摘要：本文根据科学发展观的要求，从我国水资源紧缺的现状出发，分析了发展节水灌溉对实现经济社会全面、可持续发展，保障我国粮食安全、生态安全及建设资源节约型、环境友好型社会的重要意义，提出了发展节水灌溉是落实科学发展观的必然选择和战略要求的结论；根据节水灌溉发展现状，从体制、机制和投入、劳动者素质、基础研究滞后等方面分析了发展节水灌溉存在的问题和制约因素；同时，在节水灌溉管理体制、运行和投入机制创新，以及如何适应和促进农业现代化进程等方面谈了一些粗浅认识及思考。

引言

党的十七大提出坚持以人为本，全面协调、可持续的科学发展观以及建设资源节约型和环境友好型社会的伟大目标。实现经济社会全面、协调、可持续发展，最薄弱的环节是农业和农村，只有农业发展、农民富裕，缩小城乡差别，我国社会经济才可能全面协调、可持续发展，这已形成了全社会的共识。水是人类最宝贵的资源，尤其是在我国这个水资源十分紧缺的国家，节约用水是建设资源节约型和环境友好型社会的重要组成部分，也是经济、社会实现全面协调、可持续发展的基础。农业灌溉是用水大户，因此，发展节水灌溉在实现节约型社会建设和促进经济社会全面协调、可持续发展方面的作用就显得十分重要。如何坚持以落实科学发展观为指导，促进节水灌溉的健康发展，本文就此进行一些初步探讨。

1 发展节水灌溉是落实科学发展观的必然选择和战略要求

1.1 发展节水灌溉是缓解我国水资源紧缺、保障社会经济调协发展的需要

我国人均水资源占有量为2200立方米，仅是世界平均水平的四分之一。时空分布不均、水土资源不匹配，进一步加剧了水资源紧缺的状况。北方土地资源占全国的65%，而水资源仅占全国水资源总量的19%。据资料显示：我国农业灌溉每年缺水达300亿m3，造成粮食减产300-400亿公斤以上；由于缺水，导致水资源过度开发，水污染严重，水生态不断恶化。随着社会经济不断发展，用水量增大，水资源供需矛盾将进一步加剧，已成为制约我国经济社会全面、可持续发展的瓶颈因素。

农业用水量多年平均3900亿m3，占全国总供水量的近70%，其中灌溉用水量达3600亿m3，占农业用水量的90%，占全国总用水量的63%。目前，我们灌溉水利用率相对较低，2007年水的利用系数仅为0.47，按现状估计，灌溉用水利用率提高一个百分点，可节约用水80亿m3。因此，大力节水灌溉，提高灌溉水的利用效率是缓解我国水资源紧缺状况、促进社会经济可持续发展的最有效、最根本的途径。

1.2 发展节水灌溉是保障我国粮食安全的需要

水和粮食安全是国家高度重视的重大战略问题。根据农业部提出的《我国粮食综合生产能力研究报告》，我国现状实际粮食综合生产能力约为4.65亿t～4.75亿t。据预测，2020年，我国人口将达到14 .3亿，按农业生产现状，当我国粮食完全自给时（自给率为93%）， 2020年粮食缺口将达0.8～1.0亿t。我国是人口大国，只有我国的粮食自给率达到一定的程度，才能保证我国的粮食安全，才能保持国际粮食的基本稳定。2007-2008年国际粮价大幅上涨，为我国的粮食安全又一次次敲响了警钟。据专家分析，2007-2008年国际粮食产量与前两年相比，不但没有减少，而且还增长3-4%，价格攀升的原因，主要是受国际能源危机的影响，发展生物燃料增加了粮食需求，导致全球粮食库存减少；同时受原油及其他原材料价格上涨的影响，粮食生产成本不断攀升，导致近年来国际市场粮价大幅上涨。因此，今后，全球性的粮食紧缺将不可避免。保障我国粮食安全，只能立足我国农业综合生产能力的提高。

随着工业化及城镇化进程的加快，今后我国新增水源用于农业灌溉的可能性不大，在《全国节水灌溉规划》中，也提出了农业用水零增长的约束性目标，而我国的水土资源及气候特点，又决定了农业对灌溉的高度依赖。要保证21世纪的粮食安全，弥补粮食缺口，唯一的选择就是大力推广普及节水灌溉，挖掘农业灌溉用水的内部潜力，增加复种指数，提高农业单产和总产量。

