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陕西省大中型灌区专题调研报告
2007年10月
  第五调研组  
    编辑:管理员 归档时间:2008/3/19    

按照水利部办公厅《关于组织开展大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研的通知》(办国科函〔2007〕444号)要求,第5调研组于2007年10月21日-25日赴陕西省进行调研。调研的灌区有:汉中市的湑惠渠灌区(中型)、石门灌区(大型),咸阳市的冶峪河灌区(中型)和省水利厅直属的宝鸡峡灌区(大型)。本调研组调研的重点是灌区管理和改革。陕西省水利厅和4个灌区对这次调研十分重视,做了较充分的准备。调研结果如下:

一、陕西省及调研的4个灌区概况

陕西省横跨亚热带、暖温带、温带3个气候带,按地形气候特征分为关中平原、陕南秦巴山区和陕北丘陵沟壑区。全省辖11个市(区)、107个县(区),总面积20.56万km2,耕地面积4193万亩,总人口3720万人,其中农业人口2790万人。境内多年平均水资源总量445亿m3,居全国第19位;人均、亩均水资源量分别为1290 m3和855 m3,分别为全国平均水平的54%和45%,且时空分布不均,以干旱为主的多种自然灾害发生频繁,灌溉在全省农业生产中占有重要地位。

陕西省农田灌溉事业历史悠久。秦国时期,就修建了古代三大著名水利工程之一的郑国渠。上世纪30年代,我国近代水利先驱李仪祉先生主持修建了泾惠渠、洛惠渠、渭惠渠等关中八惠和湑惠渠等陕南三惠(另2个是褒惠渠和汉惠渠),开创了陕西省乃至全国近现代灌溉事业的先河。到1949年,全省共有灌溉面积336万亩。新中国成立后,灌溉事业迅速发展,共建成各类水利工程22万余处,其中万亩以上灌区154处、5-30万亩中型灌区25处、30万亩以上大型灌区12处。累计发展灌溉面积2280万亩,有效灌溉面积2146万亩。其中,大型灌区耕地面积1195万亩,设计灌溉面积1186万亩,有效灌溉面积1022万亩,形成了蓄引提调结合、大中小并举的灌溉网络。灌溉成为全省粮食安全、农民增收、农村经济社会发展和构建社会主义和谐社会的重要支撑。

宝鸡峡灌区位于陕西关中八百里秦川西部,由1937年建成的渭惠渠灌区、1958年建成的渭高抽灌区和1971年建成的宝鸡峡引渭灌区合并而成,设计灌溉面积296.56万亩,有效灌溉面积283.87万亩,设计引水流量95 m3 /s。灌区现有引水枢纽2处、中型水库6座,总库容3.3亿m3,有效库容1.8亿m3,是一个多枢纽、引抽并举、渠库结合、长距离输水、大型建筑物多的大型灌排体系。灌区主要作物为小麦、玉米,还有少量的油菜、大豆等,灌区多年平均粮食亩产670kg。灌区共有职工2385人,其中在职职工1701人(在岗1388人,内退313人),离休干部30人,退休职工624人。2006年,灌区总收入6110万元(其中供排水收入1938万元,发电收入1713万元,综合经营收入2439万元,营业外收入20万元),总支出6908万元(其中供排水支出3218万元,发电支出1206万元,综合经营支出2469万元,营业外支出15万元),亏损798万元。由于今年夏灌没引水,农业水费收入只有1300万元,财务状况十分窘迫。

石门灌区是从2000多年前的山河堰发展延续而来的老灌区,设计灌溉面积51.5万亩。石门水库是一座以灌溉、防汛为主,结合发电、旅游、城市供水等综合利用的大(2)型水利工程,水库总库容1.098亿m3,水电站装机容量4.05万kw。灌区作物以水稻、油菜、小麦为主,2006年灌区粮食亩产754kg。灌区年水费收入700万元,发电等综合经营收入520万元。全局有干部职工936人,其中水库灌区586人(在职425人,离退休161人),电站350人(在职267人,离退休8人)。

湑惠渠灌区于1942年动工修建,1948年5月建成通水。渠首枢纽位于汉江支流湑水河升仙村谷口,设计引水流量24m3/s,设计灌溉面积16.19万亩;灌区农作物一年两熟、水旱轮作,复种指数1.95,粮经比例7:3;夏季农作物有小麦、油菜、蔬菜,秋熟作物以水稻为主,其次是玉米、生姜、蔬菜、柑桔等。灌区农民人均纯收入2186元,多年平均粮食亩产750kg左右,灌区年水费收入250万元。目前,全局有干部职工889人,其中在职职工686人,离退休职工203人。

冶峪河灌区位于关中平原中部的泾阳县渭北旱塬,以渭河二级支流冶峪河为水源,是兼有灌溉、防洪、排涝相结合的中型自流灌区,1957年建成开灌。设计灌溉面积11.15万亩,有效灌溉面积8.24万亩。灌区作物以小麦、玉米、油菜为主,经济作物以苹果、葡萄为主。灌区工程主要由水源调蓄工程、渠首引水枢纽、灌溉渠系、抽水泵站等工程组成。灌区多年平均粮食亩产750kg左右,灌区管理局年水费收入不到200万元。目前,全局共有职工143人,其中干部(含技术干部)16人,工人127人。

