按照水利部办公厅《关于组织开展大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研的通知》（办国科函〔2007〕444号）要求，由武汉大学教授、中国工程院院士茆智和中国灌溉排水发展中心副主任顾宇平等一行5人组成的第4调研组，于2007年10月17日-20日赴黑龙江省进行调研。调研组先后深入到农垦总局的兴凯湖灌区（大型）、哈尔滨市所属五常市的龙凤山灌区（大型），除考察灌区工程建设与管理情况外，重点听取灌区工作汇报，进行面对面交流、讨论。最后，黑龙江省水利厅对全省大中型灌区节水改造及管理相关重大问题进行了全面汇报，座谈并交换了意见。黑龙江省水利厅、农垦总局和两个灌区对这次调研十分重视，作了认真准备。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
黑龙江省是个农业大省，耕地面积1.76亿亩，占全国耕地面积的9％，人均耕地4.6亩，农业人口人均耕地9亩，是我国重要的商品粮生产基地。目前，全省已建成灌区8312处，其中大型灌区20处，中型灌区305处。全省大中型灌区设计灌溉面积1848.17万亩，其中大型灌区设计灌溉面积877万亩，实际灌溉面积372万亩。
兴凯湖灌区位于黑龙江省东部、三江平原东南部的穆兴平原上，灌区范围包括密山市和虎林市，总土地面积183.08万亩，设计灌溉水田面积115.02万亩，现灌水田面积88.8万亩。灌溉水源为穆棱河、小兴凯湖和松阿察河。
龙凤山灌区的开发历史可以追溯到19世纪末，20世纪40年代初具雏型，20世纪50年代正式组建。灌区位于五常市中东部，范围涉及松花江二级支流牤牛河中上游的龙凤山水库以下到牤牛河入拉林河河口间的两岸滩地、台地及拉林河的部分滩地和台地；现受益范围包括小山子、龙凤山等11个乡镇的521个自然屯，总面积61.3万亩，其中耕地45.96万亩，设计灌溉水田面积39.7万亩，2006年实灌水田面积36.8万亩。灌区以龙凤山水库为主要水源，辅以下游区间来水，采用蓄、引、提多种方式取水。
二、灌区续建配套与节水改造情况
（一）工作进展
从1997年开始，黑龙江省有20处大型灌区陆续列入国家节水改造投资范围，规划总投资56.41亿元、总工程量32516万m3。其中，19处大型灌区被列入国家节水改造投资计划，截止到2007年，共计划投资105356万元，其中国债51600万元，省、市、县自筹54156万元。实际完成投资89356万元，其中国债43600万元，省、市、县自筹45756万元；完成工程量2892万m3，配套建筑物406座，防渗渠道134km，整修渠道365km、沟道132km，新增水田60万亩，改善水田272万亩。
兴凯湖灌区于1999年被国家列入节水改造项目，截至到2006年底，累计下达计划投资6708万元，计划工程量760.71万m3；实际完成投资6658万元，完成总工程量760.58万m3（其中土方758.25万m3，石方1.07万m3，混凝土1.26万m3）。累计完成渠道扩建17条、长148.9km，建成涵闸28座，桥梁8座。工程质量合格率100%，工程优良率75%以上。