1.3 发展节水灌溉是改善我国生态环境的需要

近十几年来，由于干旱缺水和上游不合理的用水，引发了一系列河道断流、湖泊萎缩，土地荒漠化、地下水超采和湿地减少等生态环境问题。甘肃黑河流域、石羊河流域，新疆的塔里木河流域，黄河上中游地区其它地区，由于不合理的引用水，造成了下游河道断流、绿洲萎缩和沙漠化。河北、河南等黄淮海地区、山西、陕西汾、渭平源地区，地下水超采，造成了大面积地下漏斗等生态问题。在水资源紧缺的大环境下，这些生态问题必须通过发展节水灌溉、减少上游用水和地下水开采来缓解。同时，由于传统的大水漫灌方式，致使化肥、农药在大灌大排的粗放灌溉中，大量流入江河水体中，造成了大面积的面源污染和化肥、农药的浪费。发展节水灌溉，根据定额灌溉，科学施肥，可实现水、肥、农药的高效利用，减少排水和面源污染。因此，发展节水灌溉，是减少农田面源污染，保护水环境和缓解生态恶化的有效方法。

1.4 发展节水灌溉是实现全面小康社会的需要

根据十七大报告：2020年我国将全面实现小康社会。实现全面小康社会的重点和难点都在农村。只有实现了农村小康，才能实现全面小康。实现农村小康，根本途径是建设现代农业，提高农民的收入和建设社会主义新农村。为此，在2008年中央一号文件中，明确提出了建设现代农业的要求。文件指出：积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是促进农民增收的基本途径。现代农业最显著的特点是“要素投入集约化，生产管理标准化、生产手段科技化”，农田灌溉设施是农业的基础设施，农业现代化离不开农田灌溉现代化。根据现代农业的概念，农田灌溉要实现灌溉的高效率和高效益，生产管理标准化、生产手段科技化的目标。必须靠发展高效、“精准”的节水灌溉技术、自动化和信息技术。因此，建设现代农业离不开高效的节水灌溉技术，发展节水灌溉是现代农业建设的必然要求，也是实现全面小康社会的重要基础。

2 节水灌溉发展现状、问题和制约因素

2.1 现状和成就

改革开放以来，我国经济、社会发展进入了高速发展的轨道，水资源供需矛盾进一步显现。为了缓解水资源矛盾，促进我国经济社会的健康发展，党中央、国务院加大了对节水灌溉的投入和扶持力度，每年新增节水灌溉面积1500-2000万亩。截止到2007年底，全国有效灌溉面积为8.56亿亩，节水灌溉工程面积为3.37亿亩，其中：渠道防渗14390万亩，低压管灌7896万亩，喷滴灌4236万亩，微灌1132万亩。这些节水灌溉工程的建设，大大提高了灌溉水的利用效率，全国灌溉水利用率从“九五”初期的40-43%提高到了2007年47%左右，增加节水能力200多亿m3。亩均灌溉用水量由“九五”末的439m3下降为“十五”末的424m3。除增加了节水效益外，还提高了农业综合生产能力200亿公斤以上，同时为农业增效、农民增收及生态环境改善做出了巨大贡献。

2.2 问题与制约因素

1、投入不足，制约着节水灌溉的发展

据有关资料显示，我国每年用于节水灌溉的投入为100多亿元，其中，中央财政投入资金占50%左右，地方财政和农民自筹50%。由于投入不足，节水灌溉发展速度慢，标准低，远不能满足经济社会对节水灌溉的要求。特别是对田间节水灌溉，国家财政投入目前还仅维持在示范阶段。甚至“十五”以来的投入远低于“九五”期间的投入水平。2008年尽管中央投入有了较大幅度的提高，但投入水平仍严重滞后于规划发展速度。另外，一直以来，田间节水灌溉工程建设相当部分靠农民投资、投劳，由于农业的弱势地位和节水政策不配套，农民投入能力和投入水平十分有限，特别是农村“两工”取消后，以受益农户无偿投劳作为支撑的发展方式受到挑战，投入严重滑坡，投入不足已成为制约节水灌溉发展的直接原因。由于工程老化、失修、基建占地等原因，每年约有数百万亩的节水灌溉工程需要更新和维修，如没有专门的资金投入，不仅难以加快节水灌溉发展，甚至难以维持现有的节水灌溉面积规模。

2、管理体制、运行机制不适应节水灌溉发展要求

目前，我国大中型灌区实行专群结合的管理体制。骨干部分由专业组织管理，斗渠以下由受益区集体、群众管理。灌区管理单位大部分是事业单位编制、企业化管理的体制，水费是水管单位主要收入来源。因此，灌区从自身的利益出发，需要多放水，以争取最大的水费收入，这种体制、机制与国家要求的节水目标和要求背道而驰，灌溉单位不可能有节水积极性。同时供水水价偏低，灌溉工程损耗和维护管理经费没有来源，工程老化失修渗漏严重，也造成水资源的大量浪费。近年来，尽管在灌溉管理体制和运行机制上一直尝试改革，但远远不能适应经济社会发展对节水灌溉的迫切要求。