省级改革试点进展。2005年初,省水利厅与有关部门确定了15个省级改革试点单位,定性定编已全部批复,其中包括省水利厅直属的泾惠渠、交口抽渭、桃曲坡等3个大型灌区。3个大型灌区共有在职人员1960人,离退休人员654人。批复方案为组建3个财政全额拨款的灌区管理事业单位,编制278人;3个灌区分别组建专业化的农业灌溉和维修养护队伍,编制1089人,依靠收取水费运营,经费自收自支,实行企业化管理;将部分灌区所属的电站、招待所供水公司等转制为企业,独立经营,自负盈亏;同时,分流安置593人,各单位都制定了3年分流安置方案,确保3年内把人员控制在编制以内。

二、灌区续建配套与节水改造情况

(一)基本情况

1、宝鸡峡灌区

截止2006年底,国家已累计向灌区下达投资计划15273.75万元(中央资金9140.0万元,省级配套资金6133.75万元),累计到位资金12219.28万元(其中,中央资金9140.0万元,省级配套资金3261.02万元),内容包括重点建筑物改造、干支渠衬砌、泵站改造和险工险段加固等4大类42项。目前,已完工31项、在建6项、待建5项,累计完成投资10848.64万元(其中,中央资金7583.65万元,省级配套资金3264.99万元),共改造干渠20.38km、支渠29.91km、建筑物120座、泵站2座,险段加固4处,累计完成土石方150.06万m3,混凝土6.21万m3,改善灌溉面积26.83万亩。已验收项目中,除2002年度的大型节水项目韦水倒虹除险改造和2001年度的桥梁改造项目初步验收外,2004年度以前的27个项目全部竣工验收,验收率93.5%,单元工程优良率70.8%。其中韦水倒虹除险改造单元工程优良率达82.4%,分部工程优良率达72.5%,单位工程优良率达85.7%。

结合工程实际,灌区积极推广应用新技术、新材料和新工艺。具体做法有:一是在渠道衬砌中推广板膜复合结构,提高渠道防渗能力;二是在断面设计上,采用弧形断面,以增大过流能力,减少淤积;三是研究应用防治混凝土冻胀破坏的固化土;四是研制开发出弧底梯形、弧脚梯形、U形、梯形等各类断面的混凝土衬砌机,并已在省内外大范围推广应用。尤其是在韦水倒虹除险改建项目中,引进省内首例管道底部90°范围大曲面粘钢补强、“一锚两粘” (自锁锚杆、粘钢、粘碳纤维布)、钢管埋弧自动焊接、无声爆破等新工艺,加快了施工进度,节约了工程投资。

2、石门灌区

石门灌区续建配套与节水改造规划总投资30729万元,其中骨干工程24301万元,田间工程6428万元。1999~2006年共8个年度累计下达计划6450万元(其中中央资金4100万元,地方配套资金2350万元);实际到位资金4422.85万元,其中中央资金4100万元全部到位,省、市、县(区)、灌区配套资金仅到位322.85万元(包括石门水库管理局自筹290.68万元),配套与资金到位率仅13.7%。

截止2007年10月,灌区已完成1999~2005共7个年度的改造项目,累计完成投资4150.03万元,共衬砌渠道69.45km,改造渠系建筑物365座,完成南干渠首橡胶坝改造、洪沟河泵站改造,以及生产管护设施建设5378.2m2;还建成了17处水雨情监测站,以1000兆光纤为主干、100兆网络到桌面的全局信息化网络系统,以及覆盖大坝枢纽和橡胶坝枢纽的视频监控系统和南干渠首闸门自动控制系统。

3、湑惠渠灌区

“十五”期间,国家通过农业综合开发、以工代赈、特大防汛、抗旱应急、节水灌溉等6个渠道的投资计划3853.54万元,实际完成1205万元。新建泵站3座,改建管理站2处,开挖疏浚渠道51.9km,衬砌渠道32.7km,改造建筑物223座,明涵洞改造1.67km,整治水库2座。项目实施后,险工险段得到处理,阻水建筑物得到改造,渠道输水能力大大提高。2006年10月《汉中市湑惠渠灌区节水改造工程可行性研究报告》已上报省水利厅,通过了专家评审,估算投资1575万元,争取纳入农业综合开发的中型灌区骨干工程改造计划。

4、冶峪河灌区

①灌区挖潜扩灌工程。1991年—1996年,共投资490万元,完成渠首改建工程;衬砌干支渠16.18km,维修东西干原混凝土板衬砌9.358km,新建建筑物271座,维修建筑物92座;安装进水闸、干渠分水闸手电两用螺杆式起闭机共12台等。工程实施后,改善灌溉面积8.14万亩,扩大灌溉面积2万亩。

②作为灌区水源之一的黑松林水库列入国家第一批水库除险加固计划,概算投资1447.4万元,其中国债资金1250万元。项目内容有坝基帷幕灌浆、坝体劈裂灌浆、左坝肩防渗墙、溢洪道加固、放水洞裂缝处理、排沙减淤工程、大坝自动化监测系统工程等。

