根据《关于组织开展大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研的通知》（办国科函[2007]444号）的有关精神，2007年10月30日至11月4日，由中国灌溉排水发展中心、水利部农田灌溉研究所、中国水利水电科学研究院有关专家组成的第三调研组一行四人赴河北、河南两省开展了为期六天的专题调研活动。本次专题调研侧重于对灌区节水改造和管理情况以及存在或遇到的困难和问题的调查了解。在六天的调研活动中，调研组赴河北省的石津灌区和沙河市朱庄南灌区、河南省的原阳县韩董庄灌区和南阳市鸭河口灌区，实地考察了已经完成和正在施工的节水改造工程、以及亟待更新改造的老化失修工程，访问了灌区管理局处、管理所站、灌溉试验站、农民用水协会等。先后与石津灌区管理局、朱庄南灌区管理处、韩董庄灌区管理局、鸭河口灌区管理局、以及河北省水利厅、河南省水水利厅进行了座谈交流和讨论。现将本次调研情况整理汇报如下：

一、大型灌区续建配套与节水改造基本情况

截止目前，河北省共安排石津、冶河等12处大型灌区使用国债资金开展续建配套与节水改造工作，总计划投资为8.21亿元，其中中央资金4.09亿元，地方配套资金4.12亿元。实际完成总投资4.98亿元，占计划总投资的60.7%，其中中央资金3.47亿元，省、市、县及灌区群众自筹资金1.51亿元。完成主要工程量1560.89万方，改造建筑物1562座，衬砌渠道392公里，完成渠道整治841.7公里。目前河北省实施续建配套与节水改造项目的大型灌区数量为12个，占全省大型灌区数量的57%。

1998～2006年河南省共安排鸭河口、人民胜利渠、红旗渠等28个大型灌区使用国债资金开展续建配套与节水改造项目，总计划投资11.01亿元，其中中央投资5.46亿元，地方配套5.55亿元。已完成工程总投资8.92亿元，占计划总投资的81%。累计完成土方2370万立方米，砌体43.03万立方米，砼及钢筋砼94.22万立方米，衬砌渠道973公里，改造建筑物4327座。2007年已下达总计划投资1.92亿元，其中中央投资0.96亿元，地方配套0.96亿元,新开漳南、跃进等四个大型灌区续建配套与节水改造项目。截止目前，河南省实施续建配套与节水改造项目的大型灌区数量达到32个，占全省大型灌区数量的84%。

通过对大型灌区实施续建配套与节水改造，明显改善了大型灌区的工程条件和农业生产条件，促进了科学用水、计划用水和节约用水，保证了运行安全，提高了灌溉效率，并在巩固和促进灌区发展上发挥了重要作用。主要表现在如下几个方面：

一是稳定和扩大了实灌面积，提高了粮食生产能力。河北省大型灌区共新增灌溉面积21.14万亩，恢复和改善灌溉面积227.27万亩，年增粮食生产能力约2.62亿公斤。河南省大型灌区新增灌溉面积117万亩，恢复和改善灌溉面积989万亩，新增粮食生产能力8.54亿公斤。

二是提高了渠系水利用系数，节约了水资源。据河北省统计，大型灌区进行节水改造后，渠系水利用系数由0.51提高到0.58，年节约水量约2亿立方米。河南省统计结果表明，改造后的大型灌区，渠系水利用系数由0.41提高到了0.49，灌溉水利用系数数由0.38提高到了0.45，年增节水能力6.2亿立方米。

三是提高了输水能力，减少了灌区管理费用，降低了农民用水成本。通过节水改造，河北省冶河灌区总干渠引水能力由项目建设前的10个流量提高到20个流量，运行管理费用减少，方便了水资源调配，相应地缩短了灌溉周期，改善了用水秩序。河南省改造后的大型灌区，灌溉周期平均缩短了3-7天，灌溉效率平均每个流量每昼夜提高83亩。

四是有利于水资源保护，有利于灌区生态环境的改善。通过灌区节水改造，提高了输水效率，降低了亩用水费用，调动了农民使用地表水的积极性，缓解了盲目开采地下水的势头，有效地减缓了地下水漏斗区继续扩展的趋势。

