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李代鑫:在陕西省农村饮水安全工程运行管理研讨班上的讲话
2008年3月
  水利部农村水利司     李代鑫  
    编辑:管理员 归档时间:2008/4/3    

同志们:

今天,我很高兴参加陕西省农村饮水安全工程运行管理研讨班。其一,是研讨举办的时机好。在全国上下深入学习贯彻党的十七大精神的重要时刻,结合陕西省农村饮水安全工作的实际,以研讨班的形式来学习贯彻党的十七大精神。其二,是研讨问题的针对性强。当前各地都在加快实施农村饮水安全工程,如何加强管理,确保工程长效良性运行,这既是农村饮水安全工作的难点,也是群众反映的热点和社会广泛关注的焦点问题。从大量的动态清样、报纸、电视以及发展改革委、财政、审计署和我们组织开展的稽查检查所反映的情况来看,很多问题都是因工程建后管理不善,管理体制和运行机制不全,导致工程效益不能正常发挥,老百姓有意见,社会有反映。我们对问题不回避、不推诿,而是迎难而上,集思广益,大家共同研究,拿出切实可行的对策措施来解决,这对推动整个农村饮水安全工作又好又快发展十分有益。其三,是研讨班效果好。参加这次研讨班的是陕西各地分管农村饮水安全工作的局长,大家来自第一线,通过面对面的交流和互动,既有助于大家今后更好地解决实践中遇到的困难和问题,也可以帮助我们进一步提高行业管理能力和水平。为什么呢?因为我也一直在思考饮水安全工程的建后管护问题。昨天,部党组召开扩大会议,陈雷部长在传达中央经济工作会议精神时讲:“在中央经济工作会上,总书记胡锦涛明确提出了要加强以农业生产设施建设为重点的基础设施建设,把农村饮水列为建设重点”。针对近期审计署向国务院反映的两篇关于农村饮水安全问题的材料,陈雷部长要求我们要切实查找问题,拿出有效措施,加强和改进管理。所以,我很愿意与大家一起来研究解决这个问题。下面,我讲三个问题。

一、全国农村饮水安全工作进展情况

(一)农村饮水安全工程进展顺利,稳定有序。

就全国农村饮水安全工作总体情况,我们可以用“发展迅速,稳定有序”来概括。为什么用这八个字呢?原因是从2000年至2005年,中央和地方共投资222亿元,解决了6700万人的饮水困难。2004年农村饮水解困工作评估,得到的结论是:一是减少了涉水性疾病,提高了项目区群众的身体健康水平。农民生病大多都与饮水有关,比如喝了脏水,就引发各种各样的疾病,有的还是不治顽症。饮水解困工程实施后,经济条件较好的农民能够喝上自来水,经济承受能力差的农户也可以供水到居民集中供水点。农民吃上了干净水,身体素质就明显提高。如山东省沾化是典型的高氟水、苦咸水地区,过去农民子弟当兵体检没有一个合格的,经过国家发改委、水利部、卫生部和当地政府近十多年的不懈努力,吃水问题解决了,当地群众身体素质明显得到了提高,现在当兵的人也多了。二是解放了农村劳动力,促进了农民增收。实施饮水解困工程,使大量农村劳动力从繁重的取水劳动中解放出来,可以外出打工和发展庭院经济。三是改善了农村生活环境。饮水解困工程的兴建,改善了农民的卫生环境条件,带动了改厨、改厕,部分农户还用上了洗衣机、热水器,极大地改善农村居民的生活条件。四是密切了政府和群众的关系。饮水解困地区的农民讲,解决吃水困难的问题是建国以来对农民的第二次解放。我到西藏去过,那里海拔高,太阳又烈,农牧民站在路边,顶着烈日,欢迎我们去检查他们的饮水工程。这说明实施饮水解困工程为他们办了一件好事、实事,真正帮助他们解决了实际困难,他们从内心深处感谢党、感谢政府,增加了群众对政府的信任。

