按照水利部农村水利司《关于开展农村饮水安全工程专项核查整改情况督察的通知》的有关要求，2007年6月25日至28日，由中国灌溉排水发展中心主任李仰斌带队，赴黑龙江省对该省农村饮水安全工程整改情况进行了调研和检查。黑龙江省水利厅对这次检查工作高度重视并进行了充分准备，检查组一行在省水利厅王铁副厅长和农水处的陪同下，先后到大庆市的肇源县和齐齐哈尔市的克山县，实地查看了农村饮水安全工程建设管理情况，听取了市、县水利部门关于农村饮水安全项目存在问题处理与纠正情况的汇报，并进行了座谈交流。检查组一行还与省水利厅进行了座谈交流，听取了王铁副厅长关于对全省农村饮水安全项目存在问题进行处理和纠正情况的介绍，并就黑龙江省下一步农村饮水安全项目建设与管理的工作思路和打算等交换了意见。现将本次复核检查和调研的情况汇报如下：
一、全省整改工作进展情况及下一步改进意见
（一）全省整改工作进展情况
2006年，财政部组织大连投资审核中心对黑龙江省2003～2005年农村饮水安全项目进行了核查，发现该省在组织实施农村饮水安全国债项目建设与管理工作中，不同程度存在挤占挪用项目建设资金、建后无法使用、财务管理不规范、地方配套资金不落实、前期工作不到位等问题。对于此次核查中发现的问题，省发改委和省水利厅领导高度重视，专门召开了委主任和厅长办公会议研究整改措施，并联合发出通知，及时对整改工作进行认真安排和部署。要求各市（地）督促所属县（市、区）根据违规项目清单指出的问题逐一进行复核，认真进行处理和纠正，同时要求各地以此为契机，对本地区农村饮水安全工程建设管理工作进行一次全面自查自纠，提出进一步改进工作的意见和建议。
通过前一个阶段的整改，目前，黑龙江省对核查发现的问题大都进行了处理和纠正，从总体上看，整改进展情况良好，主要复核、处理和纠正情况如下：
1、挤占、挪用项目建设资金整改情况
全省共涉及19个项目，违规金额62.77万元。整改后，已归还项目13个，归还金额47.77万元，分别占应归还项目数和金额的68%和76%。尚未归还的项目在牡丹江市所属县（市、城区），未归还的原因是已经用于2001年第一批农村饮水项目管网配套建设。
2、建后无法使用项目整改情况
全省共有22个建后无法使用的项目。整改后，可以使用的项目为15个，其余7个项目由于铁、锰超标准而无法使用，占应整改项目的32%。目前，省及地方各级政府正在积极想办法筹措资金进行水质处理，保证这部分项目尽早发挥效益。
3、财务管理不规范整改情况
一是大额现金支付工程款问题。全省共有违规项目27个，违规金额391.70万元。整改后，纠正违规项目11个，整改金额39.49万元，分别占应整改的41%和10%。其余16个项目一部分用于支付建井房的补助款，付款对象是井房户个人，没有正式票据，由改水站或农田管理站代开票据，支付现金；另一部分用于支付土方款，由于施工中雇用大量民工，无法转账支付；其余的资金支付都有正规发票入账，重新处理难度较大，没有进行处理。
二是白条入账问题。全省共有违规项目3个，金额8.94万元。整改后，全部纠正。
三是会计核算不规范问题。全省共有违规项目227个，违规金额1599.15万元。整改后，纠正违规项目221个，金额1361.31万元，分别占应整改项目的97%和85%。尚未整改的6个项目都属于水务局直属事业单位，只有内部往来发票。
4、地方配套资金不到位整改情况
全省地方配套资金不到位项目674个。整改后，配套资金到位项目210个，占应到位项目的31%。截止目前，全省只有大庆市和哈尔滨市的配套资金已全部到位，2004和2005年省级配套资金今年下半年能够到位，其余市级匹配能力有限，县（市、区）匹配多数没有到位，群众自筹基本都已到位。
