一、大中型灌区在我国经济社会发展中的重要作用

大中型灌区由完整的灌溉排水系统控制的区域及其工程设施保护区域构成，是一个包含社会、环境及灌溉区域内的所有活动的集合体，是协调人与自然关系的基础，兼有经济、社会、生态环境效益。

（一）大中型灌区是粮食生产的重要基础设施

我国的气候条件与水资源状况决定了灌溉在粮食生产中的重要地位，灌溉耕地的粮食生产能力是非灌溉地的2倍以上。山西有效灌溉面积约1800万亩，占耕地面积的32％，灌溉面积亩产粮食约600公斤，灌溉面积上粮食产量占全省粮食总产量的三分之二，其中大中灌区有效灌溉面积1070万亩，占总有效灌溉面积59％。霍泉灌区每年除保证本灌区的10.1万亩面积（小麦、玉米为90%，经济作物10%）的灌溉用水外，还向南垣灌区(灌溉面积13万亩)输水2500余万立方米，两灌区粮食产量占该县粮食总产量的55.6%，在区域粮食生产中起着举足轻重的作用。甘肃省白银市灌溉面积约为耕地的四分之一，却生产出四分之三左右的粮食，从1997年开始，全市粮食总产量稳定在了5亿公斤以上，实现了粮食区域自给平衡，稳定解决了灌区75万多人的生产、生活问题，并为致富奔小康奠定了坚实的基础。

（二）大中型灌区是当地经济发展的关键支撑

大中型灌区在当地农村经济发展起着重要作用，同时，有些灌区还承担着向城镇生活和工业供水的任务，促进了当地经济社会发展。山西省夹马口灌区节水改造后，灌溉用水得到保障，灌区调整种植结构，大幅度增加经济林果比例，农民人均收入由1998年的2774元增加到2006年的6636元，是运城市同期农民人均纯收入的2倍多，节水改造前后，扣除物价上涨因素，年灌溉增产值平均增加35％。甘肃景电灌区实施节水灌溉后，调整种植结构，灌区初步走上高产、高效、优质农业发展的轨道，平均亩产效益2500元左右，是调整前的5.2倍，单方水经济效益2.5元。兴电灌区建成通水后，扩大有效灌溉面积近17万亩，粮食单产由40kg/亩提高到485kg/亩，总产由700万kg提高到2.28亿kg，人均农业纯收入由40元提高到2320元，彻底改变了当地农业生产条件，改善了甘肃北部恶劣的生态环境，为地方农业生产和国民经济的发展发挥了重要作用。

（三）大中型灌区是农村和谐稳定的重要保障

大中型灌区为增加农民收入、改善生活条件提供了重要基础。甘肃省景电灌溉通水后，在灌区新建10个乡镇、178所学校和123所医院（所），安置甘、蒙两省区、景泰、古浪、左旗等7县（旗）贫困移民和生态移民32万人，解决了灌区40万人、100多万头牲畜的饮水问题，昔日在大漠边缘的一条山镇，因为有了水而焕发出勃勃生机，现已成为景泰县政治、经济、文化的中心。兴电灌区解决了15万人的温饱问题，安置贫困山区移民7.04万多人。灌区还向周边辐射带动发展，解决了周边山区8万多人、10万多头大牲畜、30万只羊的饮水困难。由此可以说，大中型灌区发展促进了当地农民脱贫致富、社会和谐稳定。

（四）大中型灌区是区域生态环境的重要载体

大中型灌区是农业生产活动与人类活动最为活跃与频繁的地区，由于水资源条件较好，也是陆地生态系统相对良好而又容易受到影响的地区。灌区的用水行为、工程设施状况直接影响到水资源合理配置和区域水循环变化，进而影响到生态环境变化。灌区节水改造增强了工程能力，提高了用水效率，不仅改善了灌区内的生态环境，同时通过提供生态用水、承接生态移民等，对周边和其他地区的生态环境改善提供重要支持。甘肃兴电灌区紧靠腾格里沙漠，灌溉通水前，兴堡子川30多万亩土地已被风沙侵蚀，通水后，不但彻底消除了灌区内的沙漠化现象，而且沿腾格里沙漠边缘发展了近32万亩灌溉地，有效遏制了腾格里沙漠南侵。灌区新植树100多万株，种草5000多亩，累计保存林业面积达36500亩，其中经济林7984亩。灌区土壤侵袭模数由2550吨/km2下降为1980吨/km2。另外，灌区安置生态移民7.04万，使周围山区的56万亩耕地实现了退耕还林，使荒山生态环境得到了恢复和改善。

二、大中型灌区节水改造与管理改革现状

1998年以来，国家利用国债资金和农业综合开发资金开展了大型灌区和重点中型灌区（5-30万亩）骨干工程节水改造建设，同时，推进灌区管理体制改革，各省灌区节水改造与管理改革取得一定成效。

