摘要：农村水利工程管理制度改革是农村社会改革的一个重要组成部分。在分析农村水利工程四大特性的基础上，将农村水利工程管理制度改革与一般企业产权制度区别进行比较，从社会学视角提出了由无主向有主、由无制向有制、由粗放型向集约型、由低效利用向高效利用转变的农村水利工程管理制度改革方向。

0．引言

近年来，农村水利工程老化失修、效益衰减、经营不善、投入渠道不畅、管理主体“缺位”等问题不断出现，已成为农村社会管理中的一个突出问题。尤其是近年各地推行的农村水利工程管理体制和制度改革，如承包、租赁、股份制、拍卖等，在促进农村水利事业发展的同时，也逐渐暴露出许多深层次矛盾和问题。这些问题主要包括：改制工作是利益重新分配的过程，其中存在的隐蔽利益转移会产生严重的社会不公正感，甚至激化社会矛盾；水利工程的公益服务性难以得到保证；促使乡村社区“水霸”的盛行，另外还有国有资产的流失、资金监管缺位、指导政策存在缺陷等。笔者结合多年的调查与实践，从农村水利工程特性入手，以一般企业产权制度改革为参照，以提高水工程社会管理水平为目标，就农村水利改革方向谈几点个人看法。

1．农村水利工程的四大特性

农村水利工程在国民经济和农村社会发展中占有极其重要的地位，与其他农村基础设施相比具有本质和内涵上的不同，与大中型水利工程相比也有其固有的基础性、公益性、系统性、垄断性、政策性、经营性、区域性等特性。这些特性主要表现在以下四方面：

1.1基础性

农村水利工程是农民抗御自然灾害，改善农业生产条件、农民生活和农村生态环境的重要基础设施，在整个国民经济发展中具有很强的“基础性”作用。这些工程点多、面广、量大，遍布乡村每一个角落，它们既是水利系统工程的坚实基础，又与农村道路、供电、交通、农业等基础设施协同构成农村社会化服务体系。随着水资源条件的变化，农村经济社会发展对水资源的依赖，农村水利工程在所有基础因子中的主导地位愈加明显。

1.2公益性

目前，绝大部分农村水利工程承担着农田灌溉、生活供水和水产养殖等兴利功能，也承担着防洪抗旱、除涝降渍、治碱防病等除害减灾功能，具有较强的公益性，但同时也兼有经营性。建国以来，我国投入了大量人力、物力和财力开展农田水利基本建设，建成了数以万计的水利工程。但仅凭完成土石方、投入劳动力、发展灌溉面积、治理水土流失面积等指标又很难说清其投入产出关系和收效益，这就说明农村水利在很大程度上发挥的是“公共效益”，如保障粮食安全、防洪安全、农村供水安全、维系和保护乡村良好的生态效益等。

1.3系统性

无论是灌区、提水泵站，还是井、渠、塘、坝，任何一处农村水利工程作用从表面上看，都是比较单一的。但是，从水文规律上讲，地表水之间、地下水之间、地表水与地下水之间都是相互关联和互相作用的。因此，按照水文规律和规划原则所设计兴建的这些工程，在水事运作上也必然是相互关联的，具有明显的系统性。如在一个水文地质单元内，相邻机井的距离必须超过500米；在河井结合的灌区中，要全面考虑地表水与地下水的协调转化；在河流上修建小微型闸坝，要考虑上下游、左右岸以及生态需水的合理配置。相反，如果破坏了农村水利工程的系统性，就会因部分工程的不合理使用而影响相关工程的整体效益，不合理工程的布局其自身效益也难以保障。如深水井的过度开采不仅导致成本加大、耗时费力，而且会造成地下水漏斗的形成或岩溶泉域水资源的减少、甚至断流。山西太原的晋祠“难老泉”和兰村泉，就是由于上游煤炭开采和过度取水而相继断流的。

1.4垄断性

水资源是一种特殊资源，虽然可以在一定条件下再生，但是也需要上万年的时间。随着经济社会发展，水资源的供需矛盾将不断加剧，目前已由农村争水现象扩延至城市争水，甚至国与国争水。这种矛盾和出现的社会冲突，在一定程度上就促使水资源和水工程所有权的垄断性。受水资源垄断性的影响，加上地形、地域等因素的限制，多数农村水利工程也具有天然垄断性，这也正是乡村干部不愿把工程经营权卖给用水户的最大顾虑。