自1998年至今，国家共向龙凤山灌区下达8期节水改造计划，计划投资10977.2万元，计划总工程量289.27万m3，其中土方276.3万m3，石方6.72万m3，砼6.25万m3。截止2007年9月，实际完成投资11172.7万元，其中中央5250万元，省、市匹配和群众自筹5922.7万元；完成工程量294.29万m3，占规划总工程量的35%(其中土方281.3万m3，石方6.61万m3，砼63897 m3，分别占规划总工程量的35%、35.3%和35% )。共安排建设项目178项，其中信息化工程1项、建筑物工程156座、整修渠道7条、干支渠防渗14段共19.565km。
（二）灌区反映的主要问题
1、渠首工程的更新改造亟待落实。目前，黑龙江省有渠首工程379处，大多数是“大跃进”时期建设的，部分灌区渠首工程还是日伪时期建设的，标准低、质量差。目前完成改造110处，尚有269处渠首（包括临时性的堆石坝和老化泵站）需要更新改造，占总量的71%。调查组在龙凤山灌区现场了解到，200多米长的英城子木笼堆石坝横跨在忙牛河上，坝前用草袋装砂防渗；由于坝体为临时性结构，故坝体极不稳定，防渗效果差，每年的汛期及春季凌汛都严重危胁着拦河坝的安全。据介绍，一到洪水期，堆石坝就被冲毁，或从石坝和河岸连接处决口，造成河道越来越宽，第二年又不得加长坝体，形成恶性循环，每年维修费用达20—30万元。另外，桦川县悦来泵站、肇东市涝洲泵站、齐齐哈尔市大昂泵站、肇源县薄荷台泵站，水泵超龄运行，带病作业，加之1998年有部分泵站被洪水淹没，隐患很大。
2、国家投资规模小，灌区改造周期长。目前，黑龙江省20处大型灌区中还有400多万亩的灌溉空间，而且已改造的灌区只解决了部分骨干工程的险工险段问题，支渠及以下田间工程的配套尚未开始，影响了整体效益的发挥。仅以龙凤山灌区为例，按目前的改造进程仍然需要10年左右的时间才能完成，任务艰巨。
3、地方配套能力不足。黑龙江省经济较落后，省级和地方财政配套于大中型灌区建设的资金不足；同时，每年小农水资金仅1亿元左右，还处于20世纪五六十年代的水平，大部分中型灌区都没有进行改造。特别是黑龙江省作为老工业基地和粮食主产区，在国家项目投资上参照中部地区执行，不能享受西部地区的有关待遇，以黑龙江省目前财力，项目自筹资金难度非常大，也影响了灌区的快速发展。
4、渠道冻胀问题严重。目前，灌区一些用混凝土防渗的渠道，经过2-3年的时间就产生裂缝、坍塌等，冻胀问题严重，影响了节水改造效益发挥。
三、灌区管理体制与运营机制改革
（一）主要做法
1、灌区水管体制改革。全省水管体制改革重点在大型灌区，按照水管单位定岗定员和维修养护标准测算编制和经费，并积极协调财政、编委部门落实。龙凤山灌区顺利完成了水管体制改革，成为全国水管体制改革的试点。另外，鸡东灌区、音河灌区、卫星灌区公益性部分人员已改为全额财政拨款。
2、组建农民用水者协会。目前，全省77个灌区开展了用水户参与式管理试点，其中包括15处大型灌区。共成立用水者协会255个，管理斗渠9590条，控制灌溉面积236万亩，涉及农户174643户，协会工作人员1771人，已在民政部门登记注册的有129个协会。其中，被调查的兴凯湖灌区成立用水者协会5个，控制灌溉面积16万亩；龙凤山灌区成立用水者协会27个，已覆盖整个灌区范围。
3、水价改革。2004年，龙凤山灌区、香磨山灌区先后完成了水价改革，实现了计量供水、按方收费，改变了省农业供水全部按亩收费的历史。2004年，省物价局印发了商品定价《黑龙江省定价目录》(黑价字[2004]132号)，目录中明确灌区实行分级定价，省物价局只负责大型灌区和跨地市的中型灌区，其他中型和小型灌区则分别由地市和县级物价部门负责。省水利厅协同省物价部门把主要精力放在大型灌区上，从而加快了水价改革步伐。今年将完成悦来、音河、江东、引汤、西泉眼灌区水价改革。
