摘要： 灌区节水的关键在于机制，在于管理体制。近几年，内蒙古河套灌区在节水管理方面采取了一些措施，取得了较好的成效，特别是用水者协会的推广，得到了灌区人民的欢迎。为了适应新的形势，灌区管理体制和运行机制必须进行改革和调整，进一步明晰水权及其所有、占有、支配、使用等方面的关系，使水资源得到合理的配置和最有效的利用。

国家分配给内蒙古每年引用黄河水指标是５８．６亿ｍ3，内蒙古分配给河套灌区每年引用黄河水指标是４０亿ｍ3，而实际上灌区每年净引用黄河水５２亿ｍ3左右。内蒙古河套灌区引黄控制面积１１６万ｈｍ2，现有效灌溉面积５７万ｈｍ2，由内蒙古河套灌区管理总局负责管理，总局下设５个灌域管理局，负责灌溉、维护、收水费等日常工作。

灌域管理局下设有所、段，一般管到斗渠分水口。斗渠以下水费的收取原来由管理局委托村、乡负责，已经进行灌溉管理制度改革的地方，改由用水者协会或者由斗渠承包者负责灌溉和收水费。５个灌域管理局与其下属的所、段实行的是收支两条线，即所、段收水费多少与他们的经济利益不直接挂钩，所收水费全部上交，工资等其他开支另外由局拨付；而５个灌域管理局与总局是利益分成制，即所收水费５４％上交总局，４６％留给５个灌域管理局自己，用于人员工资开支、工程维护等等，这样的利益分成机制将对用水者协会等改革措施的进一步推广产生影响。

一、节水的关键在于机制，在于灌区管理体制

近年来，灌区在节水管理方面采取的措施有：①分阶段定价，超量用水加价。②推行按亩计费。③细化测流量水，划小收费单元。④平整土地，缩小地块。根据实验，半亩的小麦田块，亩次平均灌水量为５９ｍ3；一亩的小麦田块，亩次平均灌水量为６９ｍ3；一亩半的小麦田块，亩次平均灌水为７３ｍ3。平整土地，缩小地块能节约不少水。⑤加强田间用水管理。实行“一把锹”浇地，异地包浇，成立包浇小组等多种方式和方法，减小灌水定额。⑥引导农民改进灌水方法，推广秸秆覆盖、开沟覆膜暗灌等田间节水技术。⑦整治毛、沟渠，减少输水损失。等等。由于农户和灌溉管理者用水多少直接与经济收入挂钩，有了内在节水动力，取得了较好的节水效果。以蔡家渠为例：

蔡家渠共灌溉农田３０６７ｈｍ2。１９９９年成立农民用水者协会后，购买了测流仪，清淤、整修了渠道，成立了包浇组，在监督员监督下，统一进行配水浇地。经过１９９９年一年运行大见成效。蔡家渠１９９８年用水１２４个流量日（每个流量日为８．６４万ｍ3），１９９９年只用了８９个流量日；１９９８年因为没水停浇了４０多天，１９９９年只停１８天。农户平均每年每亩地向用水者协会交１．３元，而１９９９年平均每亩地因少用水而少交水费５元，每亩地平均减少费用３．７元，平均算起来，每户农户１９９９年少交水费１４０元左右，这直接减轻了农民负担，而且农户浇地应了农时，也比较充分，提高了产量，特别是原来处于下游的农户，现在用水有了保证，真正实现了用水者自己管水，管得明白，用得明白，水费交得明白。

从整个河套灌区来看，２０００年在生态系统用水增加１亿多ｍ3的情况下，全年净引水降低为４９．６亿ｍ3，比上年少引水２．８亿ｍ3，这主要是加强灌溉管理，改革运行机制得来的。

河套灌区现在采取的灌溉管理体制改革主要有以下几种形式：（１）成立用水者协会，到２０００年止共验收合格３１０个，涉及灌溉面积２２万ｈｍ2，占３８．８％；（２）国管（专人管）与群管（群众自发组织管理）相结合，有３个，涉及０．８万ｈｍ2，占１．５％；（３）渠长负责制，主要在斗、农、渠承包，招聘渠长，有８２条渠道，涉及１万ｈｍ2，占１．９％；（４）联水承包渠道２１条，涉及１．９万ｈｍ2，占３．３％；（５）水票制，先买水票，再供水，有２７个，涉及０．７万ｈｍ2，占１．２％；（６）成立供水公司，有５个，涉及０．３万ｈｍ2，占０．５％。

二、政府应发挥宏观调控作用，进一步推进灌溉管理体制改革的深入

由于我国长期以来实行计划经济管理模式，农户比较分散，各自耕作，自我管理意识较差，而原来灌溉收费由乡村负责，群众也很难自己组织起来实行自我管理，即使实行了自我管理，也需要得到河套灌区管理局和乡村各级政府的支持。从实践看，积极推广用水者协会等节水管理模式需要得到各级人民政府包括水管部门的大力支持。

