去年和今年中央一号文件分别提出“以加强农田水利建设为重点，力争经过几年的努力，使农业综合效益和竞争力明显增强”，“把大力加强农田水利建设作为加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件”。遵照中央精神，中国老科协组织专家开展了农田水利专题调研，先后到贵州、黑龙江、河北、四川等省进行实地调研，并在北京邀请长期从事水利、农业、科技、社会经济等方面的领导、院士、专家学者和有关部委及地方的同志，就加强农田水利建设召开了专题研讨会。总的认为，农田水利关系八亿农民生产生活，关系国家粮食安全，是社会主义新农村的重要基础设施，是国家一项极为重要的公共事业。但目前农田水利投入不足，工程老化失修严重，技术落后，用水浪费，运行维护困难，效益下降，总体呈下滑趋势。要扭转这种状况，必须把大力加强农田水利建设作为各级政府一项重要职责，并承担其投入的主要责任；建立以国家投入为主体的多元化农田水利投入体系，国家特别是中央一级要较大幅度地增加农田水利的投入，在国家资金扶持下大力动员农民投工投劳；编制全国农田水利发展总体规划；制定“农田水利法”、“农田水利建设条例”；解决农田水利工程运行维护经费不足和管理机构职工工资问题。

一、目前，我国农田水利建设存在的主要问题

1.农村饮水不安全问题突出，任务繁重

根据水利部、国家发改委、卫生部联合组织的农村饮水现状调查和复核评估结果，截止2004年底，全国尚有农村人口存在饮水不安全问题，其中饮用高氟、高砷、苦咸、污染等各类不安全的水，水量不足、取水不方便及供水保证率低，对农民身体健康构成严重威胁，直接影响农民生产生活。近年来，国家加大了农村饮水安全的投入，但任务十分繁重。

2.农田水利设施薄弱，老化失修严重

在全国耕地中，有灌溉排水设施的只有8.4亿亩，每年实际灌溉的只有7亿多亩，其余的均是“望天田”。灌区的农田水利设施多数是上世纪50—70年代修建的，标准低、配套不全，现在都进入老化和效能衰减期。据水利部门调查，全国大中型灌区工程配套率仅为70%左右，骨干工程完好率只达50%，骨干渠道病险段达30%，全国大中型排灌泵站完好率不足60%。全国灌区中有1/3因缺水、渍涝、盐碱等原因成为中低产田。

近两年我国粮食生产虽然连续获得了丰收，但今后仍将面临一增（人）三减（耕地、农业用水、粮食种植面积）的严峻局势。为提高农业综合生产能力，有关部门组织采取了多种措施，但水利是农业的命脉，水利上不去，各项措施也难以发挥作用。

为确保国家粮食安全，必须大力加强农田水利基本建设。加强农田水利建设既有利于提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，又能增加农民收入，促进农村经济发展，可以取得“多赢”的效果。

3.农业生产水土资源浪费严重

我国农业生产和农田灌溉大部分沿用传统的方式，不仅水资源有效利用程度低，用地浪费大，而且不利于现代农业发展。应对灌区进行节水改造，大力普及节水灌溉技术，不仅粮食增产、农民增收，而且也是解决我国农业干旱缺水，城市及生态环境缺水的有效措施。

4.农田水土流失、草原沙化退化、水污染严重

目前全国尚有5度以上的坡耕地，每年土壤流失量占全国总流失量的比例很大，是我国水土流失的主要策源地。半个世纪以来，由于水土流失，致使北方土地沙化，南方土地石化，累计损坏耕地4000多万亩，平均每年损毁耕地100万亩以上。坡耕地“跑水、跑土、跑肥”严重，亩产低。因此，要继续对25度以上的坡耕地实施退耕还林还草，同时，对25度以下的坡耕地也需要进行坡改梯等水保措施整治。