（二）存在问题
1、管理体制改革不到位。主要体现在产权不明晰，管理方式落后。当前，多数灌区的工程设施产权属“国家和集体”所有，大家都有责任，又都不负责任，从而造成所有者“缺位”、责任不清等问题，严重制约着灌区水管单位的改革、稳定与发展。按照国家水管体制改革的有关精神，黑龙江省灌区基本完成了定岗定员和维修养护定额测算工作，但由于地方财政困难，大部分不能落实两项经费。全省325处大中型灌区，目前只完成了11处灌区水价改革，大部分灌区仍是按亩收费；大部分农民用水者协会运作还不规范，很多是灌区办协会，协会成为灌区的一个基层机构，不能真正发挥作用。
2、灌区改革中遇到的新问题。主要包括：（1）农业水价不含税没有明确规定。灌区改革定性为准公益性事业单位，水费收入成为经营性收入，国税、地税部门都对灌区是否应该纳税说法不一，给水管理部门造成困难。（2）渠道清淤、工程养护等用工问题难以保障。农村税费改革后，“两工”逐步被取消，还需要受益乡农户采取“一事一议”的形式筹资筹劳对末级渠系进行维修、清淤等。由于种种原因，“不想议、不会议、议不决、决不行”的现象普遍，往往造成“一事一议”上实下虚的局面，使渠道清淤用工和维修资金难落实，长此以往，势必对供水和农业生产造成严重影响。
3、用水户协会运行资金匮乏。由于用水户协会不以营利为目的，无法向会员收取会费，又不能像村民委员会那样可以得到政府资助，运转困难。为了维持协会的发展，龙凤山灌区每年要从未达到成本的水费中拿出10%用于协会的办公费用、人员误工及交通补助，以及支渠以下工程维修养护补贴等，灌区的自我发展受到限制。
4、灌区的自主管理权得不到保障。主要包括两方面：（1）缺乏人事自主权。每年政府计划性分配转业军人，加上有关部门干部职工子女就业等，人员膨胀的问题依然存在，给单位的改革带来很大压力。（2）干、支渠两侧管理范围内用地得不到落实。根据《黑龙江省水利工程管理条例》，干渠的渠坡脚外不小于10m、支渠的渠坡脚外不小于5m应当划为水利工程管理范围，由于历史原因这一规定没有得到落实。特别是第二轮土地承包时，部分村屯已将水利工程管理范围内用地分给了农民耕种。因此，灌区在维修养护水利工程涉及施工场地和土源时都遇到很大难题。
5、灌区节水与灌区管理单位水费收入之间存在矛盾。节水灌溉可以为灌区带来一定的经济效益，但更多体现的是社会效益和生态环境效益；为节水，灌区还要付出人力、物力、财力，成本费用很高，直接经济效益很小。因此，如果没有合理的水费补偿机制，节水很难持续下去。龙凤山灌区从2004年起实行计量供水按立方米收费后，用水户节水意识增强，亩均用水量降低，灌区供水量和水费收入也随之减少。如2006年虽然水田面积比2004年增加，但供水量却比2004年减少500万m3，水费少收入20万元。
另外，在与灌区及其上级水行政管理部门座谈时，他们就灌区管理政策，特别是在进一步完善《灌区管理办法》（送审稿）方面，提出如下意见：
(1) 全国性的管理办法宜粗不宜细，不能统得过死。全国各地千差万别，灌区上级水行政管理部门也不完全相同（如黑龙江省有的灌区归属农垦系统的水务部门管理）。许多灌区针对本灌区条件，探索并实行了一些行之有效的好经验，只要大的方针、原则符合要求，具体体制、制度、办法等不必强求统一模式，可由省甚至灌区再制定管理细则。
(2) 灌区发挥的效益主要是社会效益，不能划为企业或群众性管理组织。否则，现存的一些主要问题更难解决。
(3) 政府对灌区管理不能干预太多。目前，在人事（每年安排一些人员）、经费甚至配水方面，专管机构缺乏必要的自主权，造成管理困难。
