我省农田水利建设和管理现状与全面建设小康社会对水利基础设施的要求存在较大差距。最近，我与工管局的同志一起到湘潭、衡阳等市县进行了调研，深感客观认识我省农田水利建设和管理现状，科学分析农田水利建设存在问题，求实创新农田水利建设机制，促进我省农田水利建设健康有序发展，是我省农田水利建设的一项紧要任务。

一、客观认识我省农田水利建设和管理现状

1、工程现状

我省现有大中小灌区34756处，设计灌溉面积4581万亩，其中有效灌溉面积3414万亩。1m3/s以上的渠道2.482万公里， 1m3/s以下的渠道87.71万公里、塘坝227.19万处、小水库1.31万座、小微型集雨工程39.90万处，小泵站8.24万处。全省共有小型农田水利工程313.5万处。

农田水利工程的分布点多、线长、面广，具有小、散、活、大四个特点。小：工程规模小、受益面积小、单个工程的投入小；散：项目管理分散、项目区建设场地分散，工程涉及千家万户、各种类型，分布在全省5万多个行政村、50万个村民小组范围内；活：管理机制活、工程形式活、使用方法活；大：虽然工程项目小，但影响大，既影响到农民的生产增收、增效、农村社会经济发展，更影响到农村的社会稳定，农民与党和政府的血肉关系。

这些设施提高了基本农田抗御自然灾害的能力，保护和改善了农村生态环境，是农村重要的基础设施、农业生产的基础条件和农民增效的基础保障。但是这些设施大部分工程标准低，效益衰减，全省实灌面积为设计灌溉面积的60%。灌溉水利用系数0.3-0.4，渠道衬砌率仅为0.6%。小水库、塘坝现状蓄水能力约为原蓄水量的60%左右，泵站机电设备效率约为50%左右。对这些水利设施进行续建、修复和改造，数量很大、任务很重。

2、建设现状

我省农田水利建设形式主要有三类：

一类是项目区建设。除大型灌区干渠续建配套外，主要指列入中央财政农田水利建设补助专项资金项目区。由国家补助50%的材料、设备、施工机械作业费，其余由群众筹资筹劳完成。2005-2007年，我省完成小型农田水利建设资金2.97亿万元，其中中央财政小型农田水利补助专项资金0.76亿元、省级财政配套资金0.43亿元。涉及长沙县、桃源县等103个县、市、区、341个乡（镇）、734个村。修复、新建、续建与改造小型水源工程3931处、小型渠道2270公里、小型机电泵站216座。项目实施后新增和恢复灌溉面积13.25万亩、改善灌溉面积40.12万亩。

二类是群众自发性投入建设。村组自发组织群众投入，主要为村内一些应急处险的重要灌排渠、骨干山塘等工程，由村组组织临时商议，群众筹资投劳建设。建设期主要分布在两个时期。一是在抗旱结束以后，村组两级针对当年抗旱中存在的一些应急抗旱问题，及时组织村民整修加固，或新僻水源，以提高抗旱能力；二是在春灌之前，村组组织村民对村内的小型农田水利工程进行一次全面的整修和维护，以确保今年灌溉和抗旱能用上水、灌好田。

三类是民间资本投入建设。通过小型水利工程产权制度改革，吸引民间资本投入建设。对村内小型水库、山塘等具有养鱼、旅游开发等综合经营效益的工程进行承包、租赁、拍卖等，回收部分资金用于农田水利建设。全省通过这种方式对123.9万处小型水利工程改革，共回收资金7.57亿元，用于农田水利工程的运行维护，收到了良好效果。对解决当前小农水建设资金不足，工程老化失修等问题起到了很好的作用。农民深有感慨地说，是一项双羸的举措。

小型农田水利建设取得了一些成效，但现有建设规模、建设范围、建设目标与我省每年需要13.74亿元的小型农田水利建设资金规模、5万个行政村亟待建设补助资金、1500万亩农田面积亟待改善灌溉条件的需要相距很远，。

3、管理现状

现有农田水利设施大多处于一种自发性的管理状态，缺乏有效的管理。目前，工程管理现状主要分为四种类型：

一类是村、组管理的工程。主要为小型水库、骨干塘、重要田间灌排渠道。村、组列入村组行政管理工作范围，明确村委会成员分别包干负责，村民小组长具体实施管理，有的还指定了专门的村民负责工程的维修看管，防汛时控制水位，及时泄洪，抗旱时按照计划放水、保水，确保农田灌溉。该类工程效益发挥得很好。

二类是群众自发组织管理的工程。主要是受益为联户的山塘工程、田间灌排渠道。这种管理模式类似于用水合作组织的管理，由农民自建、自管、自用，维修、灌溉由联户自已负责，但又不同于用水者协会管理，没有规范的组织机构，没有在民政部门进行登记，是一种松散的、季节性的临时管水组织。该类工程效益基本得到发挥。

