“西部”通过中央政府主旋律成为热点词已是8年前的事了——2000年，国家开始实施以缩小地区发展差距为目的的西部大开发战略。8年来，中央政府对西部的扶持说到做到、言行一致：常规的预算内转移支付，从2000年的不到20亿翻了两番多；“十五”期间的7000亿国债中有3000亿用到西部；还有将近300亿的专项建设基金以及脱贫专项资金等。这样的扶持，成果斐然：西部地区在基础设施建设、改善生态环境、培育特色产业等方面都取得了显著的成果，东、西部在经济发展速度上的差距有所缩小。然而，这些方面的成就并不直接贡献于人的福利改善，西部的多项社会发展指标仍与东部乃至全国呈现差距日益拉大的局面。2003年，中国科学院的一个研究组根据人寿状况、身高状况、疾病状况、文化素质四个方面对我国各省的人口健康状况进行测量，将我国各省健康状况分为五等，西部各省几乎占据了所有得分最低的等级，远远落后于中东部各省；2005年，科技部中国科技促进发展研究中心专门针对我国西部省份城乡居民的生活和生产状况开展的MEADOW调查也显示：从教育、卫生、饮水安全、社会保障等方面的指标来看，西部与全国平均水平仍然存在显著差距；2005年，根据中国社科院西部发展中心课题组受国务院西部办的委托开展的《“十五”时期西部开发总体规划中期评估》报告的研究，《“十五”西部开发总体规划》提出的七项主要目标中，只有“农村居民文化卫生等公共服务水平明显提高”一项评价为“较差”，其他六项的评价结果都在“一般”以上。这些发展指标的差距实际上主要反映了公共服务水平的差距。在农村地区，这种差距更加明显。这种局面已在“十五”期间各种媒体和讲话中的一些呼声和口号中体现：“没有西部农村公共服务的均等化，就没有全国的现代化”，“全面小康的最后一面就是西部农村公共服务均等化”，“公共财政就是同一个国家、同一个太阳”。大势所趋，这种局面使西部大开发下一步的重点凸现——缩小西部地区尤其是西部农村地区与全国公共服务平均水平的差距，实现全国范围内的基本公共服务均等化。这与中央“十五”以来提出的“建设全面小康”，“构建和谐社会”，“落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观”等的精神是一致的。顾名思义，全面、和谐、统筹，基本公共服务均等化——都是为了机会公平，让所有人共享公共财政的阳光。为此，我们就改善西部农村公共服务的意义进行如下思考，提出了如下建议。
一、加快西部农村公共服务发展的重要意义
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，第一次明确地提出了“基本公共服务均等化”的原则目标。从我国的现实国情来看，实现公共服务均等化目标的重点和难点在于西部农村。在我国进入全面建设小康社会的发展阶段之时，根据公共服务均等化的原则目标，加快西部农村公共服务发展，具有以下几个方面的重要意义。
第一，是实现基本公共服务均等化目标的必然要求。目前西部农村的公共服务与全国平均水平相比有明显的差距，与东部地区相比更是差距巨大。只有加快西部农村公共服务的发展，使其逐步接近和赶上全国平均水平，才能够实现中央提出的公共服务均等化的目标。
第二，是缩小地区和城乡居民福祉差距、构建和谐社会的需要。缩小居民福祉水平差距最为直接和有效的办法，就是通过政府的干预，实现基本公共服务的均等化。通过制定公共服务的最低标准，保证水电供应、社会保障、义务教育、基本医疗卫生等基本公共服务能够实现全面覆盖，从而实现人人都享有基本公共服务的目标[1]。基本公共服务的全面覆盖不仅对于缩小当期居民福祉差距直接有效，而且更重要的是它还会影响未来的收入差距。义务教育和基本医疗卫生等公共服务实际上相当于对人力资本的投资，影响未来时期劳动力的素质，从而影响未来的劳动收益水平。