5、项目前期不规范整改情况
一是项目管理和前期工作不规范问题。根据《黑龙江省农村饮水管理实施细则》规定，总投资在100万元以上的集中供水工程才需进行初步设计，由于多数项目没有大于此规模的集中供水工程，因此计划下达后直接编制《实施方案》并照此实施；对于存在的2个项目无设计文件，未签订工程建设项目责任书等，现已补充。
二是计划申报调整不规范问题。为严格投资计划管理，该省对各地申报的计划调整项目要在调查核实的基础上分批次集中批复，导致个别项目批复时间较长，涉及牡丹江市、伊春市和黑河市等地区的项目，目前均已批复。
三是未履行“四制”问题。主要是指未进行工程招投标。2005年以前，黑龙江省要求供水设备由市级统一组织进行招投标，打井队伍和井房建设由县级组织选择有资质，业绩好的施工单位承担建设任务。由于井房资金由群众筹资，国家补助很少，招标价格低，尤其一些偏远地区项目分散、数量少、利润低，所以无法进行招标。2005年开始，全省推行招投标制，由项目法人负责。由于有的建设单位项目少，中介机构不予承担招标任务，所以有些项目建设单位就实行了邀标和议标。鉴于这些工程已基本完工，各有关县（市、区）组织县发改委、财政局、水务局、审计局等相关部门进行了严格的质量检查和资金审计。
（二）下一步改进意见
1、进一步加强前期工作。严格按照基本建设项目前期工作程序进行管理，同时在水质、水量满足要求、技术可行、经济合理、符合当前社会经济发展水平的基础上，打破行政区划界限、打破用水单位界限、打破资源和流域界限，扩大工程供水范围，积极推广规模化供水工程。对于确属建设条件发生变化需要调整建设地点、变更建设内容的项目，及时进行调查和批复。
2、搞好用水户参与工作。做好宣传工作，积极引导和提高乡村干部、受益农户对工程的认识程度，调动群众参与的积极性。组织专业技术人员深入现场，慎重选择供水水源，合理优化工程布局，确定工程建设地点，并编制年度项目可行性研究报告和实施方案。
3、加强财务管理和核算工作。各县（市、区）财务人员应加强自身业务培训，按照水利基本建设程序投资管理办法做好专账、专户管理，建立健全财务人员岗位责任制度。项目建设单位要严格按照《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》（SL19-2001）和“黑财基安[1999]39号文件”要求及时进行工程竣工财务决算和会计核算工作；及时请同级审计机关进行工程竣工财务决算审计。
4、落实好地方配套资金。省、市、县三级政府要积极落实好地方配套资金。从2006年开始，省级财政每年安排1亿元，专项用于国家投资的省级配套资金。
5、加强工程建设管理。通过招标择优选择施工队伍，加强施工人员技术培训，严格按照规范的成井工艺进行成井。加强合同管理，各县（市、区）要与施工单位井队签订合同，并合理规定成井质量保质期。净水设备、压力罐和变频等供水设备一定要使用有诚信厂家生产的产品，水源井和净水、供水设备都要实行质量保证金制度。
6、严格执行“四项制度”。即项目法人责任制、工程招投标制、工程巡视监理制、工程合同制。对施工队伍的选择应继续采取招投标制，杜绝使用关系施工队伍。在施工过程中，监理与有关工作人员应对工程进行巡回检查，关键工序进行旁站，把好工程施工质量关。
7、严把验收关。工程完工后，将内业资料及时整理归档，必须在内业资料齐全、合格的基础上，提出初步验收申请；初步验收通过后才能进行竣工验收，资料不全、不规范不予验收实体工程。
