海委GEF项目办组团赴美进行

知识管理开发建设河流编码技术培训考察

为了学习了解美国公共河流编码技术以及水资源与水环境综合管理的先进经验，更好地组织实施GEF海河项目，海委GEF项目办于2008年2月14日至3月5日组团赴美国进行了技术培训和考察。

一、培训和考察的主要内容

此次国外技术培训和考察活动分两阶段进行。第一阶段，针对美国水资源管理的最新进展情况进行考察，先后应邀访问了南加州城市水务局（学习南加州地区的水资源综合管理、水权交易情况、城市节水技术等）、帝国灌区水控制中心（学习帝国灌区的管理体制、与城市的水权交易情况、灌区农业节水技术等）、科罗拉多河内华达州委员会（学习科罗拉多河流域水权分配过程、近年来缺水情况下的应对措施、水交易、水银行等）、美国环保署（学习美国水质管理情况、水质管理模型等）、美国地调局（学习美国水质水量监测体系、水信息发布、水文模型研究等）等部门，从不同层次上了解涵盖美国不同部门的水资源管理现状。第二阶段，在美国地调局，就美国NHD公共河流编码系统进行技术培训和学习。通过技术培训和考察了解，基本掌握了NHD公共河流编码系统的基本原理与技术特点、难点，了解了美国缺水地区流域水资源管理的新进展，学习了先进的管理理念。

二、培训和考察的主要体会

1、NHD公共河流编码系统有效管理了水信息，提高了水资源水环境综合管理效率和水平

据考察了解，美国地调局统一管理美国国家水文数据，在全国范围内对水质水量进行长期监测和评估。利用与环保署合作开发的NHD公共河流编码系统管理国家水文数据库的数据，有效地反映了河段、集水区、水体及相关要素（水文站、排污口、水质监测站、水库、功能区、取退水口等）之间的关联关系，建立了犹如居民身份证号码一样的编码系统，其稳定性高，识别性强，极大地提高了计算机的信息管理效率，有利于信息共享，提高了水资源水环境综合管理水平。

2、依法治水和民主协商是水资源管理的两大法宝

完善的水权体系是依法治水的基础。美国是一个高度法治的国家，其法律有着极强的延续性和完备性，在水资源管理方面也不例外，是较早地走上“依法管水、依法治水、依法用水”的国家之一。但就各州之间的水资源管理而言，水权分配则是依法治水的依据，也是缺水地区水资源管理的基础性工作；在水权被确定以后，法律才得以发挥作用。水权分配的过程也体现了法律不断完善的过程。以美国的《科罗拉多河流法》为例，早在1922年《科罗拉多河协议》颁布之时，就因为没有将水权分配到各州，怀俄明州将科罗拉多州告上了法庭，亚利桑那州则因为担心下游的几个州用水过多一直未批准《科罗拉多协议》，并多次将加州置于被告席。相关法律在这样的条件下才不断得到完善。到今天美国人变得主动治水和自觉维护法律，其重要的基础之一是得益于完善的水权体系。

同时，完善的水权体系也是水市场发育和成熟的基础。在最初的水权体系中，美国的农民具有优先水权，成立于1911年的帝国灌区由于其对科罗拉多河水的优先使用而获得了多达38.2亿m3的水权。后来城市和工业的发展导致用水水权不足，才进一步推动了水权置换（水权交易和水银行）。也正是这一点为水市场的运作奠定了基础。

并且不断推进的民主协商机制在水管理中发挥了巨大的作用。最早在1922年形成《科罗拉多河协议》的过程就是一个协商的过程，来自7个大州的代表一共经过了长达15天17轮的艰苦谈判。后来每一次修正协议都经过广泛的民主协商，尤其是最近干旱期，各州共同应对水短缺的行动，更充分体现了这一点。同时，经过民主协商确定下来的条款可以得到美国联邦的认可，联邦只有执行权没有修改权，这一点也为协商体制提供了保障。当然，民主协商这一点也得益于法律的完善，在公正公平的法律条款下，民主协商才得以推行。

3、广泛的市场运作提高了水资源配置的效率

完善的水权体系是水市场良性运转的基础和先决条件，而广泛的市场化运作对水资源的节约、保护、合理配置等都起到了强大的推进作用。美国是一个高度经济市场化的国家，市场驱动无所不在。无论是规模较大的工程（如加州北水南调工程，从旧金山湾的调水、洛杉矶和圣地亚哥城市工业生活和下游灌区之间的水权交易、内华达州在亚利桑那州的水银行、内华达州在下游的Drop Two水库），还是区域的水资源管理（如加州的节水器具市场准入机制、内华达州城市绿地景观改造和当地草坪公司及房地产商的市场联合、城市梯级水价、帝国灌区的节水补偿等），都充分体现出美国西部地区广泛的水市场运作，大大提高了水资源优化配置的效率。

4、实施耗水管理有效地节约和保护了水资源

实施“耗水管理”是管理水资源的重要手段。在美国无论是灌区取水或是城市用水，都实行取水和退水的双重监测，并以此严格控制消耗水量。在划定某一个区域取水水权大小时，同时也决定了该区域必然的下泄水量（水质），如果用户自行循环利用减少排放量，那么他的取水量也将同时被核减。除去取水和退水的监测以外，美国水管理部门还推广实行了大量先进的技术，利用卫星遥感监测草坪绿地的实际耗水情况，采用土壤预警装置、气象装置等设备指导用水户实施真正的耗水管理。

“耗水管理”的理念有效的推动了美国的节水和水资源保护。节约和保护水资源是解决水资源紧缺十分有效的方法。美国水资源较紧缺的西部各州采取了许多节水措施，采用最先进的技术，将节水理念渗透到了工业、农业、城市生活的用水过程。为了鼓励节水，政府规定了详细的经济政策，凡家庭、商业单位、工厂采取节水措施的都有不同程度的奖励补贴。