5、全省灌区改造情况

2000年4月编制完成的《陕西省大型灌区续建配套与节水改造规划》,总投资119.13亿元,其中骨干工程83.96亿元。截止2006年底,国家共安排投资10.037亿元,其中国债资金6.25亿元。累计衬砌干支渠824km,改造各类渠系建筑物3688座;泾惠渠、石门、冯家山、东雷一黄和东雷二黄等五个灌区开展了末级渠系改造试点工作;泾惠渠、东雷抽黄和港口抽黄灌区修建了旋流式排沙漏斗3处,据其中2处运行测试结果表明,排沙率达到80%以上,减轻了渠道淤积。目前,2005年以前的项目已基本完成,并开始发挥效益。截止2006年底,全省共安排项目346个,已完成340项,验收184项全部合格,其中优良率达70%。

由于中型灌区没有续建配套节水改造的投资渠道(农业综合开发仅有少量资金用于改造试点),各有关方面对这些工作重视程度不够。陕西省大多数中型灌区的工程老化失修破损严重,有的濒于瘫痪。

(二)目前大中型灌区工程存在的主要问题

1、险工险段、卡脖子工程仍不同程度地存在。经过近几年的续建配套与节水改造,灌区工程面貌虽得到一定程度的改善,但进度远远落后于规划目标,许多灌区仍存在大量险工险段和卡脖子工程。据2006年宝鸡峡灌区调查,目前现有467km土质干支渠道需要衬砌,142.5km严重破损渠段亟待改造,207.1km填方及险段有待加固;北干渠上的段家湾倒虹吸已运行50多年,严重老化漏水,超期服役。石门灌区干、支渠道仍有20多处险工渠段(包括4.28 km的高填方渠道)需加固改造、73.88km老化破损较严重的衬砌渠道、395座渠系建筑物需要改造,控灌面积2.6万亩的段家沟水库被水利部列为病险水库。湑惠渠灌区引水枢纽无调节水库,引水量受制于河道来水量;引水枢纽海幔被冲坏,坝后底坎被冲刷11—12m深,面积达300m2,其中比较严重的有150 m2,如一旦失事,将造成灾难性的后果。由于维修资金困难,建设标准低,东、西干渠输水能力仅能达到设计标准的75%,加之建筑物不配套,经常形成河源有水而引不进水的被动局面。冶峪河灌区官山水库大坝左肩有渗流现象,放水洞内出现裂缝、出口段洞底沉陷;贾河滩水库坝体高程及溢洪道断面达不到设计要求,坝体多处裂缝,稳定性差,启闭设备陈旧,隐患较大。

2、斗渠以下的田间工程改造滞后。田间工程与骨干工程改造脱节,影响灌溉效益的最终发挥。石门灌区由于不少支、斗渠无控制水量的建筑物,无法实现计量管理,加上渠道防渗差,用水浪费十分严重,目前灌区有21.7万亩达不到设计保证程度。冶峪河灌区支渠以下的斗渠工程缺乏调控建筑物,渠渠相通,沟沟相连,跑水漏水现象严重,田间以上渠道输水损失达40%以上,也制约了计量供水工作的深入开展。

3、渠道上的桥梁等建筑物破损严重。由于灌区范围大,跨渠道的桥梁、涵洞等建筑物较多。经过几十年的运行,老化失修严重。随着经济社会的快速发展,这些建筑物已成为农村或地方交通系统的重要组成部分;而且随着交通运输量的不断增大,其载重能力愈来愈不能满足要求,对地方社会安全构成极大威胁。这些为社会服务的建筑物当初是灌区建设的,实际灌区并不负责管理,也无力承担。需要重新明确界定其权属和维修养护责任。

4、泵站设施老化,机组效率降低。全省抽水灌区面积达到300万亩,机电设备多为上世纪六、七十年代的产品,老化陈旧,耗能高,效率低,工作环境恶劣,严重影响安全生产。东雷抽黄一期工程机电设备大多属七十年代试制产品,落后陈旧,运行不可靠,安全隐患多;泵站长期抽引高含沙水,水泵叶轮、密封环、泵体等过流部件磨蚀严重,能源单耗直线上升,泵站效率仅为52%,运行极不经济。交口灌区泵站多数使用期已20年以上,超期服役,多年在高含沙水流下运行,泵体内腔磨损气蚀严重,出现很深的沟槽甚至穿孔,泵腔几何形状改变,轴承损坏频繁,密封环难以固定,机组振动损坏严重,虽经多次大修仍未恢复到原设计性能;同时,电动机本身绝缘材料严重老化,变电所变压器、跌落丝具等设备老化锈蚀严重,接线打火、冒烟等电气事故时有发生,严重威胁运行人员的人身安全。

5、信息化建设步伐缓慢。目前,陕西省只有泾惠渠灌区被水利部列为灌区信息化试点灌区,其它灌区信息化建设资金短缺,发展缓慢。冶峪河灌区管理手段落后,财务、人事、劳资、档案、后勤等行政事务管理和灌区量测设施基本还停留在手工处理阶段。宝鸡峡灌区信息化建设目前仅处于起步阶段,信息采集、数据传输、安全监测、水量调配等仍以人工管理为主,手段落后,很大程度上制约着灌区效益的进一步发挥。