去年财政部组织1000多人,对全国2000年至2003年饮水解困工程进行了全面核查,最后财政部在报告里面讲了这样一段话:“实施饮水解困工程,得到了老百姓的拥护。我们调查走访的11万群众中,93%的走访户表示满意”。这是很不容易的。尽管有这样那样的问题,但还是有93%的群众表示满意,这是“十五”期间。那么目前呢?各地又在抓紧实施农村饮水安全工程“十一五”规划,从目前安排的投资来看,仅2006年、2007年两年就可以解决6000多万人的饮水不安全问题。所以说农村饮水安全工作“发展迅速,稳定有序”。具体体现在以下五个方面:

第一,饮水安全工作的政策明确。党中央、国务院高度重视农村饮水安全工作。胡锦涛总书记在2005年全国人口资源环境工作座谈会上讲:“要把切实保护好饮用水源,让群众喝上放心水作为首要任务”。温家宝总理在今年5月30日批准《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》时,做出了“加强工作、注重落实、做好宣传、接受监督”的重要批示。这是做好农村饮水安全工作的总要求、总动员。在政策方面,中央连续三个一号文件都对农村饮水安全工作提出了明确要求,中央正在研究制定的2008年农村工作一号文件,其中不仅将农村饮水安全工作作为农村工作的重要内容被写进去,而且还提出了对那些成本较高的地区,要采取优惠政策,保证长效运行,这对我们来讲是一个福音。所以,我们要紧紧围绕贯彻落实中央一号文件的精神,来研究措施,争取政策,确保饮水工程长效良性运行。2005年8月,国务院专门下发了《关于加强饮用水安全保障工作的通知》,对全面做好饮水安全保障工作提出了明确要求。要进一步加大解决农村饮水安全的力度,采取集中供水、分质供水、分散供水以及农村卫生环境的整治工程措施,重点解决高氟、高砷、苦咸水和污染水以及严重缺水地区的饮水问题。同志们,中央领导这么重视、国务院文件提得这么明确,要求这么具体,这在水利工作中是十分罕见的。因此,我认为中央领导的这些重要讲话,党中央、国务院的文件精神,是我们开展农村饮水安全工作的重要的指导思想,是我们做好农村饮水安全工作的根本保障。

第二,饮水安全工程“十一五”规划已经国务院正式批准。为进一步做好“十一五”农村饮水安全工作,确保规范有序,稳步推进。我们与国家发改委、卫生部,在完成全国农村饮水安全现状调查、评估、专题研究和咨询的基础上,共同编制了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》,2006年8月,经国务院常务会议审查并原则通过。温家宝总理要求“三步并作两步走”,提出对2004年底农村饮水现状调查评估确定的全国3.2亿人口饮水不安全问题,用两个五年计划基本解决,也就是说“十一五”解决1.6亿,“十二五”再解决1.6亿,到2015年基本解决饮水不安全问题。从2006年8月到今年5月,我们又进行了修订完善,最后提出了规划报告。今年5月30日国务院正式批准了《国家农村饮水安全工程建设“十一五”规划》。《规划》的批准已经并将有力的规范和指导我们的饮水安全工作,各地当前的工作重点就是严格按规划抓好实施,确保把这项惠及亿万农民群众的实事抓好、办实。

第三,投资已经落实。“十一五”中央拟安排320亿元,地方投资335亿元,一共解决1.6亿人口的饮水不安全问题,这为顺利实施农村饮水安全工程提供了基本保证。2006年、2007年中央已经投资124亿元。“十一五”期间农村饮水安全工程年均投资是“十五”时期的三倍多。与此同时,各地积极筹措配套资金,去年省级配套资金全部落实,今年还在落实之中。像陕西省配套资金落实较好,为全省按时完成年度建设任务提供了保障。