三类是由群众个人承包、租赁经营管理的工程。这类工程主要为有一定综合经营开发效益的小型水利工程。农户对其进行承包，负责山塘的运行维护，同时通过养鱼等综合经营手段赚取一定利润，实现互利双羸。全省123.9万处小型水利工程采取这种管理形式，这类工程效益基本得到发挥，但受工程条件限制，范围不广。

四类是无人管理的工程。目前，大部分渠道、山平塘、河坝、小泵站自建成后管理主体不明、管护责任不落实，基本处于只用不管的状态。有的只有到了抗旱期间，发现无法运行供水时，才采取一些临时措施予以处理；有的则根本不管，让其自然发展，水灌不到就抛荒，或改种其他耐旱作物，处于一种天水灌溉的状况，工程效益逐年下降，服务农业和抗灾能力很低。

二、科学分析农田水利建设存在问题

农田水利设施大多建于二十世纪六、七十年代，受当时建设条件限制，存在工程标准低、配套差、后续投入不足、工程老化失修，农村家庭联产承包责任制的实行，农村税费改革的深入，农田水利的建设和管理主体发生了变化，建设管理模式与当前的农业生产方式不配套，导致建设管理滑坡，投入下降，农田水利设施服务农业和抗灾能力不强。根据调查分析，我省农田水利建设主要存在如下几个问题：

1、政府财政投入力度不大

相对我省小型农田水利建设数量多、范围广、任务重的特点，现有政府财政投入力度不大，包括投入规模不大、覆盖范围太小、补助标准偏低。

一是投入规模小。2006-2015年全省小型农田水利工程建设规划总投资120.54亿元，其中十一五期间总投资68.72亿元，每年需投资13.74亿元。2005年我省小农水建设资金投入仅0.85亿元，2006年小农水资金投入约1.3亿元，2007年投入1.27亿元，2008年中央加大了对小农水项目的投入力度，增加了补助比例，但今年冬也只有3.09亿元，建设需要与实际投入存在很大反差。

二是覆盖范围小。2005-2008年四年小型农田水利建设试点，项目受益村组1190个，约为全省村组数的四十分之一，按此进度，小农水项目覆盖全省每个村民小组还需要160年。已列入补助范围的村组，根据补助资金规模，只能对村内主要的水利基础设施进行续建和修复。衡阳县长安乡塘关村2005年国家补助该村60万元，对村内50口山塘挖深、加固、防渗处理，并新开8口山塘（骨干塘3口），解决了该村历史上十年九不收、干旱缺水的状况，但村内主要灌排渠道仍未配套改造，灌排不畅，仍有部分干旱死角的小山平塘未整修，希望国家安排补助资金将这些水利设施配套改造。

三是补助标准低。开展农田水利建设，国家现有补助标准为50%。据湘潭县、衡阳县典型调查，小型农田水利建设60%-70%为材料费、机械作业费、技工工资，30-40%为一般人工工资和材料二次转运费，按照国家补助政策补助材料设备和机械台班费，则应将各级财政补助比例提高到60-70%，群众承担30-40%。现有补助标准50%不够支付材料设备费。要提出一个既能充分调动农民的积极性，又不过份加重民负担的合适补助比例,这个比例乡、村、组干部和农民建议由现在的补助50%提高到70%，大家认为这个比例有利于发挥群众的积极性，能更加切实有效地组织群众筹工筹劳开展农田水利建设。

2、农民自筹受一事一议政策限制

现有农田水利建设组织群众投入需采取一事一议的形式，根据《湖南省村内一事一议筹资筹劳办法（试行）》规定，村民每年每人筹资最高不超过15元（属国家和省扶贫开发重点县的,原则上不向村民筹资），筹劳每年每个劳动力最多不超过10个标准工日。这个标准不光包括投入水利项目的投劳筹资，包括所有投入村内的公益设施建设，如交通、卫生、学校等等。小型农田水利建设需要群众完成50%的工程量，一事一议的上限规定满足不了项目建设的需要。严格按一事一议筹资筹劳办法来筹，投入不够，完不成项目建设任务。按任务建设需要来筹资筹劳，群众不愿意，政策不允许，组织难度加大。在实际建设过程中，农民投入已超过了“一事一议”的上限规定：衡阳县长安乡塘关村农民人平筹资100-200元；湘乡市龙洞乡龙洞村按受益面积每亩筹劳20个工日、筹资80元；桃江县三个村亩均筹劳20个工日、筹资30元；全省项目区群众人平（亩平）投工最少的10个，最多的25个。