2．农村水利工程管理制度改革与一般企业产权制度改革的区别

研究农村水利工程管理制度改革有关政策，不妨先以一般企业产权制度改革为参照作一比较和分析。与之相比，基于三方面考虑：一是两项改革都是在公有制为主体、多种经济成分共存的基本经济制度下进行的，有相似之处；二是企业产权制度改革在我国开展较早，已探索和总结出许多可借鉴的经验；三是改革的切入点都涉及“产权”归属问题。但两者在本质、内涵和表现形式等方面又有所不同，主要体现在以下几方面：

2.1．产权构成不同

一般企业的产权指以资产为表现形式的财产占有权，包括对财产的终极所有权、经营权、直接使用权和使用财产的收益权，以及使用收益的转让权。企业的产权具有可交易性和流动性，拍卖、股份制两大改制形式几乎都涉及到整体产权转让或划分。因此，企业无论在改制前、还是在改制后，其产权都是清晰的，只是改制后更加明确了“管理主体”或“所有者”，并把产权量化到了每一个“所有者”身上。

水资源和土地资源一样，既是人类的生活资料，也是生产资料。我国《宪法》第九条和《水法》第三条都明确规定水资源属于国家所有，即全民所有。因此，一般所谈论的水权主要指水资源的使用权、转让权和经营权。而在分配水资源的使用权时，又必然涉及到水工程自身的产权问题，以及工程原设计的功能及其受益范围和受益对象等。这就说明水工程既有一般企业所具有的自身资产产权，也有水工程所赋予的水权，有明显的二重性。农村水利工程当然也不例外。

2.2．服务功能不同

首先，服务性质不同。企业产品为人们提供越来越高级的生活和工作用品，使人们的生活水准和工作手段不断提高，但这些产品并不是不可缺少或不可替代的。而农村水利工程提供的水资源对社会经济起着支撑和保障作用，与社会经济的方方面面及每个人都密不可分，如农村为城市提供农产品供给、保障粮食安全，保障农民群众吃水等。再比如人们常与之相提并论的煤炭、石油都可以找到替代品（当然现阶段也未能完全替代），煤炭可以用液化气来替代、石油可以用甲醇来替代，但为农村提供的水资源就无可替代，至少目前找不到替代资源；其次，服务方式不同。多数企业生产的产品是直接面向社会群体，进行面对面的商品等价交换。而农村水利工程是水利基础设施中一部分，除农村供水工程外，多数是间接为社会服务的。如灌区、机井、泵站等工程通过实施灌溉，先保证粮食安全、再保障社会稳定。水保生态工程通过防止水土流失，先固水保土减少泥沙、再逐步改善生态环境；第三，服务对象不同。企业通过市场调查和技术论证，在生产产品之前就确立了相对应的服务对象，其服务对象涉及社会各个领域、行业和人群。而农村水利工程无论现在、还是将来，其服务对象都只是农民这一弱势群体和围绕农业产生的相对弱势产业。

2.3．市场开放度不同

首先，受市场的约束不同。从现阶段社会经济发展趋势看，企业已打破计划经济体制的“坚冰”，走上市场经济轨道，可不受区域限制，凭借自身的经济实力组建跨国集团和公司。但带有公益性、地域性和垄断性供电、供水等行业就难以完全走向市场。长期受计划经济体制影响的农村水利工程，目前基本还是沿用“政府包、集体管、农民用”的建管体制，其市场开放度很有限，还只停留在“准市场”阶段进行水交易；第二，销售方式不同。企业产品的销售可通过多次投入，建立起多条、多层次的销售网络，使销售网络无限延伸，使商人和购买者尽可能的直接见面。而农村水利工程受到气候、水源、管网、地域和承受能力等方面的约束，只能在一定范围内发挥作用，具有一次性投入大、可多次在一定范围内销售的特点；第三，供给人的需求和加工程度不同。企业可拉大产品或产业链条，进行多次深加工，供给人类和社会的各方需求。而水的深加工则非常有限。目前也只是加工到矿泉水、纯净水的程度，且价格低廉、市场需求有限；第四，目标趋向性不同。企业生产产品的目标趋向性很明确，就是为了获得利润，追求效益最大化。而兴建农村水利工程的目的是为了改善农业生产条件，解决群众最基本的生活吃水、生产用水及社会公益需求。目前，多数工程都是低成本、甚至无成本运营。