我国广大草原由于气候干旱和超载过牧，基础设施建设严重投入不足，草原退化、沙化严重，全国牧区饲草料灌溉面积仅占可利用草原面积的千分之四。

农业及农村用水污染日趋加重。全国废污水排放总量增加，大量未经处理的污水直接排入江河湖库，加上化肥、农药过量使用，造成全国江河及大部分湖泊水体严重污染，直接影响农村饮水安全和水生态与水环境，目前全国有农田直接引用未经处理的污水进行灌溉，对食品安全构成严重威胁。

5.农田水利投入严重不足

以往小型农田水利主要靠农民投集资，中发[2005]1号文件提出中央财政建立小型农田水利设施建设补助专项资金，采取“民办公助”的方式来弥补“两工”取消后小型农田水利投入的不足。据水利部测算，按中央、地方财政各补20%，仅中央财政小型农田水利设施补助专项资金每年要150亿元，而去年只安排3亿元，缺口太大。

全国灌区节水配套改造需要资金总数达数千亿元。目前，国家平均每年安排大型灌区节水改造、中型灌区资金力度小，这样的投资力度，仅完成骨干工程就分别需要40年、70年时间才能完成，届时原有工程尚未配套改造完，经改造配套后的工程又老化需要改造了。

农田水利面广量大，除了上述小型农田水利、大中型灌区骨干工程外，还有大中型灌区的田间配套，农村饮水安全、农田排水、水土保持、农村治污、牧区水利，以及在有水土资源条件的地方，需兴建一批新的农田灌排工程等，这些工程对建设社会主义新农村都是十分必需的，目前都缺乏建设资金的投入。

调查中了解到，各地特别是中西部地区农田水利建设任务重，但地方财政困难，农田水利建设普遍存在“等、靠、要”思想，等国家安排项目。水利部门反映，全国“十五”计划新开个水利项目（含农田水利），因资金不足，只批准开工了部分项目。在农田水利研讨会上也有代表认为目前一些地方农田水利建设处于“政府不抓，农民不干，投入不足，措施不力”状况。这一反映值得重视。

6.农田水利工程运行维护困难

目前，国管农田水利工程管理单位数以万计，加上乡镇水利站，有职工几十多万人，主要靠向农民收取水费来维持工程运行维护及职工工资。由于农业是弱质产业，又面对千家万户的农民，实际征收到的农业水费只达到成本的1/3-1/2左右，由于水费征收困难，工程运行维护资金缺乏，不少单位连职工的基本工资都发不出来，直接影响农田水利工程正常营运和效益的发挥。不少灌区水费委托乡镇代收，随公粮上交，现在取消了农业税，收水费更难了。

二、几点建议

1.把大力加强农田水利建设作为各级政府一项重要职责，并承担其投入的主要责任

农田水利关系八亿农民的生产生活，关系国家粮食安全，是建设社会主义新农村的重要基础设施，是国家一项极为重要的公共事业。世界各国都将建设、运行维护好农田水利工程作为政府一项重要职责，并承担其投资主体的责任，农民（农场主）在政府支持下一般只承担自己农田（场）范围内的农田水利。2002年世界银行专家对全世界水利投资结构分析表明，国内公共部门（政府）投资占70%（我国约为50%左右）。日本、韩国等国家都是在人均GDP接近1000美元时，采取国家立法，政府组织，统一规划、计划，中央财政大幅度增加投入等措施，在全国范围内开展长期农田水利建设计划，收到显著成效。他们的经验值得我们借鉴。

我国是13亿人口的农业大国，农田水利在国民经济和社会发展中的地位尤为重要。目前，农田水利已成为制约我国农业综合生产能力提高的主要因素。去年我国国内GDP达18.23万亿元，人均1740美元，我们必须也有条件大力加强农田水利基础设施建设。

温总理在今年政府工作报告中指出“要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。主要是加强以小型水利设施为重点的农田基本建设……”。大力加强农田水利建设应作为各级政府一项重要职责，农田水利的建设、运行维护应作为公共财政重点支持的对象，政府应承担农田水利投入的主要责任。