6、部分渠堤被侵占、渠道被污染。石门灌区由于无钱交纳水工程确权划界的各种税费(只有汉台区进行了这项工作,不到全灌区的1/3),导致一些渠堤被侵蚀占用。南干渠(原褒惠渠)渠道里堆放着生活垃圾,且有城镇污水排入其中,散发出难闻的气味。

7、政府扶持不到位,灌区经营举步维艰。陕西经济欠发达,省、市、县几级财政完全配齐应配套资金确有一定困难。湑惠渠等灌区发动职工集资作配套建设经费,背上沉重的债务包袱。由于政府批准的水价低于成本等因素,2003-2005年,宝鸡峡灌区年均亏损827万元。近些年,为缓解生存压力,管理局借贷1.68亿元兴建小水电站,每年仅利息就高达1176万元,还本付息压力让管理局喘不过气来。湑惠渠灌区在2001年农业综合开发水利骨干项目建设中,发动职工自筹配套资金就达300多万元,承诺回报率很高,到2005年底灌区累计负债630余万元。冶峪河灌区所在的泾阳县每年的财政收入只有6000万元,地方财政支出1.3亿元,基本上拿不出资金。

8、灌区灌溉面积呈缩减趋势。据统计,全省大型灌区自上世纪90年代以来,随着经济社会的快速发展,城市扩大、铁路、公路等交通设施及工业园区、农村宅基地等共占地86万亩,绝大多数都是灌区的灌溉面积。

9、部分灌区土壤盐渍化有所增加。由于多年干旱缺水,从上到下重灌轻排。2003年洪灾后,交口抽渭灌区内涝严重,地下水位上升,农田大面积盐渍化,盐碱地面积由2002年的10万亩发展到2004年的18.13万亩。

三、灌区管理体制和运营机制改革进展情况与存在问题

(一)全省情况

1、半数多水管单位体制改革方案获批复。2003年4月,根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》,陕西省成立了水管体制改革领导小组及其办公室,落实了水管体制改革责任制和厅领导联系制度,成立了3个巡查组,并将改革工作与水利建设项目、资金安排挂钩,纳入评先创优活动的主要考核内容,有力地推进了体制改革工作进程。对全省300多个国有水管单位进行了全面调查摸底,省政府办公厅于2004年8月发布《陕西省水利工程管理体制改革实施方案》,省水利厅和有关部门于2005年初联合下发了《关于认真搞好陕西省水利工程管理体制改革试点工作的指导意见》,确定了15个不同地区、不同类型、具有代表性的水管单位作为省级改革试点单位。经过3年努力,全省11个市(区)均出台了水管体制改革实施方案; 15个省级改革试点单位定性定编已全部批复。截至目前,全省236个有改革任务的水管单位,已有121个定性定编得到批复,占51%;其中,全省37个大中型灌区已批复的占2/3。通过改革,全省水管单位目前新落实管理经费和维修养护经费4181.5万元,占应落实13122万元的31.9%,为初步建立起分级负责的水利工程管理体制和运行机制奠定了基础。

2、个别灌区实行工程管养分离。按照批复的改革方案,各灌区积极推行管养分离,按照管养分离“三步走”思路(即:第一步,实行内部管养分离,对分离出的人员实行合同管理;第二步,对分离出的人员实行内部企业化管理;第三步,维修养护经费全部到位后,完全实行企业化管理,按现代企业制度运作),积极开展试点工作。省属五大灌区已开始实行内部管养分离,初步建立了专业化的工程维修养护体系;同时各市、县还针对水利工程规模小、工程维修养护资金少、不具备“管养分离”条件的实际,拟联合组建维修养护企业。另外,西安市沣惠渠管理中心将工程维修养护人员从灌区日常管理中剥离出来,在全省率先成立了西安市惠丰工程养护有限公司,已领取营业执照。

3、劳动人事工资制度改革进展深化。目前,陕西省大部分大型灌区管理单位已进行了人事、劳动和分配制度改革,推行竞争上岗及聘用制,量化考核、竞争上岗,实行了工效挂钩分配制度,调动了职工的工作积极性。

4、水价改革有一定进展。一是改革水价管理方式,大力推行“终端水价制”。二是建立健全末级渠系供水收费组织,落实水价管理职责。三是实行水价分类管理,建立有效的激励机制。2002年4月起,全省12个大型灌区农业水价实行分类管理。按照供水设施的完好程度、价格政策执行情况和用水户对水费征收的满意程度等6个方面对灌区进行评审,分甲、乙、丙三个类别,视类别情况授予一定价格管理权限和优惠政策。四是构建监督网络,完善水价监督机制。2002年,他们通过新闻媒体,公开在灌区招聘了57名省级农民水价义务监督员,成为陕西省水价监督体系中的“千里眼”、“顺风耳”。与此同时,各灌区管理单位也聘请了有威望、有参政议政能力的农民水价义务监督员。目前全省共聘请农民水价义务监督员260多名。五是加强水价监督检查,整顿中间环节。各大型灌区坚持每年进行水价自查、灌季结束后水费征收专项稽查。省每两年开展一次大检查,先后查处违纪资金160多万元,撤销管理站长4名。