农村水利工程管理制度改革与一般企业产权制度改革性质的不同，导致两者所遇到的问题和改革的方法、手段、步骤都不一样。因此，进行农村水利工程管理制度改革，不能完全硬搬企业的做法，应在借鉴其成功经验的基础上，进一步认真分析农村水利工程自身所具有的特性，从而找出解决问题的答案。

3．农村水利工程管理制度改革方向和当前的重点工作

结合当前农村水利所存在的问题和弊端，综合考虑农村水利工程的自身特性和管理制度改革的特点，笔者认为，农村水利工程管理制度改革，应以水资源国家所有为基础、以水资源有偿使用为前提、以农民受益和工程可持续利用为目的，稳妥开展、逐步推进。做好这一工作，首先要明晰工程所有权和使用权；其次根据工程的不同类型组建相应的用水合作组织，确定管理主体或法人主体，切实加强工程运行管理及维护；最后，站在农村水资源可持续利用和高效利用的战略高度，对农村各种水源进行综合规划和合理配置。这是改革的大方向。当前，要全力促进以下四方面的转变：

3.1明确管理主体，由无主向有主转变

当前，多数农村水利工程产权属“国家和集体”所有，中央、地方、农民三者都有份，这就造成所有者“缺位”、产权不清、责任不明等问题。笔者认为，解决主体问题，实现由无主向有主转变，必须先从明晰产权入手，通过产权划分和水权分配来确定工程管理主体，并明确其责权利关系。总之，在明确管理主体的前提下，无论是采取租赁、承包、股份合作还是拍卖经营权等何种方式，只要有利于工程效益发挥，有利于工程资产的保值增殖，有利于农民增收和农村社会稳定，哪种方式都可以尝试。

管理主体确定之后，如何调动各个阶层管理主体的投入积极性，建立多渠道、多元化的投融资体系，也是改革的一个重点和难点。笔者认为，农民始终是农村水利事业发展的主体。尊重农民意愿，依靠农民力量，合作兴办水利，是发展农村水利事业的基本原则。但政府要做好引导、扶持、监督、服务四个环节。对小微型农村水利工程要按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，广泛吸纳社会资金，调动农民群众和社会各方积极性。各级政府要在政策支持、法律保护和资金补助方面给予支持和保障；对大中型水利工程，首先要做好工程的定位工作，即把工程定性分为公益性、经营性和兼有二重性的三类。然后按照“管养”分离的政策，明确投资主体或法人主体。第一类公益性工程（如堤防、排涝等）的投资，应根据公共财政制度，明确纳入各级财政预算，实行收支两条线。第二类经营性工程，明确定性为管理主体（或法人主体）实行自负盈亏，自我经营，自我发展。第三类兼有二重性的工程，也就是既承担着防洪、排涝、生活供水等公益性职能，又承担着发电、工业供水、综合经营等经营性职能。这类工程的投资应按照以上两类工程明确划分投资主体，但更应注重调动法人主体和受益群众的积极性。

3.2完善用水管理制度，由无制管理向有制管理转变

根除喝“福利水”、“大锅水”的弊端，实现工程良性运行，就必须在管理体制上下功夫，改过去无制管理为有制管理，完善和建立健全各项政策法规体系和用水管理制度。首先，制定与经济社会发展相适应的政策法规体系。如水资源管理条例、节约用水条例等；其次，建立层层模拟法人主体负责制和模拟市场买卖制度。目的是通过建立模拟法人“主体化”、独立核算“企业化”、层层买卖“市场化”、承诺服务“透明化”的用水模拟市场运作机制，有效杜绝 “人情水”和“福利水”。这种做法最大优点是以水交易为手段、以利益驱动为纽带、以工程良性运行为目的，充分调动各方积极性和管水人的主观能动性；第三，建立合理的水价形成机制，促进节约用水。要在逐步实行用水总量控制和农户定额管理的基础上，建立合理的水价运行机制，用经济杠杆调节和促进节约用水。在水价改革中，要采取“分段慢跑、分类计价、逐步到位”的原则，按照《水利产业政策》和国家有关供水价格改革的指导意见，逐步达到成本水价。对灌区用水，在定额内的实行基本水价，超定额的实行计量水价、超用加价。对小型微型工程等用于农业生产灌溉和生活用水工程，要实行成本加微利水价运行机制；第四，建立农村水利工程的财务制度。对公益性收支，要按照事权与财权统一的原则，合理划分财权管理和再投入机制。对经营性质的收支，按市场经济法则对其进行运行管理；第五，建立责、权、利合理分配制度和人事制度。在明确了管理主体和投资主体之后，合理确定管理人员和生产经营人员，要引入竞争机制，实行公开竞争，逐步形成人员能进能出、工资能高能低、干部能上能下的用人制度和分配制度。