(4) 灌溉水费不能达到成本的部分，需由政府补贴。
四、改造与改革取得的效果
（一）增强了防灾抗灾能力，扩大了灌溉面积，提高了粮食产量，成全省粮食安全的基础保障
黑龙江省传统农业主要是雨养农业，水旱灾害是农业发展的主要制约因素。灌区通过节水改造，解决了干渠严重阻水的“卡脖子”渠段和渗漏渠段，保证了灌溉用水，粮食产量大幅度提高。2007年，黑龙江省不但西部地区干旱，而且东部三江平原也出现了有资料记载以来的严重的春旱连夏旱。但由于灌区内灌排设施发挥了积极作用，有旱象无旱灾，而且水田面积增加了394万亩，从而稳定了全省粮食生产。兴凯湖灌区水田面积由1998年的45万亩扩大到2007年的88.8万亩，增加了97.3%；粮食单产由1998年的407kg/亩增加到2007年的544kg/亩，增加了33.7%;水稻总产量由原来的10.99万t增长到36.99万t，增长了236%。龙凤山灌区新增水田灌溉面积12.8万亩，改善老水田12万亩；灌区粮食亩产比1997年增加118kg，达到510kg/亩，年增产粮食4300多万kg,按现价计，2006年灌区粮食产值比1997年增加23550万元。
全省远期规划水田面积5000万亩，其中通过新建、整合、节水改造大中型灌区，灌溉面积将达到3838万亩。据预测，到2030年，黑龙江省大中型灌区的粮食产量将达到230亿kg，占全省粮食总产量的50％，因此，黑龙江省大中型灌区将成为黑龙江省粮食安全的基础保障。
（二）节约了用水，提高了用水效率和灌溉保证率
通过续建配套与节水改造，一些控制性工程得以改建，渠系建筑物得到配套，减少了渠道跑冒滴漏，全省骨干工程配套率平均提高了10％，达到65％，灌溉水利用系数平均提高了0.05，达到0.45，灌溉用水量明显减少，输水时间缩短，调控水能力增强。兴凯湖灌区节水改造后，项目受益区灌水定额由40.8 m3/亩下降为26 m3/亩，减少36.3%；灌溉定额由1100多m3/亩降至685 m3/亩，减少37.7%。2003年灌区遭遇30年一遇旱情，穆棱河自4月25日至7月6日断流73天，由于节水改造项目实施后建设的兴凯湖第二泄洪闸泵站发挥作用，保证了灌区用水。龙凤山灌区通过8期续建配套节水改造，渠系水利用系数由原来的0.47提高到0.54，提高了14.9%;水田毛灌溉用水量由原来的1200 m3/亩降低到809 m3/亩，减少32.6%，效果明显。
从调查的龙凤山灌区而言，节水的潜力主要有以下几方面：
① 续建配套与节水改造：目前龙凤山灌区渠道防渗不到1/3，特别是支渠以下工程续建配套与节水改造将有效提高用水效率。
② 理顺渠首管理体制：目前，灌区工程与水库枢纽工程管理分离，水资源不能统一调度，造成水源供需矛盾，水资源效益不能得到很好发挥。
③ 节水灌溉新技术的应用：灌区正在进行控制灌溉试验示范，如果全面推广，亩用水较浅湿灌溉可减少20—50 m3。
④ 水价改革和用水计量：目前，灌溉用水还未能完全做到计量到户，水价偏低。如能实现计量到户并适当提高水价，也会从经济上促进用水户节约用水。
（三）促进了产业结构调整，增加了农民收入，拉动了地方经济发展