（一）节水改造进展

1、节水工程改造投入

山西省大型灌区11处，其中自流灌区6处，泵站灌区5处，除册田灌区为首都水资源项目外，其余10处灌区列入国家大型灌区续建配套和节水改造项目，设计灌溉面积 678万亩。受水源变化、工程老化等因素影响，2006年10处大灌区实际灌溉面积333万亩，占设计面积的49％。截至2006年底，已完成投资62576万元，其中中央资金40102万元，地方配套资金22474万元，分别占安排资金计划的88%和52%。在开展大型灌区节水改造的同时，国家还通过农业综合开发渠道，启动了粮食主产区中型灌区节水配套改造项目，山西省阳武河、北庄、浍河、南垣、峪道河、槐泉等6个灌区已实施节水改造，安排改造资金1.27亿元。

夹马口引黄灌区地处山西省西南部运城市境内，灌区设计灌溉面积50.3万亩，至2006年底，工程共安排总投资9274万元，其中，中央财政4840万元。省配套资金1940万元，市、县自筹2494万元，其中，中央资金全部到位，省配套资金到位92%，市和灌区自筹到位仅25.6%。霍泉灌区位于山西省洪桐县，灌溉面积10.1万亩，非国家节水改造项目区，节水改造资金主要来源于省水利投资、科技示范建设以及灌区自筹，目前，完成节水改造投资2551万元。

甘肃省大型灌区22处，其中自流灌区19处，高扬程电力提灌区3处。大型灌区设计灌溉面积934万亩，现状有效灌溉面积797万亩。截至目前，完成骨干工程总投资79939万元，占骨干工程规划总投资的39.15 %。田间工程改造完成投资6162.65万元，仅占规划投资的7%。

甘肃省中型（1～30万亩）灌区159处，有效灌溉面积721万亩，其中重点中型（5～30万亩）灌区55处，占中型灌区有效灌溉面积的62%，规划47处灌区需进行节水改造，已有7个重点中型灌区列入国家农业综合开发水利骨干工程项目，下达投资计划15270.57万元，其中：中央财政农发资金5880万元，地方配套资金9390.57万元。

2、灌区工程改造内容

在灌区工程改造中，各灌区突出做好以下工作：

一是优先安排建设“卡脖子”、病险等影响灌溉效益发挥的关键工程。山西省累计建设防渗渠道432.8km，其中干渠224.4km、支渠208.4km，新建、改建渠系建筑物2626座；夹马口灌区一级泵站新增两台机组（新增流量3m3/s），提高提水能力；更新电机和水泵；改造厂房、引水渠、前池及管坡管道；改造泵站进水闸及桥梁、新建浪店湾沉沙池；改造干渠、支渠等。甘肃省截止2006年，共改建渠首1座，泵站22座，更换机电设备501台（套），衬砌干支渠道1007.7 km，改建各类建筑物4029 座；景电灌区对干（总干、干渠）、支（含分支渠）渠（含斗渠）进行节水改造，灌区渠系衬砌率达到80%以上。

二是积极推广应用新技术、新工艺、新材料。夹马口、大禹渡灌区利用U型渠挟沙能力强的特点，大胆采用弧型底、梯形帮的复合渠道断面和滑模施工，不仅减少了渠道淤积、而且明显提高了工效。甘肃省始终把引进和推广先进技术作为一项重要工作来抓，各灌区续建配套与节水改造项目实施过程中，多方筹集资金，大力发展低压管灌、喷灌、滴灌等高效节水技术，取得了良好的示范效果。在渠道防渗中采用土工织物，采用环氧厚浆涂护渡槽槽身，采用新型液控缓闭蝶阀控制泵站管道系统等。这些新技术、新材料的应用，既保证了工程质量，节省了工程投资，又有效延长了工程使用寿命，充分发挥了工程效益。

三是根据灌区实际情况进行灌区信息化建设，提高灌区工程与用水管理能力。山西省从2002年开始，结合大型灌区续建配套节水改造项目信息化试点项目和中日合作大型灌区节水改造示范项目的实施，夹马口灌区在自动办公、远程监测、自动控制、数据采集、数据处理、水费收缴和查询等方面，取得了长足发展，大大提升了灌区的管理水平和服务水平，灌区管理效率明显提高。甘肃省在大型灌区续建配套与节水改造项目建设的同时，5处灌区列为信息化建设试点灌区，其中省景电一期、民乐县洪水河、白银市兴电灌区为水利部试点灌区，白银市靖会、凉州区西营灌区为省级试点灌区；截止2006年，已完成铺设通信光缆364.07km，安装设备315台（套），研制开发软件56套；完成灌区信息化改造资金1635.94万元，占信息化工程规划总投资的16.7%。