在建立和完善以上五个关键制度的同时，还要逐步建立水利基金筹措制度、灌溉用水制度、工程运行管理等制度，使它们相辅相成，形成联合机制，进而有效保证农村水利工程的良性运行和持续利用。

3.3依靠科技手段，由粗放型向集约型转变

目前，农村水利工程在应用科技手段还相对比较落后。就山西而言，全省大中型灌区渠道防渗长度仅占固定渠道的34.5%，建筑物配套率仅为55.6%，量水设施配套率仅为33.4%，渠系、田间、灌溉水利用系数都低于全国平均水平。同时，因缺乏科学有效的手段，全省平均水费收取率还达不到50%。因此，依靠科技手段，促使农村水利工程由粗放型管理向集约型管理转变，也是农村水利工程管理制度改革进程中必不可少的环节。对大中型灌区要注重研究灌区自动化、数字化、网络化等现代科学技术，建立水费公开、透明、合理的水价查询系统，使每个用水户用水都能达到心明如镜。如运城夹马口灌区以高科技水费管理网络为手段，健全群众管水组织（斗管会）实现供水到户，加强计量管理，实行一票分项收取等措施，提高了用水收费的透明度，规范了供水经营行为，实现了自1997年以来连续十年水费收取率达到100%。临汾霍泉灌区建立了土壤墒情预报系统，使在作物灌溉用水期间能够达到适时、适度，适量灌溉，不仅提高了水的利用率，又实现了增产增效的目的。山东省在节水灌溉中推广激光平地技术、IC卡、射频卡节水计量自动化控制系统技术，都收到了明显实效。以上这些都是应用先进科学技术手段推动农村水利事业改革与发展的成功事例。

3.4坚持改革的总目标，由低效利用向高效利用转变

水资源是21世纪稀缺的基础自然资源，是经济社会发展中的战略性经济资源。迫在眉睫的水资源危机，已成为我国乃至当今世界所面临的最严重的挑战之一。因此，全社会要在注重水资源经济效益的同时，更加注重其社会和环境效益，做到合理配置、节约保护和开发利用并举，努力使水资源配置由低效利用向高效利用转变。这是改革的总目标。《中国水资源发展战略综合报告》指出：在提高用水资源利用率的前提下，中国的水资源能够维持到2030年左右16亿人的粮食和农产品需求。目前，我国农业用水量占国民经济用水量的70%以上，这就决定了农业节水是水资源管理的重中之重。因此，近期，农村水利工程管理制度改革要做到以节水为主线、以改革为动力，促进农业水资源由低效利用向高效利用转变。这样，从宏观上讲，能够确保农村发展对水资源的基本需求，在保证农民吃水和粮食安全的前提下，促进农村经济发展、社会稳定，以及农村生态环境的改善。从微观上讲，可以使农业用水的零增长或负增长成为可能,可以降低农业或相关产业的生产成本，促进农业增效、农民增收。

4．结语

水是一种公共资源，当这种公共资源由于缺少而更显其价值时，围绕资源的利益之争就会引发社会冲突。我国是一个水资源分布极不均衡的国家，治水一直是国家管理和社会生产与人们生活的重要事务。围绕治水，国家与乡村、社会、不同区域、村庄之间及农民之间形成的纠纷，极其容易诱发其他矛盾，危及社会稳定。其实，为农村水利工程这样一种准公共物品设计一套管理制度改革方案，对地域广阔、千差万别的中国乡村社会来讲是一件极其困难的事情。为此，笔者认为，今后各地在推进农村水利工程管理制度改革的过程中，必须结合国情、县情和区情，将指导思想定位在进一步巩固和发展农村水利基础设施上。政府应加大对农村水利的财政转移支付力度，加强宏观调控、引导、扶持、服务和监督工作，做到“有进有退”、“有所为有所不为”；农民应始终明确是农村水利工程投入和管理的主体，积极适应市场经济的要求，不断提高自身素质，加强工程运行管护，降低农业生产成本、实现增产、增效和增收；水行政主管部门要始终高度关注改革的动向，及时发现问题、解决问题，不断总结新经验并予以推广，以促进农村水利事业持续发展。

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