8、加强建后运行管理。按照国家出台的村镇供水工程管理办法，结合本地实际制定适合本地区的工程建后管理规章制度，对水费收缴应进一步核算，以保证工程的维修、养护和永续利用。积极推行市场准入，使自来水工程逐渐市场化。
二、抽查县整改工作情况
根据部农水司的安排，此次检查抽查了大庆市的肇源县和齐齐哈尔市的克山县。通过听取汇报、查看资料和座谈交流，基本摸清了两县的整改情况。
（一）肇源县
针对核查出现的问题，肇源县委、县领导高度重视，县水务局及相关部门及时制定和采取措施，针对核查内容，逐项整改落实，主要整改情况如下：
1、项目申报情况。涉及违规项目1个，原因是未编制工程初步设计。按照大庆市水利局要求，各县农村饮水安全项目工程初步设计统一由大庆市水利设计院编制完成，肇源县未另行编制。经整改，现已将有关肇源县的初步设计文件归档。针对无配套资金承诺文件，经多方协调，现已将2003～2005年的承诺文件全部补齐。
2、工程建设管理情况。主要涉及未实行公开招投标问题。鉴于全县2003～2005年度项目全部是单屯工程，规模小、投资少，每处项目国债资金均不超过10万元，因而采取了议标形式，但项目对施工单位资质，材料购买等方面都提出了严格要求。
3、地方配套资金到位情况。2004和2005年项目地方配套资金未到位84.5万元。整改后，资金到位89.66万元，到位率106%，其中，市级配套资金30.98万元全部到位； 群众投劳折资58.68万元；县级配套投资8.44万元没有到位。
4、财务管理情况。一是关于未设专项账户问题。按照大庆市政府的规定，全市使用资金必须由财政支付中心统一管理。全县财政支付中心统一管理只有3个账户，因此县财政支付中心只给水利部门开设单独账号,下设明细户，而无专户，实际上也相当于专款专户。二是关于项目拨款未单独核算问题。由于资金由县财政统一支付，县财政拨款不能按到位资金及时划拨，项目无法按时单独核算，只能采取逐年滚动核算的方式。目前正在与有关部门的协商中。
5、验收情况。主要涉及项目还未全部验收问题。经整改，2003年项目已验收，2004、2005年项目已完成自检验收,省、市验收目前还未完成。
（二）克山县
针对核查发现的问题，克山县以整改为契机，对全县农村饮水安全项目建设管理工作进行了一次全面自查自纠，主要整改情况如下：
1、配套资金承诺文件情况。主要涉及无配套资金承诺文件问题。原因是对上级有关部门配套资金承诺文件未及时上报。经整改，目前正在整理当中。
2、竣工及验收情况。主要涉及未按时竣工及验收问题。由于受气候影响，项目施工开挖深度要求在1.5～2.0m以下，土层冻结后才能施工，导致开竣工时间延迟；受资金影响，由于地方财力有限，配套资金未能足额到位，致使工程无法决算不能完成审记报告，项目无法验收。经整改，2003年度项目已通过省级验收，2004、2005年项目还未进行省级验收。
3、集中采购情况。主要涉及工程主要材料和设备未进行集中采购，未进行招投标问题。原因是按齐齐哈尔市统一要求，2003年项目由市统一招标采购，但2004年、2005年项目由县水利局自行采购，由于项目规模小，相对分散，未进行集中采购和招投标。
4、资金未专户存储情况。主要涉及未单独建立专户问题。原因是财政部门本次审核要求每一次项目计划都要单独建立专户，各年度每次项目都要在银行设立专户，照此一年需设立2～3个专户，与目前银行一个专项只允许开设一个账户相矛盾。经整改，目前正与有关部门协商中。
5、会计核算不规范情况。主要涉及项目未按批次单独核算等问题。经整改，现已建立和完善了现金管理制度及票据审核制度。
