一、 调研概况

四川省大中型灌区节水改造及管理相关重大问题调研组一行五人（高安泽、张展羽、冯绍元、姜谋余、霍再林）于2007年10月14日至17日对四川省大中型灌区进行了为期4天的现场调研。通过现场考察、座谈会交流等形式，重点针对灌区的节水改造现状、灌区管理及需要研究解决的问题进行了调研。现场考察了特大型灌区都江堰灌区、中型灌区湔江堰灌区，分别与都江堰灌区管理局、罗江县水务局、彭州市水务局及四川省水利厅等单位进行了交流座谈。通过调研，对四川省大中型灌区节水改造情况、灌区管理体制改革及存在的问题等有了比较系统的认识。

目前，四川省有效灌溉面积达3750万亩，包括大型灌区10处（都江堰、玉溪河、长葫、通济堰、升钟、九龙滩、石盘滩、武都引水、青衣江乐山、安宁河沿河灌区），中型灌区385处。其中大型灌区已全部列入《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》建设规划。这些大型灌区位于四川盆地腹部区和安宁河河谷地带，是四川省粮食主产区和经济较发达地区，设计灌溉面积2244万亩，有效灌溉面积1495万亩。中型灌区有效灌溉面积1200万亩。其中都江堰灌区的保灌面积占全省总数的30%，粮食总产量占全省的28.3%（其中水稻占全省总数的31%），农业产值占全省30%。大中型灌区的续建配套工程，为改善农业生产基础条件，保障四川省乃至全国的粮食安全起到了十分重要的支撑作用。

二、 灌区续建配套与节水改造及管理体制改革进展

1．灌区续建配套与节水改造进展顺利，成效显著

1996年～2006年，四川省已纳入灌区节水改造规划并开始实施的大型灌区有8处，共下达投资12.06亿元，其中中央资金7.23亿元，地方配套资金4.83亿元。大型灌区的续建配套与节水改造工程以渠道防渗和解决“卡脖子”工程为重点。到2006年底，共完成工程项目52项，改造干支渠1015.6km，建筑物6108处，基本实现了蓄、引、提结合的灌溉模式，所有已完工程运行相对良好。在对大型灌区全面改造的同时，省水利部门还积极筹措资金，对部分中型灌区进行了续建配套和节水改造。“十五”期间，中型灌区通过渠道配套项目，完成新增灌溉面积105万亩。

通过续建配套与节水改造，渠道输水能力有了明显改善，提高了供水保证率，缩短了输水时间。以罗江县西分干渠为例，2005年投入798.49万元对西分干渠18.54km进行了整治、衬砌后，使得年灌水周期平均缩短了21天，渠道水利用系数由0.43提高到了0.9。

大型灌区节水改造项目实施区的灌溉水利用系数由0.425提高到了0.443，渠系水利用系数由0.455提高到了0.519，平均灌水周期从38天缩短为32.7天。节水改造区灌溉用水量下降27%。截止2006年底，新增灌溉面积31.65万亩，改善灌溉面积196.7万亩，年节水能力达7.55亿立方米。项目区粮食产量提高13.2%，农业综合生产能力提高54%。对于都江堰灌区，节水改造区渠系水利用系数平均提高10～20%，渠道流速比施工前提高了20～30%，渠道过水能力平均提高了20%，灌溉定额平均下降10%以上。

节水改造同时提高了灌区粮食生产水平。以都江堰灌区为例，与项目实施前相比，灌区水稻亩产平均增产130kg，小麦平均亩增产50kg，油菜平均亩增产43kg，玉米平均亩增产75kg,累计年作物增产439.2万kg，增加收益373.3万元。另外，灌区节水改造提高了灌区抗御极端灾害的能力。2006年全省遭受了80年一遇的特大干旱，大型灌区共提供抗旱水量27.35亿m3，使灌区925万亩水稻基本没有受到干旱的影响，全省大型灌区粮食产量减少损失109.2万t。

灌区生态环境得到了改善。项目区在实施过程中，坚持将灌区续建改造与生态环境的改善统一规划，统一实施，做到了山、水、田、林、路综合整治，美化了城乡人居环境，推动了灌区新农村建设。

总之，四川省灌区续建配套及节水改造进展顺利，按规划完成了渠系工程及输配水建筑物的节水改造项目。灌区供水能力增强，灌区粮食生产能力得到提高，同时也进一步改善了农村基础设施和农民生活条件，产生了良好的经济效益和社会效益。

2．初步探索了符合当地实际的水费收缴制度

在进行节水改造的同时，相关水利管理部门对水费收缴的方法进行了有益的探索。对两种水费收缴的办法,即按灌溉面积收缴水费和按灌水量收缴水费,分别进行了试点。如都江堰丘陵灌区所属的罗江县，采用基本灌溉面积+超量缴费（即每亩基本用水量为450m3，收取水费39元，超出基本用水量的另收水费）方式收缴水费。试点结果表明，由于斗、农、毛渠的渠系水利用系数偏低，灌溉水计量设施未能配套，完全按用水量收缴水费在目前的条件下难以实现。目前都江堰灌区及其它大中型灌区多采按灌溉面积收缴水费，平原灌区28元/亩，丘陵灌区39元/亩。在按量收缴水费灌区，为保护农民灌溉的积极性，实行水费最高限额办法，即平原区不高于37元/亩，丘陵区不高于48元/亩。