黑龙江省粳稻品质佳、口感好、营养丰富，水稻投入产出比为1:2.28，分别比玉米、大豆高31％和20.6％；平均亩效益达400—500元，分别比玉米、大豆高244元和234元，水稻生产效益居粮食作物之首，已成为农民增收的重要来源。项目实施后，灌区供水保证率提高，水稻特别是优质水稻种植面积不断扩大，产量不断提高，除保证京、津、沪稻米供应外，一些发达地区也以各种方式与黑龙江省建立稳定的粮食供销渠道，龙江大米独特的绿色品质深受欢迎，销售渠道越来越广，并开始部分出口。目前，农民发展水稻生产的积极性空前高涨，稻区农民收入水平远远高于旱区农民，一些地方申请了绿标，形成了东北优质大米生产、加工、销售的产业链，成为地方区域经济发展的主要支撑。五常市的大米已经成为全国第一个申请地域保护的注册品牌，并为中共十六大专供大米；灌区范围内的水田区小城镇建设步伐明显比旱作区快，已成为五常市经济最发达、最繁荣的乡镇；同时，稻谷的生产促进了加工、销售以及相关产业的发展，如稻草加工成草袋片、稻壳深加工成木炭等,既环保又增加了水稻附加值。灌区的节水改造建设也拉动了第二、三产业的发展。在兴凯湖灌区，大米加工厂由1998年的15个发展到现在的30个，年加工能力120万t，效益达2亿元，而且增加了就业机会;受益区职工收入从1998的人均6855元增加到2006年的16558元，增加了142%。
（四）改善了灌区生态环境
目前，灌区续建配套与节水改造实施后，灌区供水量增加，水稻面积扩大，达到了保护湿地、维护植被、涵养水源、净化空气、抑制水土流失、减轻风沙威胁等方面的功效，灌区的湿度、地下水补给、小气候、动植物的多样性等，都有明显的改观。
位于江东灌区的黑龙江省扎龙自然保护区，由于连年干旱和生态环境恶化等原因，湿地面积由原来的2100多km2缩小为100多km2，严重威胁了保护区内鹤的生存和繁衍，保护区面临前所未有的危机。灌区通过大型灌区续建配套与节水改造，灌溉用水量明显减少；同时，利用修通的翁海排干，每年可为扎龙湿地补水1.3亿m3。2001年至2004年为扎龙湿地补水3.5亿m3，初步缓解了核心区的严重缺水问题，2001年湿地面积恢复到200多km2， 2002年湿地面积恢复到600多km2，改善了生态环境。同时，补水工程使得当地芦苇、渔业、牧业等得到发展，仅鱼苇两项，当地农民可增加纯收入540万元，繁荣了地方经济。
同时，也有些不利影响。主要表现为水稻面积增加以及化肥、农药等使用量增加造成的一些负面影响，包括：（1）长期种植水稻，将使土壤板结，土壤中的有机质、空气含量下降，甚至向次生沼泽化方向发展。（2）大量施用的化肥、农药，随着灌溉水排入水体，必使河道、泡沼受到一定程度的污染。因此，提倡选用高效低毒低残留农药，大量使用有机肥、生物肥，提倡绿色农业和有机农业将是今后发展的方向。
（五）灌区成为现代农业发展的基地
灌区配套的渠、田、林、路等基础设施为农业发展提供了良好的生产环境，灌区成为农业结构调整的重点区域和现代节水和农业综合技术的示范与推广区，也是优质高效农业和出口创汇农业发展的优势区域。黑龙江省灌区内先进适用技术的应用目前有两个突出的方面：一是先进的节水技术和栽培技术普及。水稻灌溉技术在20世纪80年代后期取得突破性进展，浅型节水灌溉技术普遍推广。该省重点研究和推广了低温冷害防御技术、井灌稻增温技术、普通旱育稀植节水灌溉技术、超稀植栽培条件下的节水浅灌技术、水稻节水控制灌溉技术等；在栽培技术上，主要推广了水稻大中棚育秧、超稀植、水稻机插深施肥、两段式育秧、新基质育苗等水稻栽培新技术。全省已引进、开发五优稻一号、松粳6号、绥粳4号、合江19等优质品种23个，良种化覆盖率已达9 0％以上，基本实现了良种化。二是灌区机械化生产程度高于非灌区。近年来，黑龙江省水稻生产机械化发展较快。特别是三江平原土地广阔平整，适合机械化，水稻整地、插秧、收获机械化程度很高，部分水田实现了全程机械化生产。