二、大中型灌区节水改造的相关问题

1、大中型灌区在河北、河南粮食生产中的重要地位分析

河北省现有大中型灌区165处，其中30万亩以上的大型灌区21处，设计灌溉面积2267万亩，有效灌溉面积1654万亩，灌区实际灌溉面积约占全省耕地面积的１/10，而粮食产量占全省总产量的１/５，大中型灌区是全省重要的商品粮、棉、油生产基地。

河南省共建成大中型灌区243处，设计灌溉面积4438万亩，有效灌溉面积2479万亩。其中30万亩以上大型灌区38处，设计灌溉面积为3543万亩，有效灌溉面积为1964万亩。大型灌区总人口2904万人，占全省总人口的30.2%，粮食总产150亿公斤，占全省粮食总产的37.5%，灌区内灌溉农田上的粮食单产是非灌溉农田粮食单产的1.56倍。

大中型灌区建设和改造，有效地改善了区域农业生产条件，缓解了干旱缺水对工农业生产的威胁，在保证粮食增产、农民增收上发挥了重要作用。目前大中型灌区已成为河北省、河南省粮、棉、油主产区，在全省的农业生产及农村经济发展中占有举足轻重的地位。

2、信息化等新技术在灌区改造中的应用现状及发展方向

据了解河北省石津灌区、滦下灌区等大型灌区已经结合续建配套与节水改造项目开始实施信息化建设。石津灌区制定了2003～2006年信息化建设实施方案，计划投资982万元。截止2007年7月，共完成投资总额777万元，建设了灌区水情监测系统、灌区计算机网络系统、财务管理系统、办公自动化系统、管理软件系统（包括水务公开系统、灌区用水信息管理系统、灌区基础数据及空间数据管理系统）等多项建设内容。滦下灌区多年来在供水管理上一直存在水情传递不及时、用水调度缺乏有效监控手段、测量精度低和计量水费征收困难等问题。实施信息化建设后，已经投资520万元，架设光缆25公里，机关监控调度中心、两处管理所分中心、六个管理站和30孔闸门实现了自动采集数据、遥控启闭闸门、远程屏幕监控、智能磁卡收费等功能。经过一年的实际运行，有效地解决了灌区管理存在的水费计收难等实际问题，促进了节约用水。

河南省鸭河口灌区信息化建设从2003年开始。2003年度投资130万元，主要建立水情自动化测报点4个，闸门自动控制和视频监测点3处，开发建设数据库、电子地图系统和灌区网站。2004年度投资106万元，建设内容为灌区信息化基础设施建设、用水管理系统开发及人员培训等。2005年度投资105.9万元，建设了灌区数字通信局域网、灌区水费计收管理系统、自动气象站及土壤墒情自动化监测系统。2006年度投资80万元，建设了灌区通讯塔﹑水位与闸位自动监测系统8处。经过几年的信息化建设，鸭河口灌区信息化管理水平有了较大提高，信息技术开始在灌区各项业务和管理中应用，对提高灌区全员素质及办公效率、灌区防汛抗旱、水资源优化调配、节水增效、提高灌溉效率等方面发挥着重要作用，取得了明显的社会效益和经济效益。2007年河南省择优推选了有一定信息化基础，进行信息化建设积极性高的鸭河口灌区、韩董庄灌区及红旗渠灌区作为全国“十一五”期间的信息化建设试点单位，探索提高河南省灌区管理水平与效率的新途径。

3、灌区节水改造与生态关系和影响分析

从总体上看，河北、河南两省的大型灌区，通过续建配套和节水改造工作，减少了灌溉用水定额，恢复并扩大了地表水灌溉面积，遏制了被迫打井灌溉的趋势，缓解了平原地区地下水位不断下降的趋势，显著地改善了周边地区的生态环境，促进了农业生产的可持续发展。

河北省石津灌区和冶河灌区通过近几年的续建配套和节水改造，灌区工程设施得到明显改善，节水效果显著。据不完全统计，灌区年节水能力约为5000～6000万立方米。节约的这些用水指标除一部分用于恢复和扩大灌溉面积外，其余部分用于石家庄市区生态环境供水，每年为太平河、民心河沿线及市内20多处公园供水，使市区环境发生了显著的变化。过去的脏乱差、人人避而远之、荒凉的臭水沟成为今日水清、景美、花香，市民休闲娱乐的大公园，成为一道道靓丽的风景。同时，由于灌区的大部分区域浅层地下水含盐量较高，属微咸水，用地表水灌溉，起到了压盐的作用，也在一定程度上改善了灌区土壤环境。