第四,建立完善制度,规范建设管理行为。针对“十五”饮水解困工作中存在的一些困难和问题,我们会同有关部门和地方制定完善了一系列农村饮水安全工作的制度、办法,来规范建设管理行为。一是修订了《农村饮水安全项目管理办法》。《办法》进一步明确各级政府要安排前期工作经费、项目管理经费和水质监测经费。这一条十分关键,饮水解困时,就因缺乏政策,没有明确前期工作经费和项目管理经费的来源和开支渠道,影响了工程建设和管理。所以我们与国家发改委在修订办法时,就特别强调了这一条规定,从政策上给予保障;明确用水户全过程参与;明确了中央、省级投资补助,各地可以依据不同地区,以及工程复杂简单程度和实际工程概算在省内进行调剂,打破了过去完全按人均投资的办法。二是出台了《加强饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》。进一步对做好县级规划、落实地方责任和投入,推广“六制”、明晰工程产权,明确各部门职责分工等提出了规范要求。三是编制了《县级农村饮水安全工程“十一五”规划编制指南》,指导县级按照“十一五”规划的总体要求,分解任务,科学编制县级规划。四是编制了《设计程序》,用于指导各地设计工作。针对各地情况千差万别,设计能力有强、有弱,为确保设计符合规范要求,我们组织科研人员开发了农村饮水工作设计软件,设计时只好设计人员按照软件提示,工程布局、水处理等都可达到要求,实际应用效果很好。同时,我们还编制了《村镇供水工程设计图集》,供地方设计人员参考。五是我们还编制了《村镇供水工程技术规范》,如《村镇供水定岗标准》、《村镇供水技术规范》、《村镇供水资质标准》,下一步我们还将编制《村镇供水施工建设规范》、《村镇供水运行管理规范》。这些“规范”和标准,是我们衡量设计、施工、验收以及运行管理等各环节好坏的一个依据。此外,为了进一步规范农村供水和用水行为,加强工程建设和运行管理,我们还开展了《农村饮用水条例》的立法调研和起草工作。

第五,加强组织领导,成立了机构,做到有人办事,有钱办事。应该说各地省委、省政府对农村饮水安全工作都非常重视。我听说你们省长到水利部汇报水利工作时,连稿纸都不用,就能把陕西省饮水安全工程的目标任务、如何建设和管理、有什么困难以及加强工作的建议等都说得一清二楚。一把手省长,对饮水工作熟悉到这样的程度,可见他对农村饮水工程的重视程度和所下的功夫。这里要特别强调一下,作为水利局长,一定要像你们的省长一样对饮水工作情况要做到了如指掌,如果一问三不知,那真是愧对老百姓。再如湖北省为尽快解决农村饮水安全问题,省委书记、省长都亲自到现场调查,查找问题,提出解决办法,成立管理机构。据统计,目前,全国已有24个省级政府专门出台了办法或意见,就饮水安全工程如何规划、怎么建设和管理等做出了明确规定。陕西专门成立了供水处,有40多人在抓农村饮水安全工作,各市、县也有指挥部办公室,有的还是一把手亲自挂帅。刚才你们记者采访,我讲的其中一个问题就是陕西省抓饮水安全工作的机构全,有钱办事,有人管事,各个地市都有专门机构来来抓。不少省也和你们一样成立了专门的机构、落实了人员和经费。如湖北省水利厅确定了一位厅长负责农村饮水安全工作,还专门成立饮水办公室,落实编制和人员经费。湖南也是由一个厅长专门负责农村饮水安全工作。加强领导,使得各省的饮水安全工程有条不紊地进行。所以从这五个方面来讲,我们不仅有很好的外部环境,而且又有长期积累下来的经验。应该说,农村饮水安全工作进展顺利,稳定有序。