3、建设管理

在工程改造项目建设中，各灌区加强领导，严格执行水利基本建设程序，认真贯彻项目法人责任制、招标投标制、建设监理制，严格合同管理，为项目的顺利实施提供了有力的组织保证。认真落实财政预算内专项资金管理制度，对项目资金由专人负责、专户储存、专款专用，按工程施工合同、质量验收合格证和财会制度办理资金结算业务，保证项目建设资金及时到位。同时，强化项目质量管理，建立了“建设单位负责，监理单位控制，施工单位保证，政府部门监督”的质量保证体系，确保了工程质量和项目建设进度。

4、灌区管理改革

在灌区工程配套与节水改造的同时，各灌区积极推进灌区管理体制改革，重点开展了以下几方面改革：

一是根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》要求和“定岗定员”标准，着力推进水管单位管理体制改革。目前，山西省202个水管单位中，92％的单位已经完成了定岗定员测算工作、59％的单位已经完成了工程定补测算工作。甘肃省181处大中型灌区管理单位均制定了水管体制改革方案,其中公益性2个，准公益性179个; 129个灌区的改革方案已经当地政府批准实施，占大中型灌区总数的71.3%，有26个灌区水管体制改革方案通过了市县组织的初步验收。灌区水管体制改革方案应落实公益性人员经费8860.2万元，已落实公益性人员经费984.3万元，占应落实的11.1%；公益性部分维修养护经费应落实4758万元，已落实262万元，占应落实维护经费的5.5%。同时，各灌区以实施水管体制改革为契机，积极推进人事、劳动、工资等内部管理体制改革，取得了效果。甘肃景电灌区将三级管理改革为二级管理，科级机构由94个减少为45个，减少48％，机关人员减少20.4％。

二是结合实际情况，不断完善水价制度和水费计收制度。在工程设施改善的基础上，加强用水计量管理，规范费用收取标准，实施“阳光工程”。山西夹马口灌区共设置量水设施863处，含盖了所有斗口，在每个灌季前、后，对量水设施均进行校核，在各个供水点和各大取水口都设有透明栏，流量查对栏、水价公布栏和举报电话等，实行流量公开、用水时间公开、水价公开，使各项工作直接置于农户的监督之下。

三是积极推进农民用水户参与灌溉管理。目前，山西省已有146 个灌区建立了农民用水户协会698 个，参与户数14.6万户，管理灌溉面积120万亩。夹马口灌区在灌区内成立由夹马口管理局、村民委员会或村民小组、用水户三方代表组成的斗管会，斗管会主任委员由用水户代表担任，代表本斗渠所有农户的利益，明确了斗渠建设管理的责、权、利，有利于调动各方的积极性。目前已建立斗管会121个，参与农户数量2.6万多户，管理面积25万亩。截止2006年底，甘肃省已成立农民用水户协会1768个，51.9%已在民政部门登记注册，农民用水户协会工作人员11868人，控制灌溉面积748.83万亩，参与农户668124户。农民用水户参与灌溉管理的建设与推广，对规范用水秩序、促进农民参与灌溉管理、减轻农民负担、促进节水型社会和社会主义新农村建设等发挥了积极作用。

（二）取得成效

1、灌排工程设施有所改善，灌排保证程度进一步提高

通过大中型灌区节水改造项目建设，灌区工程状况得到不同程度的改善，提高了灌区灌溉保证能力，增强了抗御旱涝灾害的能力。山西省各灌区初步解决了水源问题和输水“瓶颈”问题，基础设施明显改善，灌溉能力显著提升。与1998年相比，夹马口灌区一级泵站实际提水能力由7.5 m3/s 提高到23.2 m3/s，实际灌溉面积由18.61万亩增加到27.5万亩，灌区泵站、干、支渠量水设施完善程度达到90%以上。霍泉灌区已累计防渗渠道 352.4 公里，占灌区渠道总长度727.35公里的48.4%，发展节水面积6.5万亩，其中达标面积3.3万亩（包括喷灌、管灌0.24万亩）。平均轮灌周期由40－50天缩短为30－35天，提高了灌溉保证程度。

甘肃省节水改造项目实施后，全省12处灌区骨干工程安全运行率由改造前的平均62%提高到了95%以上，增加输水能力12.9m3/s，灌溉周期由改造前的平均19.5天减少到16.69天。甘肃省景电灌区斗渠以上渠道总长2320公里，渠道衬彻率达到80%以上，同时，结合灌区信息化试点建设，建成了泵站综合自动化系统、闸门远程监控系统、用水管理信息系统、水费管理系统等，有力的保证了输水渠道、电气设备和建筑物的安全运行，实现了灌区水资源的合理配置和优化调度。兴电灌区对老化失修的泵站、压力管道、渡槽关键卡脖子工程进行了更新改造，同时，对部分干支渠进行了配套改造与防渗，显著提高了灌溉供水能力和灌溉保证程度。