河南引黄灌区节水改造对生态环境的影响，主要表现为利用地表水合理补给地下水、巩固盐碱地治理成果等方面。如河南省的原阳县韩董庄灌区地处黄河北岸，历史上是“产碱不产粮”的沙薄盐碱地，引黄灌溉后从根本上改善了灌区农业生产条件。但由于建设标准低、工程老化失修严重，造成近年来引黄灌溉面积衰减，农民被迫打井灌溉，致使地下水位下降。实施节水改造后，新增灌溉面积3.6万亩,恢复灌溉面积4.4万亩，改善灌溉面积19.83万亩，使地表水、地下水得到合理配置。另外，该灌区干渠上游处于黄河大堤北部的背河洼地，两岸近4万亩农田及部分村庄因干渠渗漏严重导致长期受浸，实施节水改造后，使往日的洼地通过引黄灌淤改土，改种了水稻,长年不长粮的情景一去不复返，大大改善了沿岸生态环境。再如河南省商丘市随着工农业生产的迅速发展，对水资源的需求量大大增加，造成地下水资源连年超采，形成以市区为中心面积达375平方公里的地下水位下降漏斗，且呈继续扩大之势。随着三义寨灌区续建配套与节水改造项目的实施，通过对黄河水资源与当地地下水资源的合理配置，地下水位明显回升。据水利部农田灌溉研究所在宁陵县布置的11眼观测井观测，项目区内地下水位平均上升了1.77米，单井出水量也由不足每小时20方提高到25方，当地群众把三义寨灌区的输水工程视作生命工程，续建配套与节水改造项目的实施为商丘市当地经济的可持续发展奠定了坚实的水利基础。

河北、河南两省的大中型灌区，绝大部分处于年降水量400mm以上的区域，降水量可以满足当地植物的需水要求，在考察中尚未发现节水改造对植被产生明显的负面影响。

4、灌区区域用水效率与节水潜力分析预测

据河北省统计，大型灌区经过节水改造后，平均渠系水利用系数由0.51提高到了0.58，年节水能力约2亿立方米。大型灌区目前仍有大部分渠道需要改造，全面实施节水改造后，灌溉水利用系数可由现在的0.30－0.65提高到0.40－0.68左右，年节水能力为4.97亿立方米，可以恢复灌溉面积77.9万亩，改善灌溉面积348.6万亩，新增粮食生产能力5亿公斤。另外，90％的中型灌区急需改造，全面实施节水改造后，渠系水利用系数可由现在的0.3～0.5提高到0.6～0.7，年节水能力1.45亿立方米，可恢复灌溉面积58.5万亩，改善灌溉面积89.15万亩，新增粮食生产能力3亿公斤。

河南省统计结果表明，改造后的大型灌区，渠系水利用系数由0.41提高到了0.49，灌溉水利用系数由0.38提高到了0.45，年增节水能力6.2亿立方米。许多灌区通过节水改造后，年引水量明显下降。比如河南省人民胜利渠灌区，通过近十年的建设与配套，引水量已由以往的6～8亿立方米，减少到目前的4～5亿立方米。另据河南省71处5～30万亩中型灌区的规划，到2020年工程规划总投资15.12亿元。节水改造完成后，年增加供水能力可达5.12亿m3，年节水量5.42亿m3。新增灌溉面积243.4万亩，改善灌溉面积322万亩。新增粮食产量4820万kg，新增棉花975万kg，新增产值8.23亿元。

5、灌区管理体制改革难题与管理制度选择

近几年，河北省和河南省结合大型灌区的续建配套和节水改造工程建设，按照“两改一提高”的改革方针，通过加强灌区改革，逐步完善灌区管理体制，理顺经营机制，促进了灌区的良性运行。两省的大型灌区均积极推进用水户协会建设，完善基层的民主管理，提高服务意识和服务质量。