第三，是深入推进西部大开发的需要。自2000年开始实施西部大开发战略以来，西部地区在基础设施建设、改善生态环境、发展科教事业、培育特色产业等方面都取得了显著的成果。为了在既有成果的基础上进一步推动西部大开发，落实党中央提出的以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，有必要对西部大开发的战略重点进行重新审视。应当看到，在大型基础设施和生态环境等条件有了明显改善的同时，一些与居民日常生活及发展能力密切相关的领域的落后面貌显得更加突出，饮水难、行路难、看病难、就学难和精神生活单调等问题在西部农村仍然比较普遍。通过改善西部农村公共服务，全面提高西部地区农民的生活质量、福利水平和增强其发展能力应该成为西部大开发下一阶段的重要任务。
第四，是维护民族团结和边疆稳定的需要。对于实现公共服务均等化的目标而言，最为薄弱、从而需要加以重点推进的是西部农村地区。而西部农村地区既是少数民族聚居区分布最为广泛的地区，也有相当大的范围属于边疆地区。因此，消除这一地区的基本公共服务与其他地区之间的差距，实现基本公共服务的均等化，不仅是全面建设小康社会的客观需要，同时也是维护民族团结和边疆稳定的迫切需要。
二、西部农村公共服务亟待改善
关于公共服务各个领域的调查与统计分析表明，我国目前公共服务的地区差距和城乡差距巨大，并突出地表现在西部的农村地区。我们认为，西部农村公共服务包括24个领域（参见表1），其中“十一五”期间的优先公共服务有9个，可用其中的若干领域的情况来说明这一事实。
（一）农村水、路基础设施
目前西部地区尚有11494万人没有实现饮水安全。其中，水质不安全人口6724万人，水量、用水方便程度或供水保证率不达标人口4770万人。全国不通公路的乡镇82.0%在西部地区，不通公路的行政村52.8%在西部地区；尚有1065个乡镇、51426个建制村不通客运班车，分别占全国不通客运班车乡镇与建制村数的86.4%和44.0%。运输网的密度大约只有全国平均水平的1/3左右，农村交通条件较差，道路等级低、路况差，大部分为砂石路面，严重制约农村经济发展。
（二）农村义务教育
和全国平均水平相比还存在较大差距。体现在“两基”人口覆盖率、人均受教育年限、各级学校入学率、生均教育经费、小学和初中辍学率等指标上。西部地区15岁以上成年人口中完全不能读懂一封普通书信的居民占25.9%[1]。在一些边远地区、山区、牧区和贫困地区，目前还远未实现“两基”目标，适龄儿童未入学率有的还高达30%以上，特别是女童的入学率更低。作为培养实用性人才的中等职业教育也未得到应有的发展。农村义务教育的投入体制仍很不健全。如何“保工资、保运转、保安全（危房改造）”成为西部地区农村中小学校一直面临的一个突出问题。
（三）农村卫生服务
西部农村公共卫生主要指标明显低于全国平均水平，贫困农村居民卫生服务可及性和可得性较差；农村医疗服务利用明显不足，有病未治疗的比例高于全国平均值大约5个百分点，应住院未住院的比例高于全国平均水平10个百分点以上（第三次国家卫生服务调查和西部卫生扩大调查。）；乡镇卫生院运行艰难，效率低下，村级卫生室又以私人所有为主，财政资金几乎触及不到村级卫生室。从每千人口平均拥有的医生数、卫生院床位数比较，西部比其他地区并不低，但是西部地区地域辽阔，卫生资金投入相对不足，而且多数卫生资源集中在城市，以致广大农村医疗条件很差，特别是乡村卫生站设施简陋，医疗设备不足，卫生技术人才缺乏，山区和贫困地区更严重，人口死亡率高，人均预期寿命低，全国平均预期寿命最低的8个省份全部在西部地区。根据《2005年中国卫生统计年鉴》资料，西部地区大部省份2000年时的人均期望寿命达不到全国1981年时候的水平，相差近20年。
（四）农村文化设施设施
根据文化部社会文化司2005年组织的农村文化建设专题调研，在一些西部贫困地区，国办乡镇文化站已经完全消失，农村文化设施数量与上世纪80年代相比呈现不同程度的下降趋势。农村文化单位业务经费难以得到保证，许多乡镇文化站没有预算或投入偏少，有的乡镇甚至连人员工资都无法开支。