在水资源节约方面，特别值得称道的是美国非常重视节水的宣传、教育、引导、补偿工作。美国人同样经历了一个从不节水到节水、从被动节水到主动节水的过程，这与他们对民众从小开始的节水宣传和教育培训是分不开的。同时美国虽然近年来也不断提高水价，但并不依赖水价来控制节水，而是通过教育和舆论手段来引导民众主动节水，从节水补偿来吸引民众主动节水。时至今日，实施的各项节水措施有效地遏制了用水量增长的发展势头。

在水资源保护方面，美国十分重视减少对江河的污染和水生态系统的维护。美国在水资源开发利用过程中，对生态系统的维护进行了大量研究。联邦垦务局所管理的美国西部水库，都规定要下泄生态水量，以保证动植物对水的需求。美国地调局近年启动了一项计划，对全国地下水进行监测评价，以推动各州采取回灌等措施，加强对地下水的保护。

5、完善的数据监测和广泛的信息共享促进了水资源管理的进步

数据监测和信息发布是水资源管理和研究的基础性工作。美国地质调查局负责水资源的监测、评价和科研工作，共设有覆盖全美各个河流和水源地的9915个实时监测站点，技术手段十分先进，这些监测站点全部与卫星联网，任何一个站点上发生在两小时以前的监测数据都能在因特网上查到。这样的发布制度首先可以让其他部门甚至是全体民众都可以对数据进行监督，包括数据的正确性完整性及时性，其次还可以为水资源和水环境管理提供一个统一的平台，在这个共享的平台上可以实现类似于NHD这样更深层次的开发，也为与水有关的各个部门（国家环保暑、地调局等）、各大州水管理部门之间的合作提供了平台。从技术研究的角度上讲，正是如此完备的数据采集和发布系统，才使得大量的水资源和水环境模型BASIN、SPARROW、SWAT等得以运作，也促进了水资源管理的进步。

三、几点建议

1、尽快建立国内统一的公共河流编码系统

目前，我国国内河流编码系统只是针对每个行业部门特点编制的，没有形成全国统一的河流编码系统。如国家测绘局编制的《全国河流名称代码》（送审稿），只考虑国家基础地理信息系统水系要素管理；水利部门的《中国河流名称代码》（SL249-99），主要考虑河道管理；环境保护部门执行的内部试行的河流编码。由于各部门的编码规则不一致，不能形成统一的河流编码系统。而且都采用基于集水区域的河流编码体系，稳定性与扩展性较弱，不能与水文站、排污口、水质监测站、水库等水体等基本信息相连接，不利于信息的共享与交流。

GEF海河项目引进了美国NHD公共河流编码的设计技术，实现水利部门与环保部门的信息交换与共享，取得了初步成效。

建议水利部、环保部在现有的河流编码系统基础上，引进国际先进技术，整合国内资源，建立一套完善的公共河流编码系统，构建水资源与水环境信息共享平台，提高信息使用效率，促进水资源水环境综合管理水平。

2、尽快建立流域（初始）水权体系

美国西部地区近百年来水资源管理的成功实践证明，流域（初始）水权体系是缺水地区实施水资源管理的最基础性工作。海河流域属于严重缺水地区，水事矛盾突出，协调难度大，市场运作较难。一系列的问题与尚不完善的初始水权体系有很大的关系，海河流域近年来正在着手建立流域（初始）水权体系，建议进一步加快工作步伐，促进流域水资源综合管理工作上一个新台阶。

3、实施“耗水管理”，节约和保护水资源

我们认为，采取单纯的取水管理是远远不够的，很难管住水。美国同样经历了从取水权到退水权进而到水权三要素（取水、耗水、退水）管理的渐进过程。传统的取水许可制度仅能从源头上控制用水，不能控制用户的排水，无法促进用户主动节水。近年来发展起来的遥感监测（RS）技术，结合卫星传送系统和地理信息系统（GIS），可以大力推进节水技术和耗水管理的水平。海河流域目前正在进行有关方面的实践，建议加强流域节水，实施以耗水管理为核心的水资源管理。

4、完善水监测系统、推动水信息共享

完善的水监测系统和广泛的水信息共享是水资源管理的基础性工作，同时，广泛的水信息共享能够大大提高水资源管理的效率，促进水资源管理的研究。我国目前在信息的监测和共享方面仍然存在一定的问题，水文水资源信息不完整，水利部门之间、水利和其他部门之间都存在着一定的信息封锁、信息收费、信息搜集困难等问题，这些问题严重降低了水资源管理的效率，也阻碍了水科学技术研究的进步。海河流域目前已经建成了比较完善的地表水信息（降雨、径流、水库信息、地表水水质等）监测系统，体现了比较高的水平，但在地下水的水位变幅、储量变化、地下水水质、地质状况等方面的监测尚不完善，也直接影响了地下水管理水平。目前流域正在做地下水监测系统的前期工作，建议进一步加强技术指导，加快建设步伐；在国家层面，应通过立法推动我国的水资源与水环境相关信息共享。

5、积极开展国际合作，提高流域水资源管理水平

科罗拉多流域和海河流域有很多的相似之处：涉及多个行政区，水事矛盾众多，水权体系复杂，近年来也面临严重的缺水。其中，科罗拉多内华达州水委员会在流域水权体系建立、节水和耗水管理等方面具有丰富的经验，在了解到海河流域的缺水状况和目前正在开展的GEF海河项目后，非常愿意在水资源管理方面与中方进行合作。因此，建议与科罗拉多河内华达州水委员会建立进一步的合作关系，以提高流域水资源管理水平。