（1）水管单位体制改革进展情况

为落实国务院同意并转发的《水利工程管理体制改革实施意见》，河北省出台了《河北省水利工程管理体制改革实施意见》，各地目前正在按照实施意见的要求，制定各灌区的改革方案。根据省水利厅的总体安排，计划于今年底完成体制改革工作。目前已有部分灌区的改革方案已经审批，但大部分灌区的方案还没有审批，灌区管理体制改革进展很不平衡。

依据水利部、财政部2004年联合印发的《水利工程管理单位定岗标准（试行）》和《水利工程维修养护定额标准（试行）》，2004年12月7日，河南省政府印发了《河南省人民政府关于批转省水利厅河南省水利工程管理体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》）（豫政〔2004〕75号）。在省政府的统一领导和部署下，省水利厅、省财政厅和省编办等有关部门密切配合，通力协作，做了大量扎实有效的工作，使河南省水利工程管理体制改革取得了一定的进展。截止目前，河南省608个水管单位中已有29个单位的改革方案得到了批复，并落实了人员基本支出经费。目前，省编办正在对省属灌区进行核实。

（2）用水户协会建设与发展情况

河北省目前建立用水户协会426个，用水户协会灌溉面积近311万亩，涉及2498个村，266万人。河北省石津灌区出台了《石津灌区用水户协会组建办法》、《石津灌区用水户协会章程》等文件，积极推动水户协会组建工作。目前已成立18个用水户协会，涉及灌溉面积72万亩，占灌区自管灌溉面积的80%。

河南省自1998年执行世行灌溉二期项目时开始建立用水户协会以来，已在全省大中小型灌区内成立了6675个农民用水户协会，控制灌溉面积1245万亩。其中大型灌区1088个，控制灌溉面积588万亩；中型灌区555个，控制灌溉面积203万亩。已在民政部门注册登记的协会432个。成立用水户协会，给灌区管理工作带来了新的活力，水费征收及灌区末级渠系工程的管理得到了加强，取得了明显成效。

三、大中型灌区建设与管理中存在的主要问题

大中型灌区实施续建配套与节水改造，极大地改变了灌区的工程和管理状况，促进了当地的农业生产，为国家粮食安全和区域经济发展做出了重要的贡献。但在灌区节水改造和管理工作中，仍存在多方面的问题，简要概括如下：

1、大型灌区改造投入严重不足，地方配套资金普遍不到位

根据河南省大型灌区续建配套与节水改造规划，1998年-2015年对38个灌区进行续建配套与节水改造，总投资约107亿元。而从1998至2006年的9年间，实际批复的投资额度为10.93亿元，只占规划总投资额的10.2%。即使按开工建设的28个灌区的计算，也只占相应规划投资的13.7%。投入的严重不足，造成了工程项目实施的不连续性，无法成片进行改造。加上地方资金配套普遍不能足额到位等因素，实际完成投资只有8.06亿元，远远不能满足灌区节水改造的需要。

河北省的情况也大体相同。以石津灌区为例，自1997年起开始实施以骨干工程更新改造为主的节水续建配套项目以来，共批准实施1997～2007十一个年度的节水续建配套项目，国家下达投资计划20277万元，其中中央投资9850万元，要求地方匹配10427万元。实际到位资金11845万元，其中国家投资9850万元，到位率100%；地方匹配资金3995万元，到位率只有38%。改造经费的严重不足使灌区的节水改造工作只能一年一小步地缓慢前进。

2、中型灌区灌溉工程老化失修严重，实灌面积迅速萎缩

近些年，大部分中型灌区都没有落实续建配套和节水改造专项资金，其他渠道的投资也十分有限。由于长期缺乏政府资金扶持，造成大部分中型灌区的灌溉基础设施老化失修严重，实际灌溉面积急剧萎缩，已经成为影响两省粮食生产进一步发展的重要因素。

河北省现有中型灌区143处，多数位于山前平原区。由于当地生产、生活条件较差，灌区成为农业生产乃至农民生存的生命线，但仅靠当地财力很难解决这些灌区面临的更新改造问题。例如修建于1978年的河北省沙河市朱南庄灌区，1个流量及以上骨干工程基本配套，但工程完好率只有40%；1个流量以下田间工程配套率仅30%，工程完好率为60%；设计灌溉面积13.8万亩，有效灌溉面积9万亩，但由于灌区基础设施损坏严重，目前实际灌溉面积急剧减少到不足3万亩。实灌面积的萎缩，加剧了灌区运行管理的困难，目前灌区职工已长达43个月没有领到工资，生活陷入困境。