6、质保金情况。主要涉及未提取5%质保金问题。按有关要求，建设单位应向施工单位提取5%的质保金，由于工程分别由不同施工单位实施，金额数量小，工程验收合格后未提取质保金。经整改，今后杜绝此类现象发生。
三、当前农村饮水安全项目实施中存在的主要问题
通过这次检查和调研，发现当前黑龙江省在组织实施农村饮水安全项目建设管理工作中，还存在以下几个比较普遍的问题。
一是地方配套资金落实难度较大。省级财政配套资金落实情况较好，但市、县级财政配套资金落实比较困难。主要原因：一是黑龙江省正在试行“省直管县”行政管理体制改革，财政管理体制也由过去的省、市、县三级管理模式变为现在的省、县两级管理模式，省级财政资金直接下拨到县，导致地（市）级财政缺乏落实配套资金的积极性和责任性；二是地方财力不够强，特别是很多县级财政因自身财力不足，加之各部门需要配套资金的项目较多，因此，县级农村饮水安全项目配套资金落实存在较大难度。
通过调查了解，黑龙江省经过整改后，针对2004、2005年的项目，省级财政配套资金预计今年下半年可全部到位；地（市）级财政配套资金只有大庆、哈尔滨两市因财力状况较好现已全部落实到位，其余地（市）难以到位；县级财政配套资金多数难以到位，因此，市、县级财政配套资金已成为农村饮水安全项目顺利实施的主要资金缺口，而且短期内难以有效解决。
二是项目验收存在较大难度。据对抽查的两个县情况了解，2004和2005年的项目大部分只进行了县级自检验收，尚未完成省级验收。主要原因：一是配套资金难以到位，工程不能完成决算，无法进行工程审计；二是财政制度改革后，县级财政实行由财政结算中心统一管理和支付的制度，要求只有正式单据才可以报账，使得投劳折资难以核算入账，给项目决算带来困难；三是农村饮水安全项目数量多、分布广，而省水利部门由于人手少、工作量大，各地工程竣工要求验收的时间又相对集中，因而难以及时完成省级验收。
三是建后运行管护机制尚不明确，存在安全隐患。黑龙江省农村饮水安全工程大部分是单一村屯工程，规模小，投资少，多以深井作为供水的主要水源，工程分散，具有一定规模能够集中连片供水的工程较少。与此同时，还普遍存在工程建后未进行产权移交，产权不清，管理责任不明确；工程运行大都只考虑成本核算，未考虑折旧和维修，缺乏专业技术人员指导，无备用水源和事故预案等问题，一旦水源或设备出现故障又不能及时维修和更新，将给农民群众生产、生活带来严重影响。
四、几点建议
1、通过调查发现，在农村饮水安全项目建设上，虽然省级相关部门能够高度重视，密切配合，积极落实配套资金，基本保证了省级财政资金的足额落实到位，但市、县两级财政大多比较困难，而且需要配套的项目也较多，加之当前“省直管县”、“财政统一结算支付”等管理体制改革的试行，给农村饮水安全项目的建设管理带来诸多困难，普遍存在项目建设资金不能足额到位的问题，因而也就导致了工程建设不完整、工程质量不保证、竣工验收难以开展等现象的普遍存在。为此，建议针对不同省情区别对待，适当调整地方配套资金的比例，同时采取有效措施，切实提高农村饮水安全工程建设资金的到位率，确保工程建设质量和工程安全运行。
2、针对“省直管县”、“财政集中支付”等管理体制和管理模式改革给农村饮水安全项目建设管理带来的新情况、新问题，建议水利部尽快商国家有关部门，进一步研究修改和完善相关的政策和办法，以确定农村饮水安全项目建设管理工作的顺利开展和实施。
3、针对单一村屯小型供水工程建后管护机制不健全，普遍存在可能导致供水不安全等问题和隐患的情况，建议进一步加强调查和研究，制定提出保障此类小型供水工程安全运行的相关措施或指导意见，确保已建工程长期发挥效益，让群众喝上放心水。
（检查组成员：李仰斌、赵竞成、郭慧滨、张玉欣）
二〇〇七年七月十日
