对水权“三要素”的理解和探讨

中央联合专家组  张希三

世行在“GEF海河流域水资源与水环境综合管理项目”及“解决中国水资源短缺——从研究到行动项目（AAA）”中都提出了水权的“三要素”，即取水、耗水及回水。笔者认为，这一提法是“水权”在我国研究、试点、实践中应当接受和采纳的新理念，它更全面、更合理地诠释了“水权”的含义和“水权管理”应该包括的内容。只有深刻地理解和统一认识，才能接受和贯彻，才能建立既有中国特色又有国际先进观念的水权体系。

1、世行有关水权“三要素”的阐述

（1）2005年12月，“中国GEF海河项目第三次检查团备忘录”之附件2：“国家级水权体系和市场”：

在美国西部的一些州，水权记录成三部分：①可以抽取的水量；②可以消耗的水量（ET）；③必须回归到当地水系统中的水量。采用相类似的水权体系对于中国是很重要的。

（2）2008年2月“解决中国水资源稀缺问题，加强机构管理能力和政策措施国际研讨会”关于“水资源管理若干问题的建议”：

完备的水权制度必须明确以下内容：单位时间内水资源的可采量和可消费量，并负责回补一定量的水——水质符合要求——到当地的水系。换句话说，水权包括三部分：①可取水量，②可消费水量，③必须回补到当地水系的水质符合要求的水量。

2、对水权“三要素”的理解和探讨

（1）水权的概念和定义

尽管人们在讨论水资源管理时经常使用“水权”这个概念，但是对水权并没有一致的定义和统一的全面的认识。笔者认为：水权是水资源资产有关的权属，包括所有权、分配权、使用权、经营权、贷押权等，其中最主要的是使用权，也是我们所研究和讨论的“水权”所指。这里要特别强调“使用”这两个字，因为水资源的定义就是：“地球表层可供人类用的水”；“具有足够数量的可用水源”。水权“三要素”的取水、耗水、回水也都是和“用水”有关的水量。水权的分配、使用和管理，都要从这三方面入手，不可偏忽任何一个方面。

（2）取水

取水是从资源角度上对水权的控制和管理，也可以说是水权的初始分配。取水不是可以任意的或“取之不尽的”，因为水是一种特殊的资源，它既是自然界产生和存在的一种可以供人类使用的资源，同时它也是人类生态环境的重要组成部分，并且它还具有其他资源所没有的特殊性：循环性、随机性、流动性、多功能性等。因为水是对人类生存的一个最基本的条件，它又是人类社会经济发展的一个制约条件。特别是当前强调“科学发展观”的形势下，如何“取水”就尤为重要。科学发展观的核心是“可持续发展”，可持续发展又是紧紧扣住保护资源、保护环境这一主题的。因此，我们在“取水”这个环节上，要牢牢把握住大方向，这个大方向就是既要利用资源，又要保护资源，并且以“水资源承载能力”为上限，来把好“取水”这一关。

（3）耗水

上面谈到的取水并不是真正使用掉的水，在人类用水过程中真正消耗掉的水，就是蒸腾蒸发掉的水，这也是世行在“世行贷款节水灌溉项目”及“GEF海河项目”中引进的新理念。在我国现虽尚有一些争议，但已越来越多地为水利领域和广大水利工作者所逐步接受。

ET是水分的蒸腾蒸发，包括植物叶面的蒸腾和地面、水面的蒸发。水在自然界的循环和使用过程中，只有ET才是水量真正的实际消耗。因为从降雨开始，水落至地面产生径流或渗入地下变成地下水和土壤水，不断流动，不断转化，但除了蒸腾蒸发（ET），水量并没有减少，只是存在的形式和场地有所改变。而水分的蒸腾蒸发(ET)，才是从地面、水面、叶面上（人类活动的地方）实际消耗掉的水量（这里面包含了有效的和无效的ET两部分）。为此，只有从ET管理入手，把不必要的ET降下来（“真实”节水）；把过度开采地下水形成的ET减下来（采补平衡），才能既考虑了人类生活和生产对水的需要，又考虑了自然环境生态平衡对水的需要。这才是合理利用水资源，符合可持续发展的要求，所以说它是一个新思路、新理念、新方法。