5、农民用水户协会试点取得初步实效。“十五”期间,陕西省在实施大型灌区续建配套项目的同时,按照边试点、边规范、边推广的原则,先后在宝鸡峡、冯家山、石堡川等大型灌区进行了参与式管理改革试点,使农民用水协会从无到有,规模从小到大,效益由低到高,逐步发展壮大,收到了显著成效。目前全省已组建农民用水协会338个,受益群众166万人,控制支斗渠2071条,灌溉面积261.3万亩,呈现出蓬勃发展的良好势头。

在推行用水户参与式灌溉管理中,他们坚持试点引路、建章立制、规范运作、加强管理的做法,使这一管理模式得以稳步推进。一是把握“三条原则”,处理好“三个关系”,即:坚持以水文边界划分协会管辖范围,坚持民主自愿、公开透明、合理合法、公平公正组建协会组织和坚持做到资产产权与设施管护两者有机结合;同时,正确处理灌溉管理单位与农民用水协会之间的伙伴关系、合同关系和水商品关系。二是健全管理制度,规范运作程序。协会成立初期,各灌区制定出台了《农民用水者协会章程》、《用水管理制度》等规章制度,明确权利和义务。2004年省水利厅与民政厅联合下发了《关于加强农民用水协会审查登记通知》,对协会的组建程序、审查登记、组织领导、注册资金等各个环节都作了明确规定。2005年4月出台了《关于加快灌区用水户参与式灌溉管理工作的指导意见》,为农民用水协会的健康发展提供了制度保障。三是坚持计划管理,实施专业管护。灌溉放水前,由用水户代表收集农户需灌作物及面积,向协会执委会提出用水申请,协会编制用水计划,向管理单位申请供水。同时,由协会执委会组织专业护渠浇地队,固定人员,落实责任,常年维护,搞好服务。

(二)省属3个大型灌区改革试点

截至2006年底,泾惠渠、交口抽渭、桃曲坡等3个大型灌区共有在职人员1960人(其中泾惠渠管理局711人、交口抽渭管理局891人、桃曲坡水库管理局358人),离退休人员654人(其中泾惠渠管理局215人、交口抽渭管理局374人、桃曲坡水库管理局65人)。2007年6月20日,省机构编制委员会以陕编发[2007]12号文件批复3个单位定性定编方案:

① 同意将现有的省属泾惠渠管理局、交口抽渭灌溉管理局、桃曲坡水库灌溉管理局作为管养分离的试点单位,分设公益性的管理机构及自收自支的农业灌溉和维修养护队伍。

② 重新定编后的3个管理局编制分别为90人、145人、43人,为财政全额拨款事业单位。

③ 新组3个管理局下属的农业灌溉和维修养护队伍,编制分别为370人、572人、147人,经费实行自收自支,实行企业化管理。

④ 泾惠渠管理局和桃曲坡水库灌溉管理局兴办的电站、供水公司、招待所等3个经营实体转制为企业,独立经营,自负盈亏。

按照批复精神,3个单位分别精简机关科室5个,人员减少1/3左右。

从总体上看,3个试点灌区管理体制改革向前迈出了一大步,为长远良性运行打下了一定基础。但是,为农业灌溉和灌区工程维护服务的组织是否能真的做到自收自支,并不完全是灌区自己所左右的,有待实践检验和完善政策。

(三)本次调研的4个灌区

1、宝鸡峡灌区

① 改革方案。定性、定编、定员方案已经省水利厅审查通过,报省政府待批。

② 人事劳动工资制度改革进展。多年来,灌区推行干部公推公选制、聘任制、试用期制和定期交流制;在经济实体推行末位淘汰和全员聘用制;供水系统实行机关与基层、工资与效益双挂钩、固定工资加效益工资的分配办法等,取得一定成效。但经济拮据、人浮于事、机构臃肿、效率不高现象并未从根本上改变。

③ 水费改革。灌区实行流量包段、水量包干、断面结算办法,执行按量计费、一价到户的终端水价。在水量结算和水费计收方面,一是推行价、量、费公示制,站有公示牌,段、斗、村组有水务公开栏;二是推行用水管理“四到户一公布”制,即用水、计量、收费、开票到户,量费公布;三是推行水费廉政“3221”制,即水价、水量、水费三公开,用水结算、开票送票两到户,不准价外加价、不准搭车收费,禁止浇人情水;四是实行水量结算“四个一”制,即斗渠量水记载本、水费往来手册、到户结算表、到户水票;五是推行“三费”一票回收制,站建3本帐,段斗建备查帐,“三费”实行专帐管理、专款专用。与此同时,出台了有关规章制度,定期开展水价自查、行风评议、量费稽查等活动。目前,灌区水费回收率达98%,站开票到户率100%,送票到户率91%,村组公布率80%。这些方法大大提高了水费收取率和用水效率,在社会上树立了良好的行业形象。