(二)目前存在的问题

任可事情都要一分为二来看,尽管农村饮水安全工作取得了很好的成绩,也有很好的效益,但目前存在的困难和问题也不少。近几年,社会媒体高度关注农村饮水工作,及时报道了饮水工程建设与运行管理情况。如中央电视台焦点访谈前年报道的辽宁法库县,财政投资1500万元打了68眼井,大部分没有投入使用,井站房却修得很漂亮,“除氟井”成了“村头景”。老百姓还是吃的有色水、污染水。局长竟然说:“不吃拉倒”。采访某施工单位的负责人,你们建的这个工程如果被上面检查出来了怎么办?该负责人居然说那没事,“意思意思”就行了。这在全国造成了极其恶劣的影响,媒体播出后反映强烈。我们实地调查发现,辽宁法库产生问题的主要原因:一是没有前期投入,水资源论证、现场勘测等前期工作不到位,设计周期短,施工时间紧。二是动员宣传和协调不力,群众参与不够。三是管理滞后,发现问题没有及时采取措施解决。再如今年焦点访谈栏目报道的甘肃兰州市西固区青台村投资17.77万元建成的净水厂不能运行的问题。据我们调查了解,该村村民饮水是从黄河提水,也可以吃。为了解决水质不达标的问题,当地水利部门就建了一个水处理设施,建好移交给村里管理。由于村里管理责任不落实,再加上是个移民村,基础条件比较差,老百姓一看吃水要掏钱,就不愿吃,所以水处理设施根本就没有运行,结果被媒体曝光。另外,还有国家审计署检查出黑龙江省某工程开工打白条,工程效益没发挥好。去年底财政部组织开展的农村人畜饮水解困国债项目也暴露出了一些问题,如重庆市将解决饮水困难的工程建设资金476万元用到水库建设。水库是要建,但不能用这批资金去建。这是解决老百姓吃水问题的,是保证农民生存权的问题,决不能挪用。四川省广安将839万元饮水安全工程资金挪用,用于建设新农村和公路建设。内蒙古主要材料设备招投标中标的都是一些小厂,产品质量高、信誉好的大厂生产的正规产品都中不了标。管道工程建设所用管材质量不好,刚埋下不久管子就爆了,水不通,最后追究责任,厂长竟然逃之夭夭。这些问题,集中起来主要表现为:前期工作滞后,建设不讲质量,建后无人管理,一包了之,没有建立饮水工程运行管理机制和合理的水价形成机制,水质监测不到位,水源没有保护措施,而最为严重的是有些地方没有按规定要求配备水质监测设施,无法定期监测供水水质变化情况。对于上述存在的这些问题,要引起我们高度重视,如果不研究、不解决,就会由小问题变成大问题,小祸酿成大祸。所以,我们应该认真分析,找出原因,采取相应对策和措施,从根本上来解决,让老百姓不光要有水喝,喝上干净水,而且还要长期喝上干净水。

二、应对措施

农村饮水安全工作是一项服务社会的系统工程,采取单一的措施不行,必须采取综合措施才能解决。我们通常注重抓项目前期工作、工程建设以及运行管理和改革工作。系统考虑不够,与方方面面沟通协调不够,争取各级领导和社会各界的支持力度不够。而这一点恰好对农村饮水工作来说至关重要,这方面陕西省水利厅做得不错,比如召开会议,请财政、发改委和卫生等部门的同志来参加,这样必将增强部门间相互理解和配合。农村饮水安全工作本来就需要各方面的支持和理解才能做好,绝不能“一统天下”。从相关部门的职责分工来看,国务院明确水利部门的主要职责是负责工程的建设、运行和管理,水质监测是卫生部门的职责。争取各方面的支持、新技术的采用、产品的质量控制和发挥专家作用以及经济发展情况等都是做好农村饮水安全工作的重要条件。比如说要确定水价、调整价格,就必需充分考虑当地经济发展水平以及老百姓的实际承受能力,此外,还要把握有利时机,做好调价宣传、水价测算等前期工作,争取用水户、价格管理相关部门的理解和支持,这样才能确保定价合理,调价顺利。我们在这方面不太注意,也不太熟悉,今后要注重培养这方面的能力。

关于农村饮水安全工程建设和运行管理的问题,除了要执行已经出台的制度和办法外,我再强调八个方面的工作。

(一)大力推行“六制”。“六制”即规划建卡、社会公示、主要设备集中采购、资金实行报账、实行旁站监理和明确管理责任建立水价机制。规划建卡就是将所解决的人数落实到乡镇、到村组、到农户,逐人登记建卡,这一项工作虽然麻烦,但一定要做到。这样做既可防漏报、重复报,又有利于将来实行工程信息化管理。社会公示就是为了广泛接受社会和群众监督,避免“人情”工程和“条子”工程。实行农村饮水项目社会公示也是国家政务公开的要求,公示从层次上讲分三层,一是实行各省级报纸公示,这个效果很好。刚开始大家觉得在报纸上公示要花钱都不太愿意,最后发现公示能带来很好的效果,公示的积极性就上来了。象陕西是在《各界导报》上公示的。二是县级公示。三是项目区公示。资金报账,它是世界银行贷款项目普遍采用的办法,对规范资金管理十分凑效。财政部出台的《农村饮水安全项目资金管理办法》,明确要求实行报账制。主要设备如泵、管材等集中采购。工程实行受益农户跟班监督。让用水户代表跟班监督,解决了小型水利工程的监理问题。工程建后管理最关键的是明确管理责任,建立水价机制。工程管理要注意吸收受益户参加,因为他知道水费是怎么用的,他说的话群众容易接受,运行维护起来就更加方便。