（六）开发应用信息化等新技术，提高了灌区管理水平
黑龙江省水利厅对全省水利信息化建设进行了统一部署，从2000年开始，经过3年的努力完成了全省灌区信息管理系统建设。建立了灌区地理信息系统(GIS)，并采用大型数据系统MS SQL Server作为系统数据库，进行分布式数据库应用程序开发设计；在地图处理方面采用Mapinfo作为地理信息服务平台，以OLE技术为主进行后台开发。覆盖范围包括14个地市、63个县市、省农垦总局及其省下属9个管理局，信息管理的主要对象是全省322处大中型灌区；建立了省、市、县、灌区四级电子地图和灌区基本情况数据库、建筑物工情数据库、水田实灌面积数据库；能够浏览全省各地、市、县、灌区的分布情况，建筑物基本参数信息、基本概貌、文字介绍和声像解说等全媒体信息；具有对灌区进行面积、渠道长度量算、系列资料变化趋势分析等功能；能对全省水田实灌面积、灌区基本情况、各类建筑物工情信息进行全部或局部的任意多条件查询和汇总统计；能实现多媒体信息的网上传输、网上审核、网络上报功能。同时，灌区在用水计量、水情雨情监测、水量调度等方面度取得了很大的进步，改善了办公条件，提高了职工素质和灌区管理水平。
2002年水利部将龙凤山灌区列入全国大型灌区信息化建设试点。通过几年的建设，灌区的信息化已应用到实际工作中。通过网络系统，将灌区的水情、雨情、土壤墒情、闸点水位、渠道流量等各种数据传输到管理局，采集水情信息从过去的3—4小时缩短到现在的不到1分钟，并可做到实时监测，为领导决策提供科学依据；灌区与各分站通过网络实现公文、数据的快速传送和处理，以及各种报表的收集和汇总、视频会议等；在局信息中心建立用户数据库，实现了灌区水费收缴、开票到户的网络化，群众可以通过电话语音查询用水情况、缴费情况，真正实现了水费收缴的公开、透明；利用灌区网站，向群众宣传科学用水，为农民提供各种信息，实现了灌区政务公开。兴凯湖灌区现已完成水情遥测测报自动化系统中的二闸中心站、松一干进水闸、松二干进水闸、黑二干进水闸、黑五干进水闸、团结排干闸等5座基站的自动化设备和系统建设，运行情况良好。
此外，水稻节水灌溉技术、采用新的水稻品种等也在节水改造过程中得以应用。
五、几点思考与建议
（一）进一步加大对灌区建设的投资力度
鉴于大中型灌区在农业生产中的战略地位和国家粮食安全中的重要作用，作为公益性基础设施，节水社会效益大，直接经济效益差，很难靠本身收益进行节水改造；同时，灌区建设投资受益者并不仅仅是农民，更重要的是灌区生态环境和社会效益。因此，发展节水灌溉和灌区建设应属公益性事业，只有各级政府加大投入，才能推动这一事业的发展。而且要强化政府的经济职能，进一步加强对大型灌区的关注，加大投资力度，并减少地方的资金匹配比例，促进灌区的可持续发展。
（二）建立农业灌溉供水水价补偿机制
按照《水利工程供水价格管理办法》，农业供水按供水生产成本、费用核定，但是由于农业为弱质产业、农民的承受能力有限，以及在党和政府正着力解决“三农”问题、降低粮食生产成本的大环境下，按成本水价收费根本不可能。在这种情况下，随着工资制度改革和管理成本加大，水管单位财务状况不但难以改善，而且与其它行业相比，差距会越来越大。因此建议建立中央、地方财政农业水费补贴机制，象给农民种子、农机补贴一样，将由于水价造成的政策性亏损直补到水管单位，解决农田水利工程维护运行经费不足的问题，进一步减轻农民负担，促进农民增收、农业和水管单位健康发展。