目前,虽然水价距成本尚差较多,但现行水价标准已接近农民的承受能力。今年夏灌风调雨顺,农民基本没用水,水费收入比多年平均减少1/3,灌区财务出现危机。

④ 基层管水组织建设。过去20多年,灌区先后经历了斗渠承包租赁、股份合作、参与式管理三个阶段。截止目前,全灌区累计改制斗渠1464条,控制设施面积183.6万亩,涉及农户26.11万户。其中:租赁斗渠21条、承包斗渠193条;组建供水社37个,改制斗渠756条;组建用水协会36个,登记注册10个,改制斗渠457条,控制面积67.7万亩。采用参与式管理和组建农民用水协会后,使田间渠系工程和灌溉管理建、管、用相结合,权、责、利相统一,减少了管理环节,提高了管理透明度,用水户的主人地位初步树立起来。从实际运行情况来看,农民用水协会还存在着运作不够规范化、素质能力不强、一些基层政府有把协会纳入行政体系的倾向等问题,特别是终端水价政策使协会经费没来源,灌区的持久性发展受到威胁。

⑤ 经营缺乏活力。除了前面提到的建水电站贷款还本付息包袱沉重外,为弥补经费不足和分流富余人员,还兴办了一些综合经营项目。这些经济实体缺资金、规模小、实力弱,难以走向社会。

职工收入偏低,影响队伍稳定。目前,灌区职工工资仍执行2001年10月普调时的标准,按现行国家政策标准,已累计人均月欠发近500元。截止2007年6月底,已累计欠发在职职工工资和离退休人员生活费4397万元。另外,受财力所限,职工医疗、失业等保险均无力办理,办公、差旅等行政运转费用仍执行的是上世纪80年代的标准,从而造成人心思走、队伍不稳。由于缺乏工程维修养护经费,灌区工程设施功能不断削弱,工程老化失修状况十分严重。

⑥ 上个世纪90年代以前,灌区有管委会和代表大会的民主管理制度,大体上能够按规定开展活动,对于协调灌区专管机构与地方政府有关部门和群众性管水组织的关系起到一定作用。以后,由于受灌区管理体制改革的过分商业化倾向,以及农田水利基本建设大环境变化影响,灌区管委会和代表大会制度逐步弱化,现在处于“名存实亡”状态。

2、石门灌区

① 体制改革。灌区体制改革方案经汉中市政府批准,灌区管理局定为准公益性事业单位,核定事业编制366名,其中纯公益性编制192名,准公益性编制174名,从2007年开始实行财政差额预算管理。

② 水费改革。灌区从2006年起实行了农业水费预收、持证征收水费、水费征管监督和灌区管理分工责任制,规范征费程序,狠抓斗口计量和微机开票。目前,灌区全部实现了计量供水、按量收费、开票到户。在水费计收过程中,供水时间、供水量、供水价格、水费数额、监督电话全部在村、组的公示栏中公布,接受社会监督,增加了水费计收透明度,水费收入从2002年656万元的谷底逐年回升,2007年达到了738万元。

③ 多种经营。灌区所属水电站每年发电收入420万元;利用石门水库及古栈道的旅游资源优势,投资560多万元,修建旅游设施,年旅游接待收入100万元左右。

④ 精神文明建设。灌区在搞好管理工作的同时,积极开展多种形式的文娱活动,丰富职工生活。

⑤ 基层群管组织改革。已组建了13个农民用水户协会,涉及4.1万户用水户,控制灌溉面积11.5万亩,占石门灌区实际灌溉面积的1/4,初步尝到了用水户参与灌溉管理的甜头。

⑥ 上个世纪七八十年代,灌区管委会和代表大会制度曾经在一定程度上发挥了民主管理的作用。但是目前已“名存实亡”。现在灌区管理局为斗渠以下农田水利基本建设和田间工程维护与地方政府协调关系、争取支持,主要靠管理局负责人个人的能力与魅力,没有制度保障。一旦负责人易人,工作就可能很难开展。

⑦ 人事劳动工资制度改革。尽管管理局这些年不断地开展机构内的改革,但人浮于事的状况仍未能从根本上改观。全局干部职工现有936人,仅4万kw的水电站就安排了350人,根本原因是灌区缺乏用人自主权。

一方面由于工资低,灌区留不住人才;另一方面,由于政策性安置等原因,灌区职工人数增长较快,人员结构不合理,造成职工整体素质不高,思想观念陈旧,许多人不能适应现代管理要求。尤其是基层管理站人员结构不合理的矛盾更为突出。灌区11个基层管理站仅有两名工程技术人员,工勤人员过剩,技术人员匮乏,严重影响了灌区的发展。

由于经费困难,灌区尚未解决职工养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障问题,职工有后顾之忧;再加上工作地点大都地处偏远,工作、生活条件差,子女上学难、就业难,职工队伍思想不稳,成为困扰灌区稳定发展的主要问题之一。

3、湑惠渠灌区

① 管理体制改革。汉中市政府已批准,定为准公益性事业单位,人员编制112人,其中属纯公益的56人,工资及事业经费地方财政每年负担109万元,今年到位60%,明年到位80%,第3年完全到位。灌区工程运行维护等其它费用共计106万元和41名退离休职工的退休经费还要通过收水费等途径自己想办法解决。