(二)实行用水户全过程参与机制

用水户参与管理是当今世界各国管理的潮流,国外称为利益相关者的参与,是当前做好农村饮水安全工作的前提条件,也符合政务公开、加强基层民主改革的发展方向。具体讲,就是在建设前将工程规划、建设方案等要征求用水受益户的意见,把我们的方案合理修订好,同时要签合同,明确权利和义务。工程建设时要请受益户代表进行监督。在建后管理阶段,要吸收受益户代表参加管理,在研究水价、水费使用或扩大供水范围等问题时,要请受益户参与,通过实行用水户参与机制来保障饮水安全工程规划好、建设好、管理好、发挥效益。去年宁夏发生饮水困难,为办理好人大代表建议,切实解决好宁夏饮水困难,我们去调查发现:这个地区50多万人从二十世纪七十年代开始一直作为宁夏饮水解困的重点,每家都有三四个水窖,但窖里没水。主要是当地降雨量在100毫米至400毫米之间,加上集雨条件不好,有水窖也没有办法,一遇大旱年,老百姓就要到几公里,甚至几十公里以外的地方去拉水。面对这样的自然条件,要彻底解决饮水困难,通过实地踏勘、方案优比,后来选定引用黄河水的方案,共需建设7个重点工程。当时,我们最担心的就是工程建后运行管理问题,遇到丰水年,工程不运行,老百姓就用水窖里的水。所以,我们要求地方就这个方案征求了受益范围内每一个农户的意见,同意了就签合同,最后合同书堆了一卡车。目前,已有5个工程开工了。

(三)进一步修订完善县级规划

修订完善县级规划要注意两点。一是解决人数和工程布局。要结合当地的新农村建设,水源条件比较差的,要实行分级、分质、分散式供水,要制定工程管理方案,并做好水源保护工作。二是规划一定要按规定程序审查审批。审查主要是上级水利部门根据当地水资源等自然条件进行论证并认可,审批就是县级规划要经过县政府或县人大批准《县级工程规划》,未完成批准的,要抓紧完成,为工程建设、项目的检查和评估奠定基础。所以,要求大家认真研究和消化好《县级农村饮水安全工程“十一五”规划编制指南》精神,做好规划,进一步完善好前期工作。

(四)以县为单位建立服务体系

农村供水与城市供水不同,农村供水人口分散,工程供水能力有大有小,既有能解决几万人至几十万人的工程,也有解决一个、两个村的,还有农民联户或独户的,不可能每个工程都成立服务维修队伍,这就需要由各县水利局成立供水服务单位,负责水价制定、水质管理,特别是应急抢修,要落实人员,配备必要的设施,全方位地为农村供水工程的运行服务,这方面陕西已有了很好地工作基础。下一步我们要进一步规范,落实编制和经费。

(五)抓好饮水安全工程所用产品的质量管理

目前,农村饮水安全工程建筑及设备市场混乱,渔龙混杂。主要工程材料要以县为单位招投标,如水泵、管材和电器设备等,都要从省内的农村饮水工程的产品推荐网上找供货商家。每个省搞一个供水工程产品推荐网,水利部将来搞一个大的全国的产品推荐网。这些产品要进入网公布供货信息,要被推荐上网,就必须有国家认证。从而逐步规范产品供应市场,避免有的投标商低价投标,劣质供货,损害老百姓利益。

(六)建立农村饮水安全工程管理信息系统

水利部对农村饮水安全工程管理信息化建设十分重视,陈雷部长多次亲自过问此事。要求我们要加快建设步伐,尽快通过先进的信息化手段,来提高我们的工作效率,加强工程建设和管理。农村饮水安全信息化建设的总要求是标准统一,资源共享,包括每个县的供水工程建设情况都要能时实反映到系统中,当前,要尽快完成全国农村饮水安全工程基础数据库的建设,为全国农村饮水安全工程管理信息系统打好基础。