三、西部农村公共服务发展面临的主要困难
当前，西部农村公共服务的发展主要面临着以下几个方面的困难和问题。
一是西部农村地区基层财政的普遍匮乏。首先，西部地区与东部地区之间在人均财力上的差距巨大。2003年，东部地区的人均财力为西部地区的2.15倍。其次，1994年以来实施的分税制改革，使财力日益向上集中，事权却逐渐下移，加之缺乏有效的财力性转移支付，使得落后地区县乡财政处于普遍的困境之中，西部农村地区状况尤甚。而许多公共服务项目是由中央政府制定全国统一的标准，实际财政支出责任却主要由地方承担，导致了西部农村公共服务投入的必然不足。再次，近年来实施的农村税费改革，使乡镇政府丧失了重要的资金来源渠道，在高端财政转移支付不足的情况下，乡镇政府提供乡村公共产品的能力受到很大影响。
二是村委会缺乏提供农村公共服务所需的资金来源。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》中确立了在农村基层实行村民自治的原则。推行村民自治的初衷，是为了解决以家庭承包责任制为核心的非集体化改革带来的农村公共产品供给不足问题。但是，村委会没有独立的公共财政权，筹集资金的主要途径只能有二，一是直接向农民摊派，二是要求村办企业提供。在西部农村地区，村办企业很少，集体经济几乎是个空壳。而向农民的摊派又因农村税费改革而终结。这就使得西部农村地区的村委会基本上丧失了提供公共服务的能力。
三是西部地区农村公共服务的供给需要更高的成本。首先，在地广人稀的西北地区，农村人口高度分散，导致单位网络服务人口少，使得道路、电力、通讯等网络型基础设施的人均供给成本要大大高于其他地区。医疗和教育等方面的设施也由于服务人口少而使平均服务成本提高。其次，在少数民族聚居地区，多民族多语言的因素导致相关费用额外增加。以新疆为例，新疆的少数民族人口占总人口的61.13%，有汉、维吾尔、哈萨克、回、柯尔克孜、蒙古等13个世居民族。由此，导致新疆在行文、出版、印刷、电视、广播，以及教育等方面都应用几种语言文字。新疆由此在这方面额外增加了相关费用，是全国平均水平的2~3倍。另外，相当一部分西部地区的气候等自然环境相对恶劣，这也使得维持公共服务的成本相应增加。然而，我国现行的一些领域的公共服务供给方案中，没有充分考虑这些因素，成本估计不足成为制约西部农村地区公共服务供给的制度性因素。
四、“十一五”期间改善西部地区农村公共服务的对策建议
“十五”以来的经济快速发展，使我国实现科学发展、社会和谐具备了良好的物质基础。党中央、国务院在“十一五”期间（尤其是即将举行的十七届三中全会）将城乡统筹、实现基本公共服务均等化放在了特别重要（甚至可称为首要）的位置，这就使以下九个方面的政策建议更加具有解决现实问题的针对性。
（一）把公共服务体系建设作为“十一五”期间西部大开发的重要任务
虽然西部大开发战略实施6年来的成效是明显的，但在推进西部地区建设全面小康社会进程中还面临不少困难和问题。尤其是农村公共服务事业发展滞后，成为制约西部地区经济社会发展的瓶颈。上学难、看病难、饮水难、行路难等现象在西部农村地区非常突出。因此，要按照党中央提出的“公共服务均等化”原则，以及把建设社会主义新农村作为我国现代化进程的一项重要任务的要求，把加强西部地区农村公共服务体系建设、推进公共服务均等化，放到西部大开发的突出位置。在努力提高农业综合生产能力的同时，要下大力气加强农村基础设施建设，加强基础教育建设、以乡镇卫生院为主的医疗卫生设施建设、建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，建设基层计划生育网络等。
（二）加快政府职能转变，建设公共服务型政府