② 水费改革。政府批准的现行水费标准仅是1997年核算成本水价的61.4%,2007年成本水价的41.5%。每年实际收取水费250余万元,占应收水费的3/4左右。部分村农民拖欠水费现象严重。一些乡村干部存有误解,认为农业税都免了,为什么还收水费?对水费改革不支持。截止2007年,累计拖欠水费180多万元。

③ 斗渠以下的田间工程建设管理薄弱,放任自流。农村土地家庭承包、尤其是税费改革后,原来以集体经济为基础的群管组织在工程维修、灌溉管理等方面的功能逐步下降,对农户的影响和约束力大为削弱,而灌区专业管理机构对其既无管理职能又无资金投入。受益群众只关心用水,却不参与管理,有些村虽有干部或管水员,但报酬和管理费用低,大多缺乏责任心和工作积极主动性,田间工程管护责任不落实,权、责、利不统一,工程有人用、无人管、没钱修。负责骨干工程的专管机构与负责田间工程的群管组织缺乏制度上的联系,这是目前灌区管理的难点。

④ 享受不到社会保障政策阳光。目前职工工资仍执行2001年的标准,职工医疗保险、养老保险、住房公基金等都没有办理或没按标准执行,职工队伍不稳,人才留不住。

4、冶峪河灌区

① 管理体制改革。作为咸阳市水利管理体制改革试点单位,体制改革方案及“两费”的测算工作早已完成,于2006年上报县政府,但至今未获批复,改革处于停滞状态。

② 群管组织改革。实行群管干部(渠、斗长)、配水干部(渠道管理员)和监督干部(水政分队)三方管理。渠长、斗长每月报酬分别为170元和30元,由灌区管理局支付;然后,再从收取水费的5%奖励给斗渠长。他们采取的具体措施为:一是斗长跨村组设置,降低了群管费用;二是村组干部不兼职管水,基本上杜绝了村组搭车收费现象;三是渠长由地方政府和灌区管理局共同聘用。

③ 水费收缴情况。灌区实行水费准备金制度。配水站按照计划水量配水,尽量控制用水费用。每个灌季结束后,由管理单位对各斗渠、村组的水费回收情况进行汇总分析,做为下一年度配水的依据。对缴费足额、及时的用户实行优先配水、打折等优惠政策;对欠费、延缓缴费的用户采取制裁措施。

④ 职工收入低。目前职工拿到的仍是按2001年标准发放的工资,一般干部每月只有500—600元,更无医疗保险、养老保险等可言。政府实行财政转移支付政策后,教师、乡镇干部等人员的工资都有保障,与之相比形成极大反差,影响了职工队伍稳定。今年风调雨顺,夏灌基本没有放水,意味着管理局收入大幅度减少,职工工资没有保障。

四、续建配套与节水改造及管理体制改革的效果

(一)强化了大中型灌区农业生产基础的地位和作用,增强了以粮食为主的农业综合生产能力

宝鸡峡灌区占全省1/18的耕地面积,生产了占全省1/7的粮食和1/4的商品粮,为保障全省粮食安全、支撑经济社会发展做出了重要贡献。石门灌区占汉中市耕地面积的1/9,粮食总产量占全市的1/4,为社会提供的商品粮油占全市的1/3,是全市的粮油生产基地,也是陕西省最大的水稻灌区。湑惠渠灌区有效灌溉面积14.73万亩,仅占汉中市耕地面积的4.7%,每年为国家提供的商品粮却占全市粮食总产量的6.8%,同时为社会每年提供水果(柑橘)20万吨、各类水产品上亿公斤,对增加农民收入做出了贡献。

大型灌区节水改造后,增加输水能力60.3m3/s,增加引水能力3.3亿m3,在仅占全省耕地面积28.5%的土地上,生产了623万吨粮食,占到全省粮食总产的53.8%,生产的商品粮和经济作物占到总产的80%以上;新增粮食生产能力49万吨,年增经济效益7.36亿元。

(二)工程条件得到改善,保证了工程安全运行

通过续建配套与节水改造,灌区险工险段得到整治,渠系建筑物得到配套,渠道决口、漫堤事故大为减少,渠道安全系数显著提高。宝鸡峡灌区韦水倒虹工程跨越韦水河谷,建于1971,为低填方、低管桥、钢管与钢筋混凝土管组合的双管桥式倒虹,是灌区的“咽喉”工程。由于多年运行,钢筋混凝土管内壁磨损严重,底部磨损最宽1.7m,最深6cm,主筋外露,管道顶部出现贯通性裂缝;钢管原厚12mm,已磨损至8—9mm,最薄处7.4mm,强度仅为原设计的60%;管桥部分的混凝土碳化深度超过了钢筋保护层厚度,管道镇墩存在裂缝等。节水改造后,加固改造了钢筋混凝土管、进出口闸房、退水前沉积槽及退水渠,更换了钢管、进出口闸门和启闭机,加固修复了管桥、镇墩及保温、排水设施等,为工程输水安全与下游159万亩农田的正常灌溉和工农业生产提供了保障。据统计,节水改造后,灌区年减少工程维护费132.54万元,旱灾损失值由1998年的12016万元减少到目前的5175万元,下降了56.93%,险工险段工程事故损失下降率为59.72%。石门灌区项目实施后,工程设施得到改善,拦水、霸水等水事纠纷案件明显减少,灌溉秩序得到保证,促进了灌区稳定和社会风气的好转。