河南省共有万亩以上中型灌区210处，设计灌溉面积925万亩，有效灌溉面积514万亩。目前大部分灌区的渠道完好率仅50%～70%，有少部分灌区的渠系已全部损坏；大部分灌区的建筑物完好率仅35%～65%，部分灌区的完好率仅5%。

比较国家已经安排了续建配套与节水改造专项资金的大型灌区和目前还没有专项资金渠道的中型灌区，不难得出一个启示，那就是：关注节水改造效益的同时，更应该关注灌区的生存。

3、田间工程节水改造严重滞后

灌区的斗、农渠等田间工程不配套，跑、冒、滴、漏问题严重，骨干工程改造效益不能充分发挥，这是大部分灌区的基本情况。据统计，河北省全省灌区斗、农渠防渗配套率平均为10%左右，河南省大型灌区斗、农渠防渗配套率也只有23%。另外，大部分灌区的斗、农渠缺乏控制性工程和量测水设施，使定额管理难以实现，也不利于农民节水意识的形成。田间工程不配套，以及完好率低，引发了两个方面的严重问题：一是灌溉用水浪费严重，加剧了灌区水资源的供需矛盾；二是灌溉管理困难，农民灌水难，灌水成本高。

4、水利工程管理体制改革工作难度大，发展不平衡

河北省目前正在依据《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，制定各灌区的改革方案。目前已有部分灌区的改革方案得到审批，但大部分灌区的方案正在审查落实这中。调研的石家庄石津灌区体制改革方案已获批复，但邢台市朱南庄灌区仍未得到落实。

目前河南省608个水管单位中只有29 个单位批复了改革方案，并落实了人员基本支出经费。南阳市鸭河口灌区经费的补贴已初步得到理顺，年人员经费补贴已达240万元。原阳县的韩董庄灌区虽然完成了改革实施方案，但由于地方财政困难而未能得到落实。

从整体情况来看，灌区管理体制改革仍存在很大的困难。目前的灌区管理形式多样，有属省水利厅直接管理的，有属地（市）管理的，还有的属县（区）直接管理。由于灌区管理体制改革所涉及的灌区运行管理经费缺口要由主管部门负责筹措解决，故其发展极不平衡。目前管理体制改革落实情况较好的灌区，多是所属部门或地方财政状况较好；而财政收入较差部门或地方，灌区管理体制改革落实困难重重。

5、用水户协会发展面临很大困难

目前各地的用水户协会虽然得到一定程度的发展，但仍存在很大的困难。

一是灌区管理单位对用水户协会的作用仍然认识不到位。河北省石津灌区虽已建立了用水户协会，但就全灌区而言管理站与村或联户共同管理用水仍是其主要管理模式之一。邢台市朱南庄中型灌区由于灌区面积大幅度萎缩，用水管理和水费征收仍由灌区管理所与村共同管理。南阳市鸭河口灌区共组建农民用水者协会47个，有效灌溉面积达36.5万亩，也仅占整个灌区有效灌溉面积的27.5%。

二是田间工程节水改造严重滞后，限制了农民用水户协会的发展。田间工程状况较好或近几年进行过节水改造的地方，成立用水户协会具有较好的工程基础，维修负担轻，用水户协会一般运行较好。但不具备上述工程条件的地方，勉强成立用水户协会往往难以达到预期目的。

三是普遍存在管理资金短缺问题，制约着用水户协会的长期稳定运行。农民用水户协会属民间组织，协会注册、办理会员证、年检、验证等手续繁多，费用较高。农民用水者协会需要必要的运行管理经费，目前多是按照一定比例从其代为征收的灌溉水费中提取。由于农业用水水费标准普遍较低，水费有限，农民用水户协会能够得到经费收入很有限，与其担负的任务并不相称，再加上人员工资低，维修经费筹措困难等因素，不少用水户协会面临难以长期稳定运行的局面。