由偏重经济建设转向更重视公共服务，是政府职能转变的一项重要内容。但就现状而言，各级政府往往偏重经济建设，社会事业发展常常被摆到“配角”的地位。政府管理经常存在的两个误区是：一是作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生和基础医疗，推向市场、推向社会。政府直接用于经济建设领域的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。因此，必须大大强化政府的公共服务职能，确立政府在提供公共服务中的主体地位和主导作用。要通过基本公共服务的有效供给使全体人民能够有效地分享发展的成果。
（三）以推进公共服务均等化为目标，建立规范的财政转移支付制度
我国已经初步构建起由税收返还、专项补助和一般性转移支付等多种形式组成的转移支付体系。但目前财政转移支付只是缩小了地区间的财力差距，缩小地区间公共服务水平的差距并不明显。原因在于：一是转移支付总量并不少，但结构不合理。在当前的转移支付体系中，份额最大的是保既得利益的税收返还。二是专项补助资金多头管理，撒胡椒面，使用效益差。三是项目资金在使用上浪费严重，相当一部分变成了养人的吃饭钱。建议进一步规范财政转移支付制度，在转移支付的结构安排上，一是要根据地区间人口、经济、财力和支出标准等因素，设置一般均等化转移支付项目和指标；二是根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；三是根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。当前，要在提高转移支付总量的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。在因素选择和权重设定上，应充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，对多年来受工农产品价格剪刀差不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区，给予体制性倾斜支持。在专项转移支付上，重点解决西部农村公共服务体系发展滞后问题。
（四）加强西部农村公共服务体系规划工作，形成政策合力
加强西部农村公共服务体系建设是一个复杂的系统工程，涉及面广、部门多、建设内容多，迫切需要统一协调。目前，我国中央财政转移支付资金是多头管理，特别是专项资金，除了财政部代表中央政府实施对地方政府的转移支付外，很多中央部门都有本系统内部规模不等的专项资金。转移支付资金多头审批，管理分散，降低了财政资金整体效能，转移支付资金被挤占、挪用、截留等现象更是屡见不鲜。另一方面，在农村公共服务体系的建设中，也存在着不同的政府部门各搞一摊，但工作内容相似、重复的现象。这种现象引发了两方面的问题：一是在涉及农民的切身利益问题上，各部门之间的补贴或补偿标准往往存在较大差距，相互攀比引发矛盾，影响农民的积极性；二是一些地方用同一个项目的规划建设来应付不同的部门，“一女两嫁”甚或“一女多嫁”，使国家有限的资金不能充分发挥其效益。为避免这种情况，必须要统筹兼顾，合理规划，将目前分散在各部门的资金、项目纳入统一规划中，形成合力。同时，要加强综合协调工作，确保责任明确，措施到位，按照十六届五中全会建设社会主义新农村的要求，扎实稳步地加以推进。
（五）在建设社会主义新农村的过程中，注重村级基础设施的改善
在我国巨大的城乡差距之中，最为突出的是村级基础设施的落后。村路、水渠、卫生、教育、文化、体育、自来水等公共服务设施残破凋敝、功能缺失，导致行路难、用水难、就医难、上学难等现象在农村地区比较普遍，在经济相对落后的西部地区就更为显著。村级基础设施发展的滞后严重制约着农村经济社会的发展和农民生活质量的提高。没有农村的全面小康，就不会有全社会的全面小康。要全面建设小康社会，就要千方百计加快村级基础设施建设、推动农村公益事业发展。