2、农业生产条件有所好转，综合生产能力明显增强

灌区节水改造改善了农业生产条件，提高了灌区农业综合生产能力，促进了农民增产增收。通过实施节水改造，山西省新增和改善灌溉面积120多万亩，根据省有关统计，与旱地相比，新增和改善灌溉面积平均粮食亩产量由60公斤提高到350公斤，棉花由40公斤提高到110公斤，苹果由1500公斤提高到2500公斤，经济效益显著，有效促进了灌区农民增产增收。随着灌溉条件改善，夹马口灌区麦棉、经济林种植比例由原来的7：3调整到现在8：2，其中10%为粮食复播面积，单方水产值2006年达到10.97元。霍泉灌区工程改造与发展节水灌溉后共恢复耕地375亩，年增产粮食388万公斤。

甘肃省大型灌区节水改造实施以来，新增、恢复灌溉面积16.8万亩，改善灌溉面积115.3万亩，增加保灌面积24.02万亩，灌区粮经比平均由改造前的65:35调整为49:51，年增粮食生产能力13295万kg，新增经济作物生产能力18077万kg。项目区亩均粮食产量由改造前的413.7 kg/亩提高到改造后的512.3kg/亩，亩均增产23.8％，灌区农民人均纯收入由改造前的1921元提高到改造后的2873元，提高了50％。兴电灌区节水改造后，提高了灌溉供水保证程度，洋芋由原来只能灌1次水，到目前可灌2－3次水，地膜洋芋亩产可达2500kg以上，亩产值1300元。

3、灌区输水与用水条件改善，节水节能效益进一步提高

山西省夹马口灌区节水改造后灌区渠系水利用系数由0.59提高到0.69，斗口以上渠系水利用系数由0.68提高到0.81，灌溉水利用系数由0.43提高到0.59，灌区年 可节约灌溉水量731万方。泵站单方水耗电由1997年的0.334度降到2007年的0.274度，年可节约电费57万元。霍泉灌区发展节水灌溉后，灌区的渠系水利用系数由原来的0.52提高到0.59，灌溉水利用系数由0.42提高到了0.5，亩次平均用水量由原来的160立方米左右减少到90立方米左右。

甘肃大型灌区节水改造项目实施后，全省12处灌区，灌区渠系水利用系数平均由0.58提高到了0.62，田间水利用系数由0.87提高到了0.89，灌溉水利用系数由0.50提高到了0.55。景电灌区亩灌溉用水量由450方降到380方左右，渠系水利用系数达到0.73。兴电灌区渠系水利用系数由1998年的0.64提高到2005年的0.68，年可节约灌溉水量400多万方，泵站能源单耗由447kWh/kTm降到了4.42kWh/kTm，年节约电量769万kWh。

4、社会与生态效益突出，生态环境有所改善

节水改造实施不仅改善了灌区工程条件，提高了农业综合生产能力，而且取得了较好的社会效益与生态效益。山西省夹马口引黄灌区改造前渠道淤积严重，清除困难，清除后泥沙堆积如“山”，渠系面目全非，节水改造利用U型渠输水挟沙的优势，解决了干、支渠泥沙堆积与风起扬沙问题，生态环境得到较好改善。节水改造实施后，灌区内300多眼浅层井两年少采地下水600万m3，一定程度上缓解了地下水超采状况。霍泉灌区1998年以来结合灌区改造，坚持渠、林、路、田统筹考虑，植树3.76万株，沿渠绿化面积达到了750亩。

甘肃省白银市通过大中型灌区改造与建设，在腾格里沙漠南缘的戈壁荒漠上形成了4000平方公里的绿洲，有效阻止了腾格里沙漠的南移，对改善区域生态环境发挥了积极作用。景电灌区通过节水灌溉，为灌区生态环境建设提供了水资源保障，到2006年底，灌区林木覆盖率达到了14%，近百万亩的灌区与三北防护林带连成一片，阻止了腾格里沙漠的南侵，灌区小气候得到了改善。兴电灌区灌溉渠配套通水以前，十种九不收，正常年景粮食亩产量只有40kg左右，国家每年供应返销粮800万kg，垫付运水款400多万元，工程配套通水后，发展水地31.95万亩，解决了15万人、20万头大牲畜的饮水困难。灌区新建移民村83个，迁移干旱山区贫困农民7.04万人，人均水地2亩，粮食单产由不足40kg，增加到485kg，灌区移民告别了靠天吃饭的历史，迈上了脱贫奔小康的道路。

三、信息化在灌区节水改造与管理中的应用

为了贯彻落实水利部党组关于水利信息化建设的工作部署，提高大型灌区管理能力与管理水平，2002年确定全国29个大型灌区为信息化建设试点灌区，正式启动了大型灌区信息化建设。本次调研的山西省夹马口灌区、甘肃省的景电灌区、兴电灌区为大型灌区信息化建设试点灌区。