3、农业比较效益低，农民建设小农水项目的积极性不高

由于农业属弱势产业，农业生产比较效益低，农民建设水利设施的积极性不高。农民种植一亩稻田的纯收入不到500元，而农民在城里随便打一个月工，就把一年的粮食问题解决了。农民连粮食都不愿种，更何况要建设为农业服务的水利设施，效益低使得农民建设小农水项目的积极性受到影响。随着市场经济的发展，农村大量劳动力进城打工，据调查统计，全省农村外出务工人员1250万人，在家留守的多为老人、妇女、儿童。农民积极性不高，加上农村劳动力资源有限，投工投劳建设农田水利的数量逐年很少，资金和劳务很难筹集。衡阳县准备在三个乡进行小农水示范，有两个乡不原意，仅在一个乡示范。

4、建后管护组织难落实，运行困难。

农田水利建设呈现小、散、多的特点，其建后管理难落实。集体管理，由于工程量多、分布面广很难管理到位；单户管理，由于项目和设施的受益大多为集体受益，单户也不原意管理；联户形式管理，如果政府不进行有效的组织和引导，由于管理机构和运行方式得不到落实，运作不规范，管理责任难全面落实。加上由于农业产出效益低、水价定位低，水费收缴困难，工程的运行维护经费很难保证，运行起来也很困难。

三、推进和创新农田水利建设机制

水利是为农业生产服务的重要基础设施，其建设管理水平、服务抗灾能力直接影响着国家粮食生产安全，影响着农村全面建设小康社会的进程，也影响到农村的社会稳定。新形势下，按照科学发展观要求，求实创新农田水利建设机制，促进农田水利建设又好又快发展，具有十分重要的意义。根据小型农田水利工程建设和管理现状，必须采取如下措施：

1、建立农民用水合作组织，从根本上解决建设管理政策问题。

农民用水合作组织是农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织，属于具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利的民间社团组织。用水户合作组织有管理和使用合作组织渠系范围内水利工程的权利，也有自主安排灌溉用水的调度权、工程维护与改造的决策权、工程规划的参与权、工程建设的实施权。建立农民用水合作组织，可以从根本上解决建设管理政策问题。

一是解决建设任务需要与一事一议筹资筹劳上限规定的矛盾问题。用水合作组织在筹集劳务时，其实施主体发生了变化，不再由村民委员会以行政程序进行组织，而是群众自发组织自愿投工投劳改善自已生产生活条件，不受一事一议政策的上限规定。只要群众愿意，只要工程维护与改造需要，投工多少都行。

二是解决建后管护组织落实难、运行难的问题。合作组织主席和执委由农民选举产生，是农民自已的组织，真正代表农民的利益和愿望，能真正让农民参与灌溉管理，自觉维护灌溉工程。由合作组织向会员收取水费，减少了中间环节和支出，减少了农民的水费支出，促进了工程的良性运行和管理。

2、建立多元化的投入机制。

首先，中央、省、市、县各级财政要加大小型农田水利建设补助专项资金的投入力度，建立稳定增长的资金投入机制。财政补助资金以“民办公助”的方式，组织和引导群众开展农田水利建设，取得了明显成效。中央、省、市、县各级政府应进一步增加专项资金的资金规模，加大扶持力度。加大对纯公益性或准公益性工程设施建设的资金投入，提高工程建设的补助标准，按照中央补助50%，省级财政补助10%-15%的比例，对群众自发筹资筹劳开展的农田水利建设给予补助。

其次，完善 “一事一议”制度，组织群众筹资筹劳开展农田水利建设。随着农村税费改革的深入，为更好地组织和引导农民投资投劳开展农田水利建设，必须强化农民议事功能，建立议事组织，坚持“协会组织、村民自愿、量力而行、共同受益、民主决策、程序规范、使用公开”的议事原则，通过协会和村组联合议事政策，履行民主程序，坚持议事公开，严格管理筹集的资金和劳务，提高“一事一议”的议事效率，通过“一事一议”，组织和引导农民开展农田水利建设，充分调动广大农民参与农田水利建设的积极性、创造性。

第三，推进小型水利工程产权制度改革，放手搞活民营水利，吸引民间投入。以投资权换经营权、以水土资源换用水灌溉权，以经营使用权换防汛保安责任，引入市场运作机制，实现“民用、民建、民营、民管”的全社会办水利的局面，掀起“民主谋水利、民营兴水利、民众干水利”的热潮。通过产权置换、体制变革，实现小型水利工程民营化，充分调动个体或民营经济实体开展农田水利建设。采取承包、租赁、拍卖、股份合作等形式，通过经营权、收益权的转让换取对农业、农民提供用水服务。桂阳县牧牛塘水库（小二）由一村民个人筹资4万元对水库进行坝内外坡和溢洪道改造，水库除险后，交由其承包经营。该县移民局干部陈跃桃在共和村投资10万元新建一座蓄水5万方的山塘，以无偿解决该村200余亩农田的灌溉作为交换，取得了山塘和周边580亩荒山的承包经营权，通过开展种养业和休闲旅游每年收入可达10余万元。

