水户协会900多个，控制灌溉面积1100多万亩。几年来通过加强灌区群管组织建设，特别是大力推进以用水户参与灌溉管理的农民用水合作组织建设，密切了干群关系，推进了灌区的民主化管理。从实际运行情况看，农民用水合作组织在协调供用水矛盾、配合农业生产及水费计收中发挥了积极作用，维护了灌溉秩序，减少了水事纠纷，还使困扰灌区多年的实际灌溉面积统计不到位的难题得到了有效的解决。在试点的基础上，自治区水利厅为了加快推进以农民用水合作组织为主要内容的群管组织建设，已将每年新成立1000个用水合作组织列入了灌区管理工作考核指标。

5、水价、水费改革

根据《水利工程供水价格管理办法》和《关于推进水价改革，促进节约用水，保护水资源的通知》等有关政策和文件精神，各灌区在完善水价形成机制方面，改革了水价核定办法，对农业、工业、生活用水分类定价，计量收费，并对群众参与管理和实施节水改造工程建设的项目区，重新测算供水成本。在水价改革过程中，大力推行超定额累进加价制度，即在定额内实行基本水价，超出部分，分级实行不同水价，超出越多，水价越高。目前河套、山湾子等灌区已经全面推行总量控制、定额管理、超定额累进加价制度。

在水费计收上，明确群管组织作为水费收缴的责任主体，建立水费公示制度。灌溉量水时，群管组织现场监督，签字认可，定期公布。多数大型灌区管理单位在水费征收上实行先预收水费，供水结束后，双方结清，多退少补，供需直接见面，减少了中间环节，避免了搭车收费。几年来，通过加强群管组织建设，积极推行供水收费一体化管理，用水与交费挂勾，实行优水优费、先费后水、按费排队、以费定水、供够关口等措施，促进了灌区水费制度的改革，增加了水费收缴过程中的透明度，有效提高了灌区水费的实收率，目前，全自治区大型灌区水费实收率平均在90%以上。

三、当前深化大型灌区管理体制改革中存在的主要问题

大型灌区是我国农业和农村经济社会发展的重要基础设施，积极有效地推进大型灌区节水改造和灌区管理体制改革，促进灌区建立科学良性的管理体制和运行机制，提高灌区水资源的利用效率和效益，不仅关系到灌区自身的生存与发展，更关系到我国农业生产的稳定发展和国家粮食安全、水资源可持续利用以及生态环境保护等方方面面。几年来，国家通过实施大型灌区续建配套与节水改造工程建设，制定出台相关政策措施，大力推进灌区管理体制和运行机制改革，使大型灌区工程状况和管理水平得到了很大的改善和提高，取得了良好的经济效益和社会效益。

不断推进和深化大型灌区管理体制改革是灌区生存与发展的根本保证，通过本次调研我们深深感到，当前大型灌区进一步深化管理体制改革已经到了关键时刻和攻坚阶段，还存在诸多的困难和问题，特别是单靠水利部门和灌区管理单位自身难以解决的一些重点、难点问题，直接影响和关系到灌区管理改革的进展与效果，需要认真研究，切实加以解决。归纳起来主要有以下几个：

1、农业灌溉水价不到位，导致灌区管理单位生存困难。现行管理体制下的大型灌区管理单位多为事业性质，企业化管理，经费实行自收自支，收入来源主要依靠农业灌溉供水的水费收入。由于水费成本不到位，而且收入受年际降水丰枯的影响波动较大，加上灌区管理单位承担的防洪、排涝、生态保护等公益性支出得不到补偿，致使灌区管理单位在履行做好灌区骨干工程设施的运行、维护和管理上困难重重，很多管理改革的措施无法有效实施和推进，个别灌区已经到了难以为继，影响水管单位自身生存的严重状况。

如本次调研的镫口灌区是黄河内蒙古段最大的电力扬水灌区，灌区设计灌溉面积116万亩，近几年有效灌溉面积65万亩，灌区管理局为隶属自治区水利厅的县级建制的水利事业单位，承担着渠首扬水泵站，总干渠、民生干渠和跃进干渠三大干渠的运行维护管理和防洪、防凌、生态供水等任务，经费实行自收自支，来源仅靠农业灌溉的水费收入。由于受现行管理体制的制约，在管理上主要存在以下问题：一是体制不顺，机制不活，严重制约着水利事业的可持续发展；二是收入来源单一，靠“天”吃饭，经济脆弱；三是经费短缺，工程运行、养护不能实现良性循环；四是防洪负担重，工程不配套，无专项资金来源，灌区抵御洪水的能力差；五是灌区有灌无排，水污染和环境逐年恶化，严重制约着农田建设和当地农村经济的可持续发展。据灌区管理局测算，2003－2005年三年平均水费收入742万元，支出1160万元，年平均亏损418万元，三年累计亏损1253万元。在我们与管理局座谈时了解到，该管理局的职工已经两个月没发工资，困难状况可想而知。