另外，在彭州市及其它部分县市，水费的收缴采用财政转移支付的方式（水费由财政统一收取，专款用于水利工程维修养护），在一定程度上保证了水利工程的良性运行。水费收缴的多种制度的试行，为灌区水费收缴及管理统一方法的制定提供了必要的参考依据。

3．积极探索农民用水户协会参与管理的实践

四川水利管理部门在理顺灌区管理关系的同时，积极探索并完善农民用水户协会制度，广泛吸纳用水户参与灌区管理，推进了灌区民主管理进程。都江堰灌区目前已成立了236个用水户协会，在一定程度上对灌区的自我管理起到了积级的作用。罗江县分别以灌溉渠系为单位和以行政村为单位建立农民用水户协会进行了试点。试点实践证明，由于灌溉渠系与行政村互相交叉，如以渠系组建用水户协会，其作用难以发挥。2001年以来，罗江县在已经进行渠道续建配套和节水改造的鄢回分干渠、西分干渠，建立了以村为单位的农民用水户协会53个。通过合同供水方式规范了用水秩序，明确水费征收主体，让群众用明白水、缴明白费。同时，农民用水户协会的建立，使农民对末级渠道的自我整修、疏竣清淤积极性大大提高，尤其是节水意识有显著提高。

三、 存在的问题

按照相关规划，四川省大中型灌区的续建配套和节水改造进展顺利，取得了一定的效益，对保障粮食安全和农业发展、农村建设、农民增收起到了显著的作用；对深化灌区管理体制改革进行的一系列探索和尝试，对于完善灌区管理的体制机制，促进灌区管理水平的提高，也起到了积极的作用。但是，按照“十一五”规划提出的“发展农业节水，推进雨水集蓄，建设节水灌溉饲草基地，提高水的利用效率，基本实现灌溉用水总量零增长”等要求，在四川全省大中型灌区的续建配套和节水改造及灌区管理中，尚有如下几个问题需要认真解决。

1．灌区水资源供需矛盾仍然突出

尽管四川省水资源总量丰富，但水资源在时空上分配不均，由于经济条件的制约，大多数灌区设计标准偏低，经常会产生季节性缺水。近年来，随着灌区规模的扩大与工业，生活用水的增加，使得灌区水资源供需之间的矛盾越来越突出。

都江堰灌区的水资源不仅用于农业灌溉，而且也是成都地区工业及生活的主要水源。都江堰灌区的灌溉面积已由解放初的282万亩猛增至目前的1026.05万亩，灌溉用水量成倍增加。按照有关规划，都江堰灌区2015年灌溉面积将达到1134万亩，如维持灌溉定额不变，则灌区需水将增加到38.48亿m3。与此同时，随着社会经济的发展，灌区工业需水将增加到36.74亿m3，生活及环境用水将增加到21.59亿m3。灌区年总引水量将超过岷江年径流量的70％，对泯江下游的生态环境带来威胁。

属于中型灌区的湔江堰灌区，其灌溉水来源于湔江（沱江支流），其多年平均年径流量仅为7亿m3。目前成都市拟在湔江上游建关口水库，作为彭州市一大型石化工厂水源，同时作为成都市备用水源。关口水库建成后，湔江堰灌区很可能将面临与工业、生活争水的局面，至于河道的生态环境用水将更难保证。

总之，一方面要求不断增加灌溉面积以提高粮食产量，另一方面工业、生活用水的增加使得农业灌溉用水逐年减少。因此，灌区水资源的供需矛盾将越来越突出。特别是由于灌区的季节性缺水，将使得灌区在枯水季节的水资源供需矛盾更加突出。

2．经费投入不足，工程整体效益难以发挥

通过灌区续建配套及节水改造的实施，大中型灌区灌溉水利用率有所提高。但是，由于投入经费没有充分保证，工程不能完全发挥设计效益。主要表现在：（1）部分工程只是进行了干、支渠渠首建筑物续建加固及干渠的衬砌，支、农渠等末级渠系没有能进行配套衬砌。（2）节水改造工程“重建轻管”的现象依然存在，对节水改造工程不能随时进行维护，致使部分渠道输水不畅，闸门漏水严重。

1996-2006，大型灌区节水改造完成投资10.76亿元，其中中央投资6.87亿元，地方配套3.89亿元。对于2244万亩的灌区，节水改造的投入明显不足。另外，由于地方财力困难，目前的配套率仅为60%左右，难以按照完全的配套进行相应的灌区节水改造。“十五”期间，中型灌区节水改造总投资为7.22亿元，对11998km进行了衬砌，仅占固定渠道的30%，有一半以上的渠道仍不能正常通水，严重影响着工程的效益。此外，目前仍存在“哑巴”水库的问题。