ET是一个数值，是一个水量，为了节水，为了减少地下水的超采，就要首先测定现有的ET值，它是减少ET的基础；还要测定未来的ET，也就是计算确定符合可持续发展的ET定额值（目标ET），它是减少ET的依据和标准。对于ET的测算，原先我们采用传统的人工监测方法，现在世行协助指导引进的是国际上利用卫星遥测的方法。前者是通过野外监测点的观测资料，根据水量平衡原理计算出ET值；而后者是利用卫星测出地面的光热通量等，再依据能量平衡原理计算出ET值。卫星复盖面全、分辨率高，取得的资料直接和及时，因此它是一项高尖技术，是一种全面、连续、直接性较好的测算方法。关于ET管理，首先在世行资助的上述两个项目中（主要在农业灌溉用水中）推行，从2002年至今的实践中，取得了很好的效果和效益。实践证明，ET管理是改进农田灌溉用水，合理配置水资源的发展方向。

（4）回水

世行提出的水权“三要素”中的“回水”，指的是“必须回补到当地水系统中的水质符合要求的水量。”这里面有两个关键词：“必须回补”、“水质符合要求”。对于这两个词的理解：①取水量不是耗水量，取水量大于耗水量，所以对于本流域、本区域或本地区来说，总有一部分水要回补，也“必须回补”到水系统中去（这部分水是没有用掉的）。②用过的水，除了真正耗去的水，也还有一部分是退水，又排出来了，还可以回到水系统中去。③回补到水系统中的水，有一个水质问题，没有用过的水可能水质尚可，用过的退水其水质就可能不达标了。所以回补的水可以是两种情况：一种是没用过的水，一种是用过的水质不好又经过处理的水（包括污水处理厂出来的再生水），又回到了水系统中去（例如河道、渠道等）。当然，要求回补的水质均达到用水的标准要求，以便再利用。回水对于一条河流或一条渠道来讲，还牵涉到上下游、左右岸的用水分配问题。因此，不仅水质有要求，回水的数量也是有一定要求的。

上述取水、耗水、回水的水权“三要素”都是可以测量的水量，都是可以加以控制和管理的三个环节，并且显而易见，这不仅仅是“水量”的问题，还有一个“水质”的问题。也就是说，水资源和水环境要进行综合管理，加强水权的管理，要求“三要素”都囊括到。

3、对我国现有水权、水市场研究、试点和实践的粗浅看法

目前，我国提出“水权”管理只有七.八年的时间，理论研究和实践探索均属初始阶级。应当说水权界定尚不够明确、完善，水权管理尚不完全到位，对于先进的理念尚不能全面接受更不能充分贯彻。因此，我国的水资源短缺同时又存在着巨大的浪费，也就不足为奇了。

当然，国外的经验和理念还需要结合中国的实际情况，例如：以农业为主，八亿农业人口，用水量中65%是农业用水。我们不能照抄照搬国外经验，但同样不能盲目拒之。笔者认为，以下几点是需要我们在进行“水权”理论研究和实际工作中加以重视的：

（1）我国现有的“水法”提出的“总量控制”和“定额管理”；2006年国务院96号文的“取水许可”以及“打井许可”、缴纳“水资源费”等等，都只是在“取水”的环节上进行控制管理，在“耗水”和“回水”两个方面，尚没有进行多少实质性的监控。这样做的效果就不能真正控制用水和防止水资源的过度开采。