（一）调研省灌区信息化发展现状

试点灌区在信息化建设过程中，坚持科学规划、分步实施、因地制宜、先进适用、高效可靠基本原则，结合灌区管理实际情况与业务需求，按照建设程序与要求开展信息化建设。山西省夹马口灌区1998年开始进行信息化建设，至今已经建成覆盖全灌区的灌溉输配水智能调度信息网络系统。夹马口灌区信息化系统由8各子系统组成，包括光纤微波通讯及计算机网络系统、灌溉数据采集系统、灌溉实时视频监控系统、灌区数据库系统、灌溉业务信息管理系统、水情遥测系统、水务公开系统、办公自动化系统，形成了灌区数据采集、监控、传输、存储、处理为一体的综合信息管理体系，实现了灌区水资源管理、工程管理、行政管理、经营管理的信息共享，构筑了“灌溉业务调度智能化，管理业务信息数字化，通讯方式网络化，管理水平总体现代化” “四化”管理模式。甘肃景电灌区完成了灌区专用通信网系统、高速办公局域网系统、泵站综合自动化系统、水量自动计量系统、闸门远程监控系统、用水管理信息系统、水费管理系统、图像远程监控系统建设，其中新型泵站综合自动化系统2005年荣获甘肃省水利科技进步一等奖、全国水利大禹三等奖。兴电灌区建设的信息化系统包括包括泵站自动监控子系统、视频监控子系统、闸门自动监控子系统、斗口水量计量子系统、灌区用水管理子系统、墒情与水质监测子系统、办公自动化子系统。

（二）信息化应用成效

灌区信息管理系统建成应用，为灌区水资源优化配置、供水安全、水费计收公开透明提供了基础条件，显著提高了灌区管理能力与灌溉服务质量。

1、提高了灌区工程设施运行的安全可靠性

大型灌区控制范围大、灌排工程分散、配水用水过程复杂，工程设施运行的安全可靠性至关重要。甘肃景电灌区泵站是工程的核心部分，泵站计算机监控系统建成后，实现了对机组设备运行状况的自动监视和远程控制，实时监测设备运行状况，在设备出现小的可检测故障时，可以及时自动停机并报警，防止重大事故发生，提高了泵站运行的安全可靠性，保障了灌区供水安全。灌区建成的工程设施视频监控系统，通过运行期间对灌排重要设施的实施监控，可以及时发现问题，快速作出反应，保障灌排工程的安全运行，提高了工作效率。兴电灌区信息管理系统在工程管理发挥了较好的作用，使工程事故减少，安全运行率提高了2个百分点。

2、提高了灌溉用水优化配置水平与用水效率

灌区信息化建设使灌区有能力实时掌握全面的水情和水量信息，实现灌溉用水优化调度与配置，提高灌溉用水效率，节约灌溉用水。山西省夹马口灌区各个灌溉控制点通讯畅通，保证灌区水量调配准确、及时。水量调度中心视频监视系统的建设，使干、支渠的水量信息反馈更加及时，提高了水量调度能力，渠系供水稳定程度由以前75%提高到现在90%。甘肃景电灌区泵站计算机监控系统在实时采集前池水位、总一泵流量等信息的基础上，实现了科学调度，改善了供水响应能力，实现了机组优化运行，较好地做到了级间流量的匹配，减少了溢流弃水，提高了渠系水利用率，节约了水资源。

3、提高了灌区管理效率与现代化水平

通过信息化建设，实现了泵站自动监视监控、水情工情等信息自动监测、闸门自动测控，利用灌溉用水管理系统、工情GIS地理信息系统、办公自动化系统等业务系统，为灌区管理科学决策提供了现代化手段，显著提高了灌区管理效率。山西夹马口灌区信息化系统完成后，全部灌溉分水控制点流量统计由以前120分钟减少到了50分钟。甘肃景电灌区高速局域网办公系统的建成与应用，初步实现了办公自动化和办公网络化，从而显著提高了办公效率，降低了办公成本。兴电灌区泵站监控系统使用后，泵站机组起停次数减少，提高了运行效率，每年可少耗电792.14KWh，节约电费31.68万元，同时，大大提高了管理效率，泵站运行管理人员由15人减至12人。

4、提高了水费计收公开透明度和回收率

部分灌区根据管理需要，建设了水费计收管理系统，实行计划用水，实时供水，按方计费，减少了收费中间环节，降低了供水成本，增加了水费计收的透明度，提高了水费收取率。山西夹马口灌区建立水费公开和水费查询系统，在全灌区推行“阳光工程”，实行配水“三公开”，即水量、时间、水价公开。用水户通过水费查询系统随时都可以查验用水和交费情况，遏制了“暗箱操作”和“加价加码”现象。通过公开，灌区农民用上“放心水、明白水、经济水”，亩次用水量由以前71方降低到58方，灌区水费上交率达到100%，达到了管理节水的目的。

