２０００年启动、目前正在实施的中西部省区农村饮水建设项目，要求参照基本建设程序，实行项目管理。经过两年多的实践和探索，积累了一些经验，但总体水平不高，发展也不平衡，不同地区间的差异较大，即使是管理较好的地区和单位，用科学化、规范化和制度化的标准要求，也还存在不少问题。为什么会有这些差异或问题，与别的项目相比，农村饮水建设项目有什么不同，应该遵循哪些管理原则，需要解决的主要问题是什么？笔者结合工作实践，谈一些肤浅的认识，供同行们参考。

一、农村饮水建设项目的特点

１．点多面广，单个工程规模小

以安徽省为例，解决１７３万人饮水困难的农村饮水建设项目，分布在全省１７个市的８０多个县，共有２万多个工程点，平均每处工程解决不到１００人，投资不过几万元。由于工程点多面广，且大多分布在自然条件差、经济文化落后、交通不便的偏僻村寨，管理难度大，加上单个工程规模小，容易忽视管理问题。

２．管理层次多，涉及部门多

从中央到省、地（市）、县、乡共有５个管理层次，涉及水利、计划、财政、扶贫等多个部门。层次多增加了信息传递的环节和时间，甚至可能出现信息失真；部门多则容易出现责任不清、责权不一致、相互扯皮或管理脱节等现象，协调的工作量和难度都很大。

３．带有扶贫性质

主要表现在国家补助资金的无偿使用。这一特点容易出现两个方面的消极影响：对有关管理部门而言，由于没有还款的压力，容易出现投资不讲回报，项目管理粗放等问题；对受益群众来说，由于工程建设资金主要是国家给的，缺乏监督和参与项目管理的主动性，有的甚至根本不知道自己还有参与监督管理的权利和义务。

４．业主不明确或者说真正的业主难以到位

由于受益者是项目区群众，出资者包括中央政府、地方政府和受益农户，工程建设期间管理层次多，涉及部门多。工程建成后，管理方式又因工程规模不同而差别很大，相当多的工程，负责建设的不管运营，负责运营的又不负责建设，究竟谁是业主不明确。这也是农村饮水建设项目管理责任难落实、措施难落实的主要原因之一。

二、农村饮水建设项目管理的原则

１．全程管理原则

全程包括项目准备，项目申报与审批，资金筹集、使用和管理，工程设计与审批，材料设备采购，工程施工质量控制，项目验收和工程建后管护方案的制订等。任何一个环节出了问题，都会影响到项目目标的实现。因此，必须对项目实施全程管理。一些地方把工程建后管理体制与运营机制的建立作为项目管理的一部分，把是否建立了工程运营管理体制和机制作为项目验收的重要条件，特别是黑龙江等省总结的先建体制后建工程等做法都是全程管理原则的具体体现。

２．制度化原则

项目管理主要靠制度，而不是靠个人意志、领导权威或有关人员的觉悟。要充分发挥制度的作用，将人为因素的影响减小到最低程度。具体表现在有健全的管理办法和规章制度，办事有章可循；有严格的监督检查制度，保障有章必循；有严明的奖惩制度，做到违章必纠；有定期报告制度，及时沟通信息，总结经验，研究问题，改进工作。山西省政府出台了一系列管理办法和规章制度，政府主要领导关心、重视和亲自指导全省农村饮水解困工作，并明确要求各级领导干部不打招呼，不批条子，以管理办法和规章制度作为项目管理的惟一依据，自己则以身作则，率先垂范，是坚持制度化原则的典范。

３．责权一致原则

责权一致的前提是，根据部门的管理职能合理分工，充分发挥部门优势；实质是各部门承担的任务和责任与赋予的权力相适应，既不能有权无责，也不能有责无权。在特定的条件下，根据责权一致的原则，可以对原有的运作方式进行调整。安徽省政府明确省水利厅为农村饮水国债项目管理第一责任单位，相应地调整了国债资金的拨付方式，将农村饮水国债资金从省财政厅横向拨付省水利厅，再由省水利厅纵向下拨，减少了协调工作，保证了资金的及时足额到位。

４．公开透明原则

主要是将项目规划和计划公开，执行程序公开，实施的结果公开。其目的和作用体现在两个方面，一是借助相关部门、受益群众和新闻媒体的力量，加强监督；二是由于增加了办事的透明度，一些不负责任、不守规矩甚至暗箱操作等非正常管理行为就会大为减少。实践证明，一些地方在项目管理中，坚持公开透明原则，实行公示制度，都收到了良好效果。