2.建立以国家投入为主体的多元化农田水利投入体系，较大幅度地增加农田水利的投入。

按照建设社会主义新农村的要求，搞好农田水利建设需要大量的资金投入，必须建立以国家投入为主体的多元化农田水利建设投入体系。

（1）落实2005、2006年中央1号及国办发[2005]50号文精神，增加中央财政小型农田水利工程设施建设补助专项资金的规模。采取“民办公助”的方式开展小型农田水利建设，首要的也是关键的是国家首先要落实扶持资金，否则又回到“农民的事农民办”的老路上去了。

（2）建议调整国家农业综合开发资金投资结构，承担起中型灌区骨干工程节水配套改造及大中型灌区田间配套工程的节水改造任务。

（3）国家基本建设中增加大型灌区续建配套节水改造的投入力度。农田水利建设关系到国家长治久安，建议国家调整投资结构并继续发行一部分国债支持农田水利建设。建议国家安排的大型灌区续建配套节水改造资金

（4）建议国家在政策性银行设立农田水利建设长期优惠贷款。为解决农田水利资金投入不足的困难，建议仿照世界银行和其他一些国家的做法，采取延长还贷年限、免征银行相关税费、财政贴息、省级财政担保或承担还贷的责任等措施，在国家政策性银行设立农田水利专项贷款。

（5）建立农田水利发展基金。目前有些省份采取提高和扩大水资源费征收标准和范围（包括征收水力发电水资源费），占用灌溉水源（工程）补偿等办法建立农田水利发展基金，以解决政府在农田水利建设方面资金不足的问题。我们认为该办法符合中央“以工补农，以城带乡”精神，建议总结推广。

（6）整合多种投资渠道资金，继续发动农民投工投劳。目前国家在农田水利方面投入的资金有水利基本建设、小型农田水利补助、农业综合开发、土地整治、扶贫、以工代赈等，建议加强协调和统一规划，整合力量，形成合力按项目连片治理。农民有建设农田水利的积极性，按“民办公助”的方式，提倡组建农民用水协会，由农民民主协商、自主决策、民主管理，在自己直接受益的农田水利工程上投工投劳。

3.组织编制全国农田水利发展总体规划

农田水利建设影响深远、涉及面广，部门之间业务交叉，以往只有专业性、短期的规划，缺少长期的、综合性的规划，并且权威性不够，可操作性不强。据了解，全国各县按国办发（2005）50号文要求正在编制农田水利规划。建议国家有关部门在各省、市、县规划的基础上，编制《全国农田水利发展总体规划》，报国务院批准，组织实施。

4.制定“农田水利法”、“农田水利建设条例”

农田水利建设历来是中华民族治国安邦的大计。早在900多年前，北宋宋神宗支持王安石变法，颁布了中国历史上第一部农田水利法—《农田水利约束》，使当时成为我国历史上农田水利快速发展时期。国内外的经验表明，立法可以促进农田水利建设法制化、规范化、制度化，避免因形势变化，政府换届，个人偏好等原因，影响农田水利长期稳定的发展。因此，建议国家制定“农田水利法”，对农田水利的地位、作用、性质、投资体制、建设和管理体制、运行方式、各级政府和部门职责等做出明确规定。考虑“农田水利法”一时出台有一定困难，建议国务院先制定并颁布“农田水利建设条例”。

5.建议国家解决农田水利工程运行维护经费不足和职工工资问题

国内外经验表明，农田水利工程的运行维护比新建更为重要，同样应得到公共财政的支持。日本农田水利工程的运行管理费主要由中央和地方政府负责，农民只负责20-25%。水费中不含折旧费，我国台湾省的农业水费完全由政府替交，农民免交水费。

关于水利工程管理体制改革的意见，明确水管单位改革后，公益性的运行管理费用由同级财政列支，但由于农田水利工程绝大多数属于县（市）级管理，而县财政特别是中西部地区大都是吃饭财政，农田水利建设任务又十分繁重，难以承担。根据中央建设社会主义新农村的精神，建议国家有关部门重新研究解决农田水利工程维护运行经费不足和职工工资问题。