四、制约大中型灌区发展的关键问题

1、灌区工程设施薄弱，投入相对不足

大中型灌区大多建于上世纪五、六十年代，配套差，老化失修严重，灌区节水改造项目实施使部分灌区基础设施得到一定程度改善。但受资金投入制约，许多大中型灌区还未启动配套改造项目建设，已经改造的灌区中大部分与保障农田灌溉、提高用水效率的要求还有较大差距。许多灌区骨干工程老化、破损的状况并未得到根本治理，骨干工程运行仍存在隐患，田间工程不配套和破损状况更加严重，灌溉用水效率不高，季节性缺水与“卡脖子”旱的状况时有发生。甘肃有大中型电力提灌工程37处，大多数泵站设备严重老化，工程年久失修，安全运行没有保障，严重影响灌区效益的正常发挥。甘肃景电灌区二期工程运行20多年，主要建筑物、泵站压力管道破损严重，设备运行效率下降。另外，大中型灌区田间工程改造严重滞后，影响了灌溉工程整体效益发挥。

尽管近年来加大了大中型灌区节水改造力度，但与灌区改造需求相比还有较大差距。至2007年，山西、甘肃两省列入全国大型灌区续建配套与节水改造项目建设规划的大型灌区共30处，已启动节水改造灌区22处，尚有8处至今没有开始实施节水改造；已安排节水改造资金17.65亿元，仅占规划投资的29%。两省列入农业综合开发重点中型灌区改造项目规划的灌区86处，已安排了改造灌区12处；已安排投资2.47亿元，仅占规划投资的13%。按照目前的投入水平，全面完成大型灌区和重点中型灌区节水改造需要六、七十年的时间，而一般中型灌区（1-5万亩）节水改造至今没有固定投资渠道，情况更不容乐观。

2、地方配套资金到位差

调研中了解到，灌区节水改造项目地方配套资金到位率普遍较低，有的灌区配套资金到位率仅能达到四分之一左右。山西省大中型灌区节水改造项目，省级配套资金基本到位，但市县配套资金到位较差，致使许多工程不能按计划完成，留有尾工。甘肃省灌区节水改造项目中央财政预算内专项资金基本能够按时足额到位，但骨干工程中地方配套资金及田间配套工程建设资金落实难度较大，大多数灌区骨干工程中的地方配套资金只能以灌区农民投工投劳的方式筹集，配套资金严重不足，给工程招投标及建设管理带来相当大的难度，项目建设进度与质量也因此受到不同程度的影响。地方配套资金到位差的主要原因是大多数大中灌区所在的县市多为农业市（县），地方财政多为吃饭财政，加之目前很多中央补助地方的建设项目都有地方配套的要求，造成有限的地方财力在配套上捉襟见肘、资金筹措困难。

3、灌区管理改革面临诸多障碍

“两费”不落实、减员分流压力影响水管单位体制改革顺利推进。目前，大部分大中型灌区根据国务院办公厅转发的国务院体改办关于《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发［2002］45号）精神，按照水利部、财政部联合颁布的《大中型灌区定岗定员和维修养护定额标准》，完成了“两定”的测算工作，推进人事制度与内部管理体制改革，但在改革实践中遇到诸多困难。主要体现在以下两个方面：一是“两费”落实不理想，制约改革进一步推进。尽管山西省202个水管单位中，92％完成了定岗定员测算工作，59％完成了工程定补测算工作，但两个厅直灌区水管单位体制改革进展缓慢，定补资金没有着落；一些市县灌区多，定补资金筹集困难，短期难以落实。夹马口灌区管理局定性为准公益事业性质，但由于地方财力有限，公益性支出补偿未能到位。甘肃省有129个灌区的改革方案已经当地政府批准实施，占大中型灌区总数的71.3%，有26个灌区水管体制改革方案通过了市县组织的初步验收，但目前落实公益性人员经费984.3万元，占应落实的11.1%；公益性部分维修养护经费已落实262万元，仅为应落实经费的5.5%，水管单位公益性经费和工程维修更新改造资金落实难度大。景电灌区管理局定性为准公益性事业单位，承担着景电灌区7万亩农田防护林的免费供水和灌区防洪工程两项纯公益性任务，根据国家有关规定测算，公益性部分补差资金共2000多万元，没有落实，影响了水管体制改革推进。二是减员增效与就业安置矛盾突出。山西霍泉灌区灌溉面积为10.1万亩(另担负工业供水和向另一灌区的供水任务)，实际在册人员356人，2005年测算定岗定编人员不足100人，分流人员多，无法妥善安置，强制下岗会给社会带来不稳定因素，灌区只能在内部管理上下功夫。