田间节水灌溉工程按职责是受益区集体、群众或用水户管理，随着家庭承包制度的深入，农户与村集体联系弱化，特别是取消“两工”及“两税”后，集体与农户的经济关系更加淡化，由此引起灌溉工程等公共设施管理缺位的状况更加严重。近几来，为解决田间节水灌溉工程及小型灌溉工程管理缺位的问题，我国大力推广和扶持农民用水户协会建设，但由于制度不健全，政策不配套等原因，农民用水户协会建设也存在着大量的问题，尚有很长的路要走。

目前，由于灌区缺乏量测水设施，大部分灌区都实行按亩收费，农户灌溉用水用多用少收费一个样，农民没有必要投入节水灌溉工程建设；即使部分灌区可以实施按方收费，但由于节水灌溉工程建设投入较高，农业生产比较效益低，从投入产出效益来算，农民投入节水灌溉经济上也是划不来的。

3、现行的农村土地经营方式、劳动者素质不适应节水灌溉发展的要求

目前农村实行联产承包责任制，每户农民耕种土地面积不到1公顷，由此给农业大生产、机械化带来了困难。推广高新节水灌溉需要规模化的集约农业，地块分散，作物多样化都给推广高效节水技术带来巨大的挑战。

发展节水灌溉，应以农民管理为主体，但农村的现状是大部分壮劳力到城市、企业打工，留守农村的大部分是老人、妇女和儿童，农业生产大部分处于传统的耕作方式和维持状态，农村人员素质远不能适应现代农业和节水灌溉发展要求。

4、对节水灌溉的公益性认识不足

我国水资源短缺，供需矛盾尖锐，发展节水灌溉是缓解水资源供需矛盾，保障我国经济社会可持续发展、国家粮食安全的需要，主要体现的国家发展战略和社会公益效益。对农民而言，在目前用水管理的大背景下，节水不节水不能给其带来实实在在的效益，他们更关心增效和增收。但目前很多部门及社会舆论对节水灌溉公益性认识不足，认为农民是节水的受益和实施主体，也应作为投入主体，这些观念直接影响到节水灌溉的发展。

5、基础研究滞后，服务体系不健全影响了节水灌溉健康发展

制定灌溉用水定额是实现高效用水的基础，是节水灌溉工程建设规划、设计的重要依据。80年代后，各地灌溉试验工作进入了低谷，试验资料缺乏，特别是近几年来，由于农业新品种的出现及作物品种的更新，灌溉资料缺乏的局面更加严峻。近年来，尽管水利部主管部门一直大力扶持灌溉试验工作，恢复灌溉试验站点，开展工作交流和培训。但由于体制、经费等原因，目前，基础设施老化失修、仪器设备配置标准低、经费短缺，人才缺乏等问题依然存在。从长远看，会影响节水灌溉的科技含量，特别是与发展现代农业的要求远远不能适应。

节水灌溉设备产业化能力低，缺乏龙头企业，设备生产工艺落后，产品单一，质量差的问题依然存在。推广服务体系不够键全的问题。

3 落实科学发展观，促进节水灌溉健康发展的几点思考

3.1 以改革为动力，创新节水灌溉管理体制和机制

一是大力推进灌区管理体制改革，重点推进以“定岗定编、管养分离”为主的体制改革，实现收支两条线。对广大灌区，制定灌溉用水考核指标，节水奖励，完不成任务的惩罚，激励管理人员节约用水。

二是在田间推行灌溉用水“总量控制和定额管理”，制度，激发农民节水积极性。为作好此项工作，首要应完善量测水设施建设，尽量划小考核单元，实现按方收费；制定适合本地区主要作物的灌溉用水定额，以单位面积作物用水定额作为考核对象。与此配套的是实行阶梯水价，在定额范围内实行平价，超量累计加价，节约的水量允许有偿转让，鼓励农民及用水户节约用水的积极性。

三是建立农民用水户协会，实现农民自主管理。大力扶持和培育农民用水户协会建设，为农业灌溉实现民主管理奠定基础。将小型节水工程及田间节水工程交给农民用水协会管理，以提高农户（用水户）建设、维护节水灌溉工程的积极性。同时通过农民用水户协会，还可以把农民手中分散的农业水权集中起来，以促进水权转让。

3.2 建立多元化的节水灌溉长效投入机制

1、发挥各级财政主渠道作用。水和粮食都是特殊商品，节约水资源和保障粮食安全是国家的重大战略问题，也是政府的重要职责。首先要发挥各级财政主渠道作用。各级政府应充分认识节水灌溉的公益性质，把投资节水灌溉作为公共财政支持的重要内容，调整优化中央预算投资方向，优先支持资源节约、生态保护的节水灌溉项目，以体现落实科学发展观、促进资源节约的国家意志。各级财政在预算中应明确用于节水灌溉的投资比例，并保证投入增长比例不低于同期财政的增长水平。