（2）水市场是水资源交易的场所——它与一般市场相比，其交易物具有两个特点：一是交易物是水资源资产，而不是一般的水资源；二是水市场交易的实质，是水资源资产的权属，交易即权属的转移。由于我国水权管理体系尚不完整，故目前的一些试点地区的水权转让及水的用途的改变，只是通过经济手段进行水交易的一种尝试，还说不上形成“水市场”。

（3）一些陈旧的理念和方法必须尽快改变。

① 关于“供需平衡”分析方法

该方法是我国一直使用的方法，简单地讲是分别计算水资源的可供水量和国民经济发展各行业未来的需水量，然后对二者进行比较，当可供水量满足不了需水要求时，再千方百计“开源节流”去满足“供需平衡”。显然，传统方法存在着以下弊端：

（A）供水和需水不是水文的路径；不是水平衡水循环的元素；供水和需水通常不是正常状况下的水文流入量和流出量；不能参与水平衡和水循环。故而用供水和需水的概念，人为的因素太多。不是水平衡和水循环，也就不可能达到可持续发展这样一个新的要求。

（B）传统的“供需平衡”分析方法通常是“以需定供”，这说明人们在处理水问题时，往往只注重水的社会服务功能，却忽视了水的整体、协同、循环、自生等生态控制的机理，这就必然造成了水资源的过度开发和低效利用，造成生态失衡、环境破坏、生物多样性缺失等严重后果。

笔者认为，正确的做法应是“以供定需”，即有多少水就办多少事，而且这个可供水量是符合可持续发展的水量。

② 关于资源性节水（“真实”节水）

传统的节水理念更多地体现为节约“用水”，并没有从“水资源”着眼去节水，故而世行提出了资源性节水（“真实节水”）理念，以区别传统的节水。“真实”节水是指实际减少农田的水分蒸腾蒸发消耗量，也就是从ET管理入手。有人认为世行针对农业节水灌溉项目提出“真实”节水问题，是对我国节水灌溉工作的否定，这是误解。为此，有必要对这个问题作些说明，提出自己的一些看法。

我国农业节水灌溉工作，多年来比较注重灌排渠道与渠系建筑物的配套，以及渠道防渗和采取先进灌水技术等工程设施建设，利用这些设施，提高灌溉水的利用率，扩大抗旱增产能力。但需要说明的是，我国的节水灌溉工作还存在几方面不足，第一，我们重视提高灌区水的利用率，而忽视水资源的承载能力，由此导致水资源过度开发，破坏生态平衡，不可持续发展。第二，重工程措施节水，而对农业措施的节水作用重视不够，没有抓住节水灌溉的实质性问题。因为用工程措施节水，重点是减少灌溉水的流失和渗漏的水量，换个地方或换一种方式仍可开发利用，而腾发损失的水量则不能用经济易行的办法回收再利用。传统的灌溉节水，以灌溉水有效利用率的提高幅度作为衡量标准，节水效果是以节水灌溉面积的扩大幅度作为评价标准。按照这种理念发展节水灌溉，真实的耗水量只会增大而不会减少。由此可见，从水资源开发利用整体考虑，两种节水方式的效果是截然不同的，这就是世行提出资源性节水（“真实”节水）理念的理由。第三，我们抓农业节水灌溉，十分清楚管理工作的重要性，但管理工作薄弱问题拖延几十年，一直未能制订出一套行之有效的管理办法，以改变灌溉管理的现状。

为此，笔者认为只有从加强ET管理工作入手，把不必要的ET降下来，实现“真实”节水；把过度开采地下水形成的ET减下来（采补平衡），才能既考虑了人类生活和生产对水的需要，又考虑了自然环境生态平衡对水的需要。这才是合理利用水资源，符合可持续发展的要求。同样，工业用水和城市生活用水的节水，也需要从单纯的“用水节约”提高到“水资源节约”的角度上来。我们提倡节水型社会的建设，就是要从水资源和用水两方面双管齐下来进行节水，以建设和谐的可持续发展的新型社会。