用水者协会这种组织形式是近一两年刚刚实行，面还不太广，在河套灌区只有４０％左右，而且需要进一步完善，必须得到各级政府的大力支持和推广。

三、河套灌区管理总局与其下属的５个灌域管理局在利益分配机制上应适应新的形势，进行适当调整

今年河套灌区少引黄河水约２．８亿ｍ3，预计将少收水费１５００～１８００万元，农户少用水就可以少交水费，在机制上是有积极性的，但如前所述，５个灌域管理局与总局是水费分成制，５个灌域管理局因为所属农户节约了用水，少交了水费，收入将明显减少。以解放闸管理局为例，因为节水将少收水费３００多万元，按４６％留给自己计算，将少收入１５０万元左右。本来，节约下来的水可以用在其他地方，再收取水费，但由于河套灌区引黄水已经超过国家分配的指标数，因而不可能通过转移水使用权得到补偿。这在一定程度上已经影响了５个灌域管理局推广节水的积极性。在这次对这５个局的调查中，有的管理局已经表示，要适当放缓推广用水者协会的步伐。内蒙古物价局核定水费成本价为５．３分／ｍ3，现在实际只收４分／ｍ3，本来可以通过再提高一些水价来弥补损失，但由于农民收入低，负担重，承受能力不足。有些灌域管理局想通过适当提高秋浇地用水（非灌溉季节用水）水价，而适当降低一些春灌用水水价，但总体上每立方米水水费还会略有增加的方法，一方面是进一步鼓励节约用水，减少非生产性用水，另一方面也减少灌域管理局的损失，这是一种可继续探讨的办法。

河套灌区管理总局，可适当调整内部利益分配机制，对于节水后减少的收入，多让一些利给５个灌域管理局，以鼓励进一步节水。

四、要进一步用制度规范全国水资源管理，进一步明晰水权及其所有、占有、支配、使用等各方面关系

现在河套灌区引用黄河水超过分配给的指标４０亿ｍ3，应逐步形成一种机制，对于超出４０亿ｍ3（现在先假定分配的４０亿ｍ3水的指标是合理的）以上的用水，应有适当的惩罚措施，这一种惩罚措施每立方米水的惩罚力度应大于向农户收取的每立方米水４分钱的水费，使灌区管理局多用一方水，就会损失更多的收益，这样从机制上保证灌区管理局有节水的动力；而当引用黄河水少于４０亿ｍ3时，应给予补偿，同时这种补偿应高于卖给农户的每立方米水４分钱，这样河套灌区管理局每少用一方水就有更多的收益，才有节水积极性，也从机制上保证节水。这节余出来的水，被下游或其他用水户用了，产生出来的效益应足以弥补每立方米水４分钱的农业用水水费，也就是水使用权转移的成本，这样水的使用权也就能够转移了，实际上因为这种转移，水资源在全流域甚至全国也就得到了充分合理的配置和最有效的利用（因为水用在了效益最大的地方），如果下游或其他用户每立方米水产生的效益不足４分钱，也就是不足以补偿河套灌区的用水成本，则河套灌区就可以自己消耗这部分水，继续用于农业灌溉。当然，这种水使用权的转移，特别是在省际间的转移，需要由政府出面或用水者自己协调逐步建立一种机制和体制予以保证。明晰水权及其所有、占有、支配、使用、转移等各方面关系，用制度来规范全国水资源管理，是用水、节水等各项水利工作进一步走向深入的根本性保证，也是水市场及用水体制建立的前提，应大力加快这方面的工作。

对于内蒙古河套管理总局内部来说，也应形成水使用权转移的补偿机制，使得每个灌域管理局每节约１ｍ3水，得到的补偿应大于卖给农户的每立方米水４分钱，使得每立方米水得到合理的配置和最有效的利用，同时也用机制保证了节水工作的进行。

五、现阶段，国家应支持大型灌区的更新改造

现在灌区平均每年净引黄河水约５２亿ｍ3，输到斗渠分水口（卖给农民的计量水）约剩３２亿ｍ3，在干、分干及支渠部分就损失近２０亿ｍ3，若能节约下这部分水，既不影响河套灌区管理总局现有的水费收入（卖给农户的水还是３２亿ｍ3），又能较好完成节水任务。目前总局现在对此部分更新改造积极性较高，投入了很大精力。

若１ｍ3水计算到田间，水利用系数只有０．３６，即只有０．３６ｍ3水到了田间，斗渠以下的节水工作，对于直接用水的农户来说，也有很大的空间，特别是农、毛渠渗漏、堵塞，建筑物老化失修，造成水损失很大，而这部分水的损失，用水户是需要照交水费的。

由于河套灌区的水价也是近几年才有较大的提高，１９９９年才涨到４分／ｍ3的，因此，原来没有提取灌区折旧基金，灌区自身没有能力进行更新改造的。对于当地农户而言，由于长期以来，我国是通过一部分农业收入来进行工业化积累的，农民收入一直较低，农业基础比较薄弱，现在依靠农户及农村自身很难投入较大财力来进行干支渠等骨干工程的更新改造。基于这样的历史和现状，这样的特大型工程，政府对于正在处于改革和转型时期的灌区骨干工程更新改造应给予资金上的支持，而对于毛渠、田间沟渠等小工程可以采取群众多投劳，结合节水工作的推广，进行沟渠维护和整修，在一定条件下，对于混凝土衬砌等工程，可补助一些材料费。

从全国而言，对于一些水费基本到位的灌区，应制定规章和办法，提出一部分灌区更新改造折旧资金，存入专门账户，同时精简人员，提高效率，利用多种资源，开展多种经营，逐步减少管理单位开支，提高收入，使灌区管理单位逐步向企业化管理过渡，配合水使用权有偿转移等水利改革，做到水资源合理配置和有效利用，以便在今后灌区老化时，有资金进行更新改造，从而使灌区建立起良性运行机制。