灌区利益与农业节水和保障灌溉的社会要求不协调。目前，水费收入是大部分灌区管理单位维持正常运行与工程维护管理的主要经费来源，而水费增加与供水量增加成正比。灌区管理单位是实施农业节水与水资源配置的主体，当农业节约水量可以转移到水价较高的城市、生活用水时，灌区供水收入增加，管理单位对农业节水会有较大积极性。但是绝大部分灌区主要都是农业灌溉用水，节水后供水量减少，水费收入就会减少，同时，实现农业节水需要灌区投入人力、物力和财力，农业节水的社会要求与灌区管理单位的利益不协调，影响其节水的积极性。另外，同时承担向工业、生活或发电等水价较高的部门供水任务的灌区，在来水量有限的情况下，一些灌区受利益驱动会牺牲农业用水与农民利益，灌溉用水保障受到影响。

推进水价改革面临“两难”局面。一方面是大中型灌区目前执行水价与供水成本还有较大差距，给灌区正常运行管理带来很大困难。山西省霍泉灌区核定农业供水成本0.115元/m3，实际执行水价仅0.04元/m3，为成本水价的34.8％。甘肃省景电灌区农业供水成本为0.39元/立方米，执行水价是0.24元/立方米，占成本水价的63%，收取的水费只能维持简单的运行管理，同时，又面临着“三涨一不涨”的困境，即提水电价涨、人员工资涨、运行成本涨，而水价维持不涨，给灌区良性发展带来不利影响。兴电灌区执行的水价仅达到成本费用的47%，水管单位运营管理费用不足，加之近几年供电部门实行超基数加价政策，进一步加大了灌区管理负担。另一方面，受粮食生产效益低、农民对水价承受能力有限等因素制约，提高水价面临很大困难。农业是弱势产业，尤其是生产粮食经济效益低，农民收入不高，使农民用水户没有能力承担或不愿意承担灌溉供水费用，另外，今年涉及“三农”的诸多优惠政策出台，使一些农民和地方政府领导认为提高灌溉水价就是增加农民负担，甚至认为水费也应该减免，合理调整灌溉供水水价面临很大困难。灌溉水价远离成本，政策性亏损没有合理补偿，使得大部分灌区工程管理只能因陋就简，简单维持。

农民用水组织参与灌溉管理受田间工程状况和经费影响。大中型灌区节水改造建设过程中，积极推进农民用水户参与灌溉管理，对解决田间工程建设与管理、搭车收费等问题起到了重要作用，但受到各种条件制约，目前，农民用水组织参与灌溉管理与自主管理的能力不强，主要体现在以下几个方面。一是我国灌区田间工程质量标准低，配套差，老化破损严重，维修管理经费需求大，再加上农民“一事一议”组织困难，农民用水组织缺乏能力筹集资金，改善工程条件，制约了协会的工程管理与用水管理能力。二是用水户协会缺乏足够的运行经费支持，人员待遇低，而近年社会上农民用工报酬的增加对协会工作人员的稳定性带来冲击，消弱协会的管理与可持续发展。山西省夹马口灌区以斗渠管理委员会为主要形式的农民用水合作组织经过几年的探索和发展，已经具备了良好的势头，但仍存在农民用水合作组缺乏正常的运行经费的现象，同时农民用水合作组织迫切需要相关的法律支撑，以提高自身的抗风险能力，保障其的民主权利和持续发展。

4、灌溉水源缺乏应有保障

由于城市与工业用水挤占、水污染以及上游条件变化的影响，灌溉用水保障受到一定程度威胁，加剧了灌溉用水紧张状况。霍泉灌区是引用岩溶泉水，由于煤矿开采等引起水文地质条件变化，使泉水流量逐年减少，从20世纪50年代的泉源年均流量4.24m3/s下降到21世纪初的2.98m3/s。甘肃省引大入秦灌溉工程设计年引水44300万m3，年灌溉面积86万亩，自2004年以来，随着灌溉取水口上游兴建电站数量逐年增加，电站蓄水、冲沙时间随机变化，引起河道来水流量大幅波动，使灌区正常引水受到较大影响，导致灌区用水矛盾突出。灌溉用水在水量、水质、时间上都有一定要求，灌溉用水权的保障比较薄弱。另外，一些灌区除向农业供水外，还向工业、城市供水，在供水紧张时，由于农业水价低，灌溉供水容易受到影响。

五、建议

大中型灌区在粮食安全、农民增收、生态环境建设等方面具有重要地位与作用，但由于工程设施老化失修、管理体制不协调等，灌区可持续发展面临诸多困难与挑战，为了改善灌区工程设施，推进灌区改革，提高管理水平与灌溉用水效率，促进灌区良性发展，提出以下建议。

（一）政府主导，有力推进灌区管理改革

落实灌区“两定”和“两费”工作，解决好灌区人员分流与就业安置。灌区管理体制涉及面广、工作量大，单靠水利主管部门和灌区管理单位本身不可能成功完成这项艰巨任务。必须以政府部门为主导，将灌区管理改革作为政府工作的重要内容之一，发改委、财政、人事、社会保障、税务等部门协同配合，分工负责，共同研究解决改革中的问题，出台配套政策，积极有效推进改革。当前重点督查落实灌区“两定”和“两费”工作，解决好灌区人员分流与就业安置工作。