应充分借鉴韩国新农村运动的成功经验，在建设社会主义新农村的过程中，采取政府提供援助、村民自主选择、自助努力（投工投劳）的方式，使村级基础设施的面貌得到普遍的改善，使农民得到符合自己意愿的、看得见摸得着的好处。应当使社会主义新农村建设成为实现村级公共服务水平均等化的重要推动力。
（六）与推进城镇化发展相结合，提高公共服务的提供效率
我国已经进入了工业化、城镇化快速发展的阶段，人口向城镇集中的趋势日益明显。国家“十一五”规划纲要指出，城市、县城及有条件的建制镇，是本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。空间经济学关于规模经济的原理告诉我们，只有在一定人口规模以上的城镇地区，较大规模和较高水平的公共服务设施才具有经济上的可行性。从统筹城乡协调发展的角度出发，必须对城市和农村居民点的建设进行合理的统一规划和布局，协调城乡基础设施、公共服务设施的建设，在加强城镇建设的同时大力促进新农村建设，推进区域范围内基础设施的共建共享、配套衔接。这是提高公共服务提供效率的重要途径。
（七）与易地扶贫搬迁相结合，降低公共服务的提供成本
一般而言，如果人口居住过于分散，以人均计算的公共服务提供成本就会过高，丧失经济上的可行性。因此，在人口居住过于分散的地区，改善农村公共服务的工作应与易地扶贫搬迁紧密结合起来，一方面使易地搬迁成为移民人群改善公共服务享有水平的重要契机，另一方面有效地降低公共服务的提供成本，提高公共服务的供给效率。我国西部农村地区地广人稀，很多地方自然环境按宜居标准来看比较恶劣，这种策略的重要性和普适性是很明显的。“搬得出、稳得住、逐步能致富”的易地扶贫目标，与公共服务水平均等化的目标完全应当而且可以实现高度的一致。
（八）与促进农村居民的组织化相结合，改善农村公共服务的需求表达机制与监管维护机制
针对目前西部地区农村居民普遍缺乏组织、缺乏有效的利益诉求表达渠道，从而也缺乏对公共服务需求的表达渠道、缺乏对农村基础设施日常维护和监管的主体的现状，需要与促进农村居民的组织化相结合，改善其对农村公共服务的需求表达机制，并建立必要的监管和维护机制，从而使农村公共服务的提供能够更加有效地照准农村居民最为迫切的需求，并使作为农村公共服务物质载体的基础设施能够得到有效地监管和维护，提高农村公共服务的提供效率。组织化也是增强农民发展能力的重要途径。政府应该为农村居民的自组织化提供法律和政策支持，同时还可以发动一些社会力量，向农民提供相应的组织技能和智力支持。
（九）与以工代赈计划相结合，在改善农村公共服务的同时为农村反贫困作出贡献
以工代赈计划是一项旨在改善贫困地区基础设施、同时为当地农民提供就业机会、从而提高农民收入水平的扶贫政策。其内涵可以概括为：以救济为手段， 以加强贫困地区的基础设施为内容，以缓解和最终消除贫困为目的，通过实物投入方式，使贫困地区基础设施条件得以改善，为其经济的发展创造一个相对良好的外部环境，进而刺激其自我发展。《中国农村扶贫开发纲要》中提出，在今后十年中，将进一步加大以工代赈的规模。由于改善西部农村公共服务体系需要大量的相关基础设施建设，应当与以工代赈计划有机地结合起来，以便在改善贫困地区生产生活条件的同时，提高贫困人口的收入水平，促进当地的经济发展。而且，通过农村公共服务体系建设与以工代赈计划的结合，可以更多地体现西部农村居民在公共服务体系建设中的主体地位，并有利于参与者工作技能的提升，成为有利于其未来发展的人力资本投资。
我们认为，这九个方面政策建议是否落实，是新形势下是否体现科学发展的现实表现。而从吾国吾民的角度看，这更是党的执政能力的最根本体现——溥天之下，莫非王土。从公共服务角度让每个人都能分享国家的博爱，才是真正的“利为民所谋”。