3．水费按量收取目前难以实现

尽管计量收缴水费可以较为公平地实现对水的有偿使用，促进农业节约用水，但在目前条件下难以实现，分析其原因包括：（1）由于灌区的斗、农渠没有完全衬砌，无法对水量进行实际测量或是计量成本太高；（2）渠系水利用系数偏低，致使灌区下游的回归水量较大，按灌水量收费容易引起上下游的用水矛盾。调研了解到，部分灌区已出现下游农民要求退出灌区的问题；（3）从政策角度讲，多数农民及部分当地干部对农业水费没有深刻的认识，将灌溉用水政策与农业政策相比较，认为国家已取消农业税，灌溉水费也应取消，这也直接影响水费的顺利收缴。所以，在四川省大中型灌区目前的条件下，计量收取水费难以实现。

4．水管单位改革仍需深入

通过调研了解到，四川省人民政府早在2003年10月就已颁发了《四川省水利工程管理体制改革实施意见》。省水利厅和农水局、都江堰管理局等部门和单位，都在积极推进水管单位的深化改革。随着改革的深化，目前灌区管理中一些深层次的问题，包括体制机制方面的问题，正在显现出来。例如，针对水资源供需矛盾日益突出的问题，如何理顺灌区的管理体制，实现灌区水资源的统一管理和优化配置；针对城市工业、生活、环境用水的快速增长，又要保证农业的灌溉用水，如何创新运行机制，深化水价改革，促进灌区良性运行；针对灌区管理单位的特点，如何在水管单位体制改革的框架中准确定位，提高管理水平和工作效率等等，都需要继续探索、研究和试点，通过深化改革来实现灌区的可持续发展。

四、 对策与建议

1．稳定投入机制，拓宽投入渠道

四川大中型灌区的运行情况表明，续建配套与节水改造工程的实施，对于提高灌溉水利用效率，调解区域以至行业间的用水矛盾，保障当地乃至全国的粮食安全，都有着重要的意义。目前大型灌区的资金投入渠道，主要是国家大型灌区续建配套及节水改造项目资金。对于类似都江堰这样的特大型灌区，目前的投入仍然偏少，资金到位速度偏慢，尚不能满足灌区发展及节水实际的需求。对于中型灌区，节水改造投入尚缺乏稳定的渠道，目前的投入来源，主要依靠省财政资金安排的产粮大县中型灌区渠道配套项目、农业综合开发中型灌区改造项目、渠道水毁修复资金，与实际需要相比缺口较大，因此续建配套与节水改造的进展缓慢。调研组认为，有必要在现有基础上，进一步拓宽资金渠道，加大投入力度，以切实加快大中型灌区续建配套和节水改造的步伐。

2．重视丘陵灌区内塘坝等小型蓄、引、提工程配套建设

四川丘陵灌区主要是工程性缺水。因此，在抓好灌区骨干工程配套建设的同时，要注重支渠以下及面上的工程建设。除输配水工程外，灌区内部的塘坝、小型水库要统一规划，全面整治，形成“长藤结瓜”，蓄、引、提结合的水利工程体系，增加灌区内部的蓄水能力，减少汛期径流排放，提高水资源可利用量。理论分析表明，灌区通过塘坝整治，有效水面率可提高2～5％，保灌面积可提高10～20％。塘坝河沟整治不仅是灌区节水改造的重要内容，也是改善农村生态环境的有效措施。支渠以下渠道面广量大，是续建配套节水改造工程的主体，目前由于资金不足等原因，启动不多，效果不明显，不少地方还存在串灌串排现象，要加大建设力度，真正做到全面规划，综合配套。

3. 进一步探索水费收缴制度

尽管多个灌区对水费收缴制度进行了有益的探索，但由于各个灌区实际情况差别较大，随着灌区节水改造的全面实施，水费收缴制度应尽快完善。在前期试点的基础上，应进一步探索水费收缴方式及水费用途等问题。目前有个别财力条件较好的乡（镇），采用财政转移支付的办法让农户免交水费，这种做法值得商榷。建议将此作为一个政策性问题加以研究和规范。我们认为，地方财政加大对节水改造的投入力度，改善农村基础设施条件，才是从根本上促进农村建设和减轻农民负担的有效措施。要使农民对水费有正确的认识，能够积极、主动地上交水费，从而促进合理用水、节约用水，实现灌区的可持续发展。

4．解决城镇与农业争地的问题

随着社会经济的发展，城镇的扩大及工业的发展占用了大量灌溉农业地，特别在中型灌区。仅在“十五”期间，四川省中型灌区被挤占的面积就达60万亩，灌区水利固定资产损失达5亿元。城市郊区灌区被占用土地情况尤为严重，占用速度大大超过了粮食安全所能承受的程度。调研组建议，在制定《我国大中型灌区管理办法》中，考虑如何通过规章制度的制约来稳定灌区面积，对占用有效灌溉土地及由此而出现的灌溉工程设施的功能丧失提出适当的补偿标准和补偿办法。