探讨农业灌溉水费财政补助的政策措施，稳步协调推进灌溉水价制度改革。灌溉供水具有垄断性质，同时又是为广大农民服务，是农业生产与粮食安全的基础保障与命脉，灌溉水价改革异常复杂与艰巨，其是经济与管理问题，又是涉及社会公平、社会和谐的政治问题。一方面，根据有关文件精神，灌溉供水价格应该按补偿供水成本的原则核定,不计利润。但考虑到农民用水者承受能力，由于政策影响农业水价不达成本，造成的政策性亏损应该由政府财政通过合理、适当的方式给予补偿，而不应该以牺牲灌溉工程维护与运行管理为代价，否则，最终还会使农业生产与农民利益受到影响。根据不同地区的实际情况，积极探讨农业灌溉水费财政补助的政策措施，建立灌溉节水激励机制，稳步推进农业水价改革。

加强农民用水户参与灌溉管理的制度建设与管理能力建设。在继续推进农民用水户参与灌溉管理的同时，要重视农民用水户参与灌溉的制度建设，培育与增强其管理能力。首先，明晰大中型灌区田间工程产权，出台有关办法，确定并规范农民用水户协会管理的范围与职责，明确用水户协会的法律地位，规范协会的建立与运作方式。第二，研究制定大中型灌区田间工程配套改造扶持政策，帮助农民用水户群管组织自主开展田间工程改造，提高田间工程能力，为田间工程与用水管理提供物质条件。第三，政府采取有效措施，对农民用水户参与管理组织建设与管理能力建设提供资金、技术等方面的支持与帮助，不断提高协会管理能力。

（二）完善投资政策，稳步增加节水改造投入

应该按照出台的中央1号文件精神和农村工作会议精神，建立与大中型灌区重要农业基础设施定位相适应的稳定的长效投入机制。对于大型灌区骨干工程改造，一是中央应加大财政投入力度，适当减少地方匹配比例，特别是对粮食主产省和地方财政困难省份，适当加大中央财政投资比例，合理配套资金政策；二是加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的省份进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水改造的可持续性。

对于中型灌区骨干工程改造，加大国家农业综合开发项目对重点中型灌区节水改造的投入力度，积极争取将中型灌区节水改造列入国家基本建设投资计划。此外，完善灌区改造投资政策，启动一般中型灌区节水改造。

同时，加大田间工程节水改造投入力度，将已改造骨干工程控制范围的田间工程改造纳入中央小型农田水利资金一并考虑，结合小型农田水利补助资金以及支农、国土整治等其他渠道资金，逐步加大田间工程改造投入，建立中央补助性投入与群众投劳投资相结合的有效机制，使田间工程改造与骨干工程改造同步推进，发挥灌排工程整体效益。

（三）进一步健全完善相关政策法规

应该在国家层面统一界定灌区性质和经费政策。灌区以灌溉供水服务为主，虽然具有供水功能，也有水费收入，但其服务于农业与农民，属于弱势产业与弱势阶层，由于政策原因灌区水价达不到成本，政策性亏损严重，不可能实现自收自支，应该针对灌区的特殊情况，从国家层面明确灌区定性与相关政策，促进灌区良性发展。对于兼有提供工业与城市供水服务的灌区，合理定性，制定政策，使灌区能够优化配置有限水资源，以工业城市水费收入弥补农业水费不足，维持正常运行管理。

尽快修改完善《灌区管理办法》。通过灌区管理办法进一步明确新形势下地方政府、水行政主管部门、灌区管理单位和群管组织在灌区管理中的职责、权力与义务，理顺管理关系，规范管理行为。建议《灌区管理办法》修改完善后由国务院或国家发改委、财政部、水利部等有关部委共同颁布，增强其法规地位。

（四）进一步开展重大专题问题研究

灌区发展涉及到国家粮食安全、农民增收、生态健康、社会和谐稳定等诸多方面，应该从解决“三农”问题、建设节约型社会和小康社会的战略高度审视大中型灌区发展的重要性，从全面、系统、综合的角度研究解决灌区改造与灌区管理问题。

针对灌区定性与产权制度改革、农田灌溉水权制度、农业灌溉水价合理补偿机制、灌区改造投资政策与机制等灌区管理中的重大问题开展专题调查研究，取得成果，指导实践。必要时针对重大关键难点问题，请全国人大、全国政协等组织专题调研，摸清情况，提出解决对策，在国家层面出台重要政策文件，促进灌区可持续发展。

针对灌区节水改造与生态环境关系、灌区节水改造新技术应用、灌区内水资源合理配置、灌区工程与管理综合评价、灌溉用水效率与效益评价等重要技术问题，组织专家开展深入研究，为灌区节水改造提供技术指导。在灌区信息化试点建设中，加强技术指导与技术培训，不断提高灌区信息化建设水平。