2、建立节水灌溉发展基金。基金的建立要充分体现工业反哺农业、城市支持农村的政策。基金主要来自三个方面：一是在未来新增供水能力中，在工业及城市用水水价中增加0.05元/ m3，根据《全国供水规划》，在十五末至2020年，全国新增供水能力1200亿m3以上，仅此一项，每年就可新增节水发展基金60亿元；二是在灌溉用水转让给城市、工业用水时，除出资帮助农民建设节水灌溉工程建设和管理费用外，可在转让用水水价中附加一部分资金作为节水灌溉发展资金；三是城市建设用地土地转让金中拿出一定比例用于节水灌溉，提高农业综合生产能力。

3、贷款贴息扶持。国家农业发展银行（国家政策银行）要安排政策性贷款用于节水灌溉工程建设，并借鉴世界银行对农业贷款的支持方式，将还款年限延长到20～30年或更长的期限，同时财政要安排全程贴息，并根据不同节水灌溉工程形式，给予不同的贴息支持。“八五”期间，我国在扶持节水灌溉发展时，曾实行过这种方式，对促进我国节水灌溉发展起到了重要的作用。

4、调动农民和社会、外资投入节水灌溉的积极性。制订优惠政策和技术扶持等措施，鼓励种植大户、企业、外资投入节水灌溉的积极性。

3.3 以节水灌溉项目建设促进农业现代化进程，以农业现代化建设为依托，大力发展高效节水灌溉技术

随着社会经济的快速发展，由家庭承包走向联合是趋势，是农村生产力发展到一定程度的必然结果，也是全面建设小康社会和建设社会主义新农村的时代要求。节水灌溉作为现代农业的组成部分，其推广发展必将推动农业现代化进程。近几年，通过发展节水灌溉示范项目推进农业现代化进程，在一些地区已有实例。如在一些节水灌溉示范项目区，通过企业租赁农民土地建设设施农业、现代农业，设施建成后，返租倒包给农民进行种植管理，形成企业加农户的经营模式，不但解决了节水灌溉工程管理缺位的问题，而且通过现代化的经营管理方式，企业得到了效益，农民都得到了实惠，节水效益得到了发挥，扩大了项目的示范作用，同时促进了传统农业向现代农业、设施农业和生态农业的转变。建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式的过程。因此，通过政策扶持和倾斜，以节水灌溉项目建设为契机，推动农业化进程，同时，节水灌溉的推广也要以现代农业建设为平台，在土地集约化经营区域，大力推广节水灌溉项目建设，加快节水灌溉建设步伐。

3.4 提高科技创新能力，建立完善的节水灌溉技术推广服务体系

发展节水灌溉是一项系统工程，需要全社会的广泛参与和努力。一是要建立健全以基层水利和农业服务组织为主体，高等学校、科研单位和企业广泛参与，政府扶持和市场引导相结合的节水灌溉技术推广服务体系；二是建立提供基础数据和产品信息查询、技术培训等服务的技术指导、培训体系； 三是加强以灌溉试验为内容的节水灌溉基础研究工作，通过财政扶持，政策引导的办法，建设完善的灌溉试验体系，不断提高科技贡献率；四是不断完善节水灌溉技术规程规范，提高工程质量和运行效益；五是建立项目管理及其效果监测体系和评价体系，推动节水灌溉健康发展。

3.5 加强法制建设、政策制订，激发农民、社会投资节水积极性和自觉性

出台节水灌溉条例等节水灌溉立法文件，同时出台节水激励政策，建立制约和激励双重机制，促进农民和社会节水积极性和自觉性。各级政府应制订具有法律效率的节水灌溉发展规划，作为指导和约束本地节水灌溉发展的重要依据；对农民种植粮食作物，在水价和水费上应给予优惠政策；对农民、社会投资节水灌溉，政府应根据工程类型、作物类型、公益效益给予补贴，对农民购买节水灌溉设备进行直接补贴，对建设工程采取“以奖代补”等政策。对企业、社会投入节水灌溉要有相应的鼓励及优惠政策。调动农民、集体和社会投资、投劳的积极性和和自觉性。加大对水利部、财政部、国家计委联合发布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》的执行监管，有效保护节水灌溉设施和保护农民的权益。

4 参考文献

[1] 全国节水灌溉发展规划[M]．北京：水利部，2007.

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[4] 中国水利年鉴[M]．北京：中国水利水电出版社，2007.