(三)缩短了灌溉周期

项目实施后,灌区工程输水条件得到改善,渠道引水流速加快,流量增加,灌溉周期缩短。石门灌区灌溉周期由原来的20天缩短到15天,改变了灌区尾水地段经常缺灌绝收的现象。另据桃曲坡灌区实测资料,30km长的东干渠改造后,输水时间由原来的9小时缩短为6小时,灌溉周期由原来的20天缩短为13天。

(四)提高了灌溉水的利用率,节约了用水

项目实施后,解决了渠道的“卡脖子”及“肠梗阻”问题,改造后的干支渠全部达到设计引水能力,沿途损失减少,渠道水利用系数明显提高。据石门灌区根据有关资料测算,衬砌后可减少渗漏量95%。按此防渗效果的60%估算,若骨干渠道全部实施防渗衬砌,灌区年连续行水时间按90天、常水位运行的平均湿周面积为防渗面积的70%计,年可节约水量约4312万m3。

(五)恢复或改善了灌溉面积

项目实施后,极大地改善了渠道的输水条件,恢复和改善了灌溉面积,遏制了灌区灌溉效益逐年衰减的趋势。据统计,4个灌区共新增(恢复)灌溉面积9.4万亩,改善灌溉面积75.77万亩。

(六)促进了农业产业结构调整,增加了农民收入

项目实施后,灌区供水保证率提高,为灌区种植优质、高效农副产品创造了条件,实现了农业增产、农民增收。宝鸡峡灌区节水改造后,粮经作物种植比例从8.2:1.8调整为7.3:2.7,农民人均纯收入由1998年的1460元提高到2260元;石门灌区农业生产呈多元化发展,花卉、园林、苗木、果品、大棚蔬菜等经济作物和高效农业生产规模扩大,粮经作物种植比例由1998年的8.8:1.2变为目前的7.8:2.2。调研组在湑惠渠灌区所在的城固县桔园镇看到,10万亩的桔园长势喜人,水泥路蜿蜒其中,游人既可以随手采摘果实,农民也可以不出村就能卖到好价钱,前景看好。目前,全省大型灌区粮经比由改造前的8:2变为改造后的6.5:3.5,高效农业、观光农业、高科技农业正在灌区蓬勃发展。

(七)灌区生态环境有所改善

宝鸡峡灌区节水改造后,恢复了部分渠灌面积,地下水少开采2708万m3,减少11.19%,地下水位逐年下降的现象得到有效遏制;截止2006年底,灌区渠系绿化林带、果树面积达75万亩,有效改善了灌区生态环境。

五、几点看法

(一)灌区改造与改革任重道远

从历史上看,陕西省的灌区建设与管理在全国一直走在前列。近些年来,续建配套与节水改造及管理体制改革取得一定成效。但是,与形势发展要求相比,这还只是迈出的前几步,更艰巨的任务还在后面。10年来,大型灌区续建配套与节水改造完成投资只占规划投资的8.42%。现有的改革措施能否保障灌区走上良性运行、持续发展轨道,还有待实践检验。许多灌区历史遗留的“老大难”问题并未得到解决。总体上看,仍存在重建设改造、轻管理改革的倾向。

(二)灌区的准公益定性需要在国家层面统一界定

调研的4个灌区和省批复的3个试点灌区虽然被承认属准公益性质,解决了部分管理人员的事业经费,但把为农业尤其是粮食生产服务的农业灌溉和工程维修养护等基础设施管护单位定为自收自支性质恐怕难以行得通,这对巩固灌区节水改造成果是十分不利的。建议在国家层面统一界定灌区性质和经费政策。

(三)部分乡村干部、甚至灌区干部职工对水费改革有模糊认识

在调研过程中发现,灌区部分干部职工对水费改革存有糊涂认识,附和乡村干部的观点,认为 “皇粮国税”都免了,水费也应该免掉,影响了水费改革的进一步深化。

(四)应当恢复和发挥灌区管委会和灌区代表大会的作用,按照新形势的要求对其职能加以改造

调研中发现,部分灌区干部对如何正确处理灌区专管机构与地方政府有关部门、农民群管组织的关系,以及骨干工程与田间工程的关系感到困惑。灌区管理机构愈来愈重视工程技术专业管理,把自己封闭在部门行业中,弱化了灌区本应有的、并且历史上一直是十分紧密的与县、乡地方政府和农村村民自治组织的天然有机联系,造成田间工程管理和农田灌溉工作的被动。湑惠渠灌区管理局局长称,现在灌区80%的人、80%的精力都用在收缴水费上,仍然收不齐。我们认为,灌区代表大会和灌区管委会的体制是一项有历史传统、符合国情、并在实际工作中发挥出民主管理作用的好制度。如果整顿并重新发挥灌区管委会和灌区代表大会的作用,许多问题也许就很好解决。建议恢复这种体制,根据时代发展的要求,赋予它新的内涵,在灌区管理体制的现代化上向前迈出一大步。

 

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