6、引黄灌区清淤费用无固定来源

通过灌区节水改造，引黄灌区的干支渠输水能力明显提高，但同时也提高了灌区的输沙量，由此引起的渠道淤积清理问题越来越突出。以前，引黄灌区的清淤工作主要由受益农民以出两工形式完成，据了解河南省新乡市每年投入的义务工就达3000万个左右。两工政策随农业税的取消而取消后，引黄灌区渠道清淤所需资金并未能建立新的解决渠道。为保证灌区正常供水，目前暂由灌区投资清淤，但这样做进一步加大了引黄灌区的运行管理资金缺口，致使灌区正常运行再次陷入困境。

四、几点建议

大中型灌区是河北、河南两省的重要粮食生产基地，对于保证两省的农业生产，以及提高灌区覆盖区域农民的收入水平，促进农村经济发展和新农村建设，都具有重要意义。第三调研组根据了解到的情况，对大中型灌区节水改造工作提出如下几点建议：

1、加大大中型灌区节水改造的投入力度

按目前的投入力度，按照规划要求全面完成大型灌区改造工作需要六、七十年的时间，很难充分发挥项目的整体效益。因此，建议根据两省大型灌区续建配套与节水改造规划的总体要求，进一步加大中央财政资金的支持力度，尽快完成规划要求的建设任务。同时有针对性地合理的安排资金投向，对粮食主产省和地方财政困难省份，适当加大中央财政投资比例。

地方配套资金不能足额到位，严重影响了灌区续建配套与节水改造项目的实施进度。建议在增加中央投入和适当加大中央财政投资比例的基础上，强化监管工作，并采取有力措施约束地方政府按照承诺落实配套资金，确保建设工程按照计划完成。

中型灌区工程老化、灌溉面积衰减问题严峻，且仅仅依靠目前并不畅通的投资渠道实难解决面上的问题。建议呼吁全国人大、全国政协等组织专题调研，摸清情况，争取尽快将中型灌区续建配套与节水改造列入国家投资计划。

2、加强末级渠系改造工作

灌溉排水工程本来就是一个完整的系统，区分骨干工程与田间工程有利于调动各级政府的积极性，但目前的田间工程状况如果任其存在下去，势必影响已经开展近十年的大型灌区续建配套与节水改造工作。在末级渠系节水改造示范已经取得明显效果和建设、管理经验的情况下，建议在增加中央投入的基础上，首先将大型灌区田间工程节水改造一并列入国家支持的基本建设任务，但中央投资比例可适当低于骨干工程改造的投资比例。

3、加强灌区管理体制改革的指导和督导力度，尽快落实《实施意见》

目前各灌区已经完成了各种测算和改革方案编制工作，并报请有关部门审查批准，但进度很不平衡，能否落实《水利工程管理体制改革实施意见》最终取决于省、市、县各级政府。随着灌区管理体制改革进入实质性阶段，水利部门面临的工作难度将越来越大。为此，建议加强对灌区管理体制改革的指导力度，适当时机联合国务院体改办提示各省组织督导活动。

4、进一步推进灌溉用水水价制度改革

针对灌溉水费低，水费实收率低，至使水费收入远低于供水成本，造成灌区无法正常运转的现实，目前仍应继续本着补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，进一步推进水价及水费制度改革。

与此同时，也应该意识到，鉴于国家采取增加农民收入、减轻农民负担的基本政策，进一步提高灌溉水价的政策约束将越来越明显。为此建议：根据灌溉排水具有一定的公益性质，进一步研究供水成本的合理构成（如是否有必要提取骨干工程折旧等）；研究改变水费征收方式的可行性（如借鉴国外经验实行灌区收支两条线，同时减免部分水费等）。

5、加强大中型灌区节水改造重大问题的研究

灌区建设及管理体制改革是一个十分复杂的问题，涉及到许多方面，特别是与国家粮食安全、农民增收以及农村发展密切相联，因此不单是技术问题、经济问题，更是一个社会问题。解决灌区节水改造和管理体制改革中产生的许多问题，目前尚缺乏科学、系统的研究。如灌溉的水价形成机制、合理补偿机制，节水改造对灌区生态环境影响、灌区尺度的节水评价等课题，亟待加强研究，取得成果，指导实践。建议根据本次专题调研的结果，梳理重大问题，有针对性组织相关软课题研究。