三、需要解决的三个问题

与其他项目管理一样，农村饮水建设项目管理最终需要制订和落实具体措施，而无论是措施的制订还是落实，都需要解决三个问题。

１．认识问题

关键是对实行项目管理的认识。目前主要的认识问题是，一些地方和一些人把农村饮水工作看得过于简单，以为只要领导一号召，群众一发动，问题就解决了，用不着什么项目管理。这种认识到底有没有根据和道理呢？先说农村饮水工程建设的重要性和管理的难度。一方面，饮水问题关系到群众的日常生活，工程建设要求高。任何原因导致的供水不正常都会给群众生活带来难以克服的困难，甚至可能造成极坏的社会影响。另一方面，农村饮水工程建设点多面广，涉及千家万户，工程大多分布在老少边穷地区，条件艰苦，情况复杂，影响和制约因素多，管理难度大，稍有疏忽，就会出问题，轻则经济上不合理，造成浪费；重则工程不安全，影响正常供水。因此，必须实行严格的项目管理。据部分地区对农村饮水建设项目实施严格管理的实践，按保守的估计，仅工程规划设计审查环节，就可节省投资１０％左右，反之，管理粗放，无章可循或有章不循，就会造成资金浪费。

两个工程实例更能说明问题。一个是某县的一处联村供水工程，１９９４～１９９６年，３年内两度投资，两度建设。由于管理体制不顺，水利部门被排斥在外，工程设计不合理，管材质量差，结果两次工程建成后运行时间都不到一年就不能使用，群众的饮水问题两度解决又两次返困。另一个是某县的一处跨乡供水工程，１９８９年动工修建，设计受益人口１１万。由于没有实行严格的项目管理，资金不落实，工期延长，物价上涨等，工程至今没有全部建成，实际受益不到４万人。这两个工程实例反映出的问题，表面上看是体制、技术和资金管理等问题，而实际上隐藏在背后的是认识问题，即一些地方或部门的领导从未把农村饮水工作看作一门科学，在处理有关问题时缺乏科学的态度。解决认识问题，就是要提高对农村饮水工程建设实行项目管理重要意义的认识，对工程建设的复杂性和管理难度要有充分的估计。只有认识提高了，特别是在决策层和管理层的认识提高了，项目管理才可能真正实现。

２．责任问题

落实责任是项目管理最重要的内容之一，责任是否落实是项目能否成功的关键。责任落实了，责任单位和责任人就会主动地思考问题，想方设法解决问题。反之，责任不明确，即使是现存的哪怕是再好的办法，也可能只会写在纸上，难以落实到行动中。由于农村饮水建设项目业主不明确，落实责任就显得更为重要。首先，要明确责任主体，对项目全过程负责。根据项目特点，成立专门的项目领导小组作为责任主体，行使决策和协调职能，对上级领导和受益群众负责（相当于项目业主）；项目办公室代表项目领导小组，行使计划、组织和控制等职能，对项目领导小组负责（相当于项目经理的角色）。如果没有成立专门项目领导小组及其办公室，则应以政府作为责任主体，水利部门在被赋予相应权力的前提下，可代表政府行使具体的管理职能。

在确定责任主体的基础上，以责任书的形式，进一步明确有关部门、单位和人员的具体职责。签订责任书有四点需要考虑：一是选择责任对象要准确。除上下级政府间要签订责任书外，同级政府与有关部门间也应签订。目前多数地方都是上下级政府和上下级业务部门两条线分别签订责任书，而同级政府与部门间没有签订。实际上，与上下级业务部门间签订责任书相比，同级政府与业务部门间签订责任书更为重要。二是双方或多方的责任都应明确。以政府与其业务部门间的责任书为例，不仅要明确业务部门在计划、组织、控制等方面的责任，也要明确政府在决策与协调方面的责任。三是责任与权限要一致。即各方承担的责任要在其拥有的权力范围以内。四是责任书中要有相应的罚则。即不仅要明确有关各方在项目管理中应承担的责任，还应明确如未按要求履行责任，可能负担的后果。

此外，由于责任书往往是领导代表单位签订的，所有责任都是对单位而言。因此，在单位内部还要对责任书的条款进行分解，细化到人，让所有责任人都清楚地知道，自己的责任是什么，一旦出了问题，自己是否会受到处罚，以及受到哪种类型、何种程度的处罚，从而主动地采取措施，把管理工作做好。

３．经费问题

这里所说的经费是指项目管理所需的经费，包括建设单位管理费、建设监理费、勘察设计费等。一个成功的项目离不开严格科学的管理，而实施严格科学的管理需要一定的经费作保障。然而，实际情况却远非如此。目前各地出台的项目管理办法，大多具有管理要求，没有管理经费，更无经费来源。在中西部省区２２个省级实施细则中，明确了管理经费来源的只有５个省（自治区），仅占２２％。另据对西部１２个省区市省级项目管理经费的了解，实际情况是：有管理经费的３个省，占２５％；只有少量管理经费的４个省，占３３％；没有管理经费的５个省，占４２％。由此可见缺乏管理经费问题的普遍性和严重性。解决经费问题，首先还是要解决认识问题。要充分认识到农村饮水工作是一门科学，实施农村饮水工程需要严格科学的管理；管理经费和工程经费同等重要，没有必要的管理经费，工程经费就不可能发挥其应有的作用。其次，要根据管理工作的需要，明确管理经费的来源和比例，并保证落到实处。这样，有助于解决农村饮水建设项目管理中的人手不足、基础工作薄弱、能力建设滞后、操作不规范、监管不到位等一系列问题。也只有这样，农村饮水建设项目管理才能科学化、规范化和制度化，项目管理的目标才可能真正实现。