3、实行“以奖代投、先建后补”的管理模式。

为充分调动群众开展农田水利建设的积极性，建立“先建后补”、“以奖代投”的农田水利建设激励机制十分必要。

一是建立农田水利建设“先建后补”制度。农田水利建设要逐步改变“先补后建”、“自上而下”的做法，按照先期实施、竣工验收、按实补助的原则，通过“先建后补”“自下而上”，调动和鼓励农民自主建设农田水利的积极性。株洲市天元区从05年开始对农田水利建设按工程类别采用不同补助标准，实行“先建后补”，工程完工后由区水利部门验收，验收合格后按照政府部门承担的补助比例支付工程款。天元区这种“先建后补”办法的出台，充分调动了群众大办水利的积极性，为我省开展农田水利建设提供了新的思路和做法。

二是建立“以奖代投”开展农田水利建设制度。农田水利建设要改变由国家先投入资金、下达计划后实施的做法，而要根据完成的农田水利工程的类别、工程规模、建设标准进行适当奖励的办法。多建多奖，通过“以奖代投”调动群众投资投劳建设农田水利的积极性。湘乡市、衡阳县、醴陵市、浏阳市等先后出台了《农田水利建设以奖代投实施办法》，取得了很好的效果。

4、进一步整合资金，提高投资效益。

通过项目整合资金，按照“统一规划、项目管理、渠道不变、各计其功”的原则，以规划整合项目，以项目整合资金.把以工代赈、农业综合开发、商品粮基地建设、土地开发整理等专项中用于农田水利建设的资金统筹安排、集中使用，提高资金使用效益。现阶段，每个县每年用于农田水利建设的部门资金不少于1000万元，多为部门分割使用，资金使用效益发挥不理想。若以水利部门做规划、设计为依托，其他部门资金整合，农民自主建设，则可实现效益的最大化。桂阳县2008年整合烟水配套资金、国土治理资金、水利建设资金、农业综合开发资金1.5亿元，通过水利部门统一规划、设计，部门分头实施，用于河道治理、田间灌排渠系改造，将全县农田水利建设推向了新的高潮。衡阳县今年由水利部门牵头，整合国土资金4000万元、油菜重点县1000万、良种繁殖800万、水库后扶800万、退耕还林后扶1000万、烟水工程1000万，共计9000万元，用于小型农田水利工程规划项目区的建设，不仅解决了项目区内各种作物的灌溉需要，而且实现了规模化、成片化、效益最大化的建设农田水利项目目标。

5、加大对小农水项目的宣传和监管，引起全社会重视。

通过报刊杂志、电视网络、宣传标语、广告牌、公示牌等媒介，对小农水项目的政策、建设内容、投入规模、效益目标、受益范围等进行宣传、公示，建立全社会重视水利、全社会参与水利、全社会监管水利的氛围。

一是要加大对小农水项目建设与管理政策的宣传。计划经济建立起来的小农水项目建管模式，很难适应现行农村生产方式的需要。当前，党和政府以及各级水利部门都相继出台了一些关于改革小农水项目建设管理的政策，这些政策一定要通过各种媒体、各级政府、社会有关部门进行有效的宣传和贯彻，使农民知道政策、明白政策，按照政策来解决小农水项目建设管理问题。从而有效地促进农民这个主体利用政策和执行政策的作用。

二是要加对大小农水项目的公示、监督力度。全社会监督农田水利建设。对新开的农田水利建设项目要在当地主要媒体进行公示，国家补助范围的小型农田水利工程项目的业主、规模、投入资金、发挥的效益、受益人口等内容要对社会公示，对群众一事一议筹集的资金和劳务及国农补助资金的使用情况要向受益区农民张榜公布，接受社会及群众的监督，并建立村民代表监管制度、党员代表监督制度、人大代表、政协委员视察监督制度、政府部门监督制度。对项目的质量、进度、内容、效益、资金进行全方位监督。通过公示和监督，使全社会知道小农水项目的作用和重要性。

三是要加大对小农水项目建设管理经验和项目效益的宣传、推介力度。对小农水项目建设管理工作中涌现出来的一些先进人物、先进典型、先进经验，要组织有关媒体，新闻单位和政府部门进行专题报道、表彰奖励、全面推广，要推进每市、州有示范县、每县有示范片的作法。对小农水项目所产生的社会效益、经济效益、生态效益要通过图片、文字、电视等多途径进行宣传报道，使全社会都知道小农水项目小、效益大、农民受益好，是一项惠及农民、惠及子孙、服务农业、服务农民的好事、实事。