2、对灌区管理单位定性的认识不一致。新一轮深化水管单位制体改革给灌区的发展带来的机遇和希望，对于大型灌区管理单位，深化管理体制改革的首要任务和前提是明确管理单位的性质。通过调研感觉到，地方政府和相关部门对大型灌区的地位、作用以及灌区管理单位的定性认识不到位，致使灌区管理单位在分类定性上困难重重。根据国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》，水管单位分类定性是深化管理体制改革的基础和核心，决定着水管单位体制、机制改革与发展的方向。从水利行业自身的角度看，无论是从以往的灌区管理实践，还是《实施意见》中相关的判别依据，对大型灌区管理单位应分类定性为准公益性事业单位的认识是比较合理的。但水行政主管部门无权决定灌区管理单位的分类和定性，需由地方政府和相关部门审查认定，由于认识上的不统一、不一致，使灌区管理单位分类定性困难多，阻力很大。从调研的三个灌区情况看，河套灌区通过大量的工作，加之河灌总局与巴彦淖尔市水务局一套人马，两块牌子的体制优势，市政府已批准通过河灌总局下辖的7个管理局的分类定性，其中对主要承担山洪排泄、降雨排涝、改善生态环境等公益性任务的总排干沟管理局，定性为纯公益性事业单位，其他6个管理局定性为准公益性事业单位；镫口灌区管理局作为自治区水利厅直属的水管单位体制改革试点，虽经过大量艰苦细致的工作，目前还仍处于相关部门审查流转和报批过程中；托县麻地壕灌区问题较大，1992年实行企业化管理，2005年县政府出台改革方案，将灌区管理单位定性为大型水利灌溉企业，灌区经过三年的经营运行，亏损严重、收不抵支、运行维护困难，拟申报重新进行分类定性的努力，也因为《实施意见》中关于水管单位已经转为企业的，保持企业性质不变的规定而变的渺茫。

3、灌区管理单位机制不活。大型灌区普遍存在水价成本不到位、水费收入受年际降雨丰枯影响波动大、节水与增收相互矛盾、公益性支出无能力负担等经济问题，导致工程运行、养护和管理不到位，内部劳动、人事、分配等体制机制改革难以有效实施，影响和制约了灌区工程管理水平和灌溉供水服务质量的不断改进和提高。

4、部分群管组织运转困难。大力推进以农民用水合作组织为主要内容的群管组织建设是灌区管理体制改革的重要内容和发展方向，也是推进灌区民主化管理的主要手段。根据划分的事权，群管组织主要负责末级渠系以下田间工程的运行、维护和管理。由于缺乏末级渠系水价和水费管理方面的相关政策，致使群管组织的建设、运行以及工程的维护和管理没有必要的稳定经费来源，一方面制约了群管组织，特别是用水户协会发展的步伐，另一方面也致使已建成的农民用水合作组织或用水户协会无法发挥应有的作用，有的甚至名存实亡。

四、地方对《灌区管理办法》的意见和建议

此次调研，听取了三个大型灌区管理单位和自治区水利厅针对《灌区管理办法（草案）》（以下简称“《办法》”）的意见和建议，既有思路性和原则性的意见，也有针对具体章节内容的修改建议。

1、灌区普遍认为，大型灌区在现行管理体制下，《办法》中的一些规定和要求很难做好，建议《办法》以国务院批准的水管体制改革为前提，明确《办法》的适用对象为已经按照国务院水管体制改革实施意见完成体制改革的大型灌区；如果是针对现行管理体制下的大型灌区管理，由于不同灌区工程设施、经济条件和管理水平差异较大，建议《办法》规定的内容应尽可能原则性一些，便于不同情况的灌区执行。

2、《办法》中规定的灌区代表大会和灌区管理委员会的职能和作用与现实情况有较大出入，实际工作中很难实现。建议灌区代表大会和管委会应作为灌区专管机构和群管组织加强沟通、共同议事、协商，调解用水矛盾，搞好监督服务，促进灌区和谐发展的协商机构，而不是决策和权力机构。

3、建议《办法》只针对灌区运行管理，不涉及灌区工程的建设管理。

4、建议《办法》对新形势下地方政府、水行政主管部门和灌区管理单位各自的职能、作用、权力和责任给予进一步的明确。

5、建议《办法》对灌区专管机构和群管组织的责任范围进一步界定和明确，便于划分责任，搞好管理。

6、建议《办法》增加末级渠系水价的相关内容，促进末级水价的建立和发展。

五、调研组的几点建议

1、加快灌区管理体制改革步伐，明确管理单位的性质。现行的管理体制已严重影响和制约了大型灌区的生存和可持续发展，如不尽快实施水管体制改革，继续沿用这种旧的管理体制，将会使更多的灌区陷入困境。深化灌区管理体制改革是灌区发展的必然要求和选择，但新形势下灌区管理体制改革成功与否，成效作用如何关键不在灌区管理单位自身，主要取决于地方政府对灌区改革的认识以及改革的决心与力度。

2、研究出台新的农业灌溉水价政策。农业灌溉水价达到成本很难，随着财政实力的增强，应做好财政补贴农业水费的相关政策研究工作。

3、完善灌区群管组织建设的政策。河套灌区从2005年开始试点开征群管水价，今年又把试点扩大到60个渠道，但仍有三分之一的群管组织运转难以维持。建议对灌区群管组织状况进行调研，进一步完善相关政策。

4、结合实际修改完善《灌区管理办法》，增强可操作性，并尽快出台，为灌区的改革和发展提供保障。