(七)抓好100个示范县建设

用以点带面来推动工作,是从实践中总结出来的好办法,已经得到国务院领导和部领导的充分肯定。因此,农村饮水工作通过抓点带面来辐射同类地区,创新机制。从当前讲,就是要在工程建设中执行“六制”,在管理体制、运行机制上要有所创新,保证工程质量上、水质处理上有一些新的措施和新的技术,给大家树立样板。目前,全国选定的100个示范县,有50%的县做的不错。有示范县建设任务的要进一步做好,示范建设要做到有标杆、有样板。水利部将在近期对示范县建设名单进行公示,进行跟踪和动态管理。省里也要跟踪管理,对起不到示范作用的,要及时予以更换。

(八)组织专家咨询农村饮水安全工作重大问题

组织社会专家,对农村饮水工程中的重大问题进行省级“会晤”,如高氟水、苦咸水、污染水的水质处理问题,血吸虫等地方病的防治问题。由地方总结好后,组织专家去看,听专家们的意见和建议。涉及到省里的,就是对重点和难点问题进行汇总,制定《技术方案》,广泛征求专家们的意见和建议,在工程管理体制、运行体制、水处理、水源保护等方面创新机制,跟踪管理,抓紧抓好落实。

三、有关问题的思考

(一)饮水安全工作是一项长期的任务

我认为饮水安全工作是一项长期的任务。一是任务繁重。按2004年国家执行的饮水安全标准评估,全国饮水不安全人口3.2亿,若按新的国颁饮水标准来评估人数还将增加,服务要求更高。从城市供水来看,经过五六十年的努力,目前,虽然大多数城市居民的饮水得到了保障,但仍然存在不少问题,尚有300个城市供水没有解决好。农村供水刚实施几年,还有相当大的任务。二是工作条件艰苦,点多面广,群众居住分散,地质条件复杂。三是面对的是几亿农民,服务难度加大。四是作为民生工程,党中央、国务院领导和要求高。五是社会十分关注。因此,做好农村饮水工作,一定要有长期的思想准备、组织准备、技术准备和法规制度准备。只能是分阶段、分步骤来实施,甚至要准备用几十年的时间,来解决农村饮水安全问题。

(二)注意提高社会管理能力

水利部门的人员,踏实、敬业,吃苦耐劳,专业能力强,但是社会管理能力不强,与农村饮水安全工作的形势和要求极不适应。一是饮水安全工程面广、涉及人员多。二是工作不间断,具有长期性。三是服务对象特殊,且差异性大,什么情况都可能遇到。因此,一定要注意提高社会管理能力,通过政策制度来加强管理。另外,从实践来看,我们的工作是一流的,但是在争取社会理解和支持、争取政策扶持方面明显不够。如水价问题,它是面对社会,解决不好,会影响社会经济发展。从这两个角度看,一定要注意提高社会管理能力,要掌握经济社会发展状况,以及群众的心理状态,这对我们来说是一个新的课题。

(三)注意学习城市供水的经验

城市供水已经发展了五六十年,无论从工程建设、标准和技术规范、水质监测、维修服务及应急抢修等方面,都比我们有经验,有许多值得学习和借鉴的地方。因此,我们要不耻下问,主动向城市供水的专家们学习、请教,可以请城市供水工作经验丰富的老同志来指导,帮助我们推进农村供水工作又好又快发展。

(四)注意技术队伍的培养和建设

从各地反映和我们调查的情况来看,各地人才缺乏,甚至有的县水利局只有1-2名专业技术人员,这种局面与当前农村饮水安全工作面临的形势和任务极不相适应,已严重影响了工程建设质量和运行管理。当务之急,要加快对有培养前途的在职工作人员的教育和培训,方式上可以实行对口招生,定向培养。做到现学现用、急学先用,加强培训,来解决各地工程建设中的技术问题。水利部为解决基层技术力量薄弱的问题,正在积极与有关部门和高校磋商,计划开设农村饮水安全专业,招生范围主要是全国从事农村饮水安全工作的人员,实行统一招生,定向委培,当然这项工作的实施还需要一个过程。

同志们,目前农村饮水安全工作的外部环境很好,各项条件具备,如规划已经批准,投资有了保障。下一步,关键是要狠抓落实,把工程建设好,管理好,发挥效益。因此,我们一定要认真贯彻十七大精神,以科学发展观为指导,精心设计,精心施工,精心管理,改革创新,为农民早日喝上干净水,长期喝上干净水做出贡献。

谢谢大家!

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