一、农田水利建设是新中国成立后的一项伟大成就

新中国成立前，我国的农田水利基础设施十分落后， 灌溉面积仅有1 593.33 万hm2（2.39 亿亩），只占耕地面积的16.3%， 全国人均粮食仅209 kg。

新中国成立后，党和政府根据广大农民发展生产的迫切要求，利用每年冬春的农闲时机， 发动和组织农民，以自力更生为主，辅以国家支持，持续不断地兴修农田水利，并不断总结经验，提高工作水平。“文革”动乱期间“ 百业俱废”， 在周恩来总理和李先念副总理的亲自领导下， 全国仍坚持开展以山、水、田、林、路综合治理的农田水利基本建设。1973—1979 年的7 年中，国家集中了4.45%的财力，6.7%的基本建设资金， 每年投入的劳力占农村总劳力的50%～70%。在华北平原， 共建成配套机井220 万眼， 发展井灌面积733.33 万hm2(1.1 亿亩)。至1980 年，全国有效灌溉面积达到4 860 万hm2 （7.29 亿亩），人均有粮327 kg，并扭转了我国历史上“南粮北调”的局面。

几十年来，我国以农民劳动积累为主，建成了8 万多座水库、50 多万处机电抽水泵站、460 万眼机电井以及2 000 多万个塘坝、涵闸、旱井、水窖和沟渠等小型农田水利工程， 累计完成土石方达数千亿立方米。在短短几十年内， 完成规模如此巨大的农业基础设施建设， 堪称新中国成立后的一项伟大成就， 在国外也被誉为“中国社会主义建设的突出成就”。

二、农田水利建设存在的主要问题

1.农田水利工程老化失修、设备报废、效益下降严重，难以为继

我国农田水利工程特别是小型农田水利工程主要依靠农民投工投劳、因陋就简兴建而成，工程建成时就存在着标准低、配套不全、质量差、设备及技术落后等问题。经过几十年运行， 现在大部分工程都到了设计年限，工程老化失修，设备报废、效益下降问题严重，难以为继。

据水利、农业部门有关资料，目前全国5 900 万hm2（8.85 亿亩） 有效灌溉面积中, 由于工程老化失修、设备报废等原因， 实际灌溉面积只有4 666.67 万hm2（7 亿多亩）,旱涝保收的仅4 000 万hm2（6 亿多亩），全国小型农田水利工程的平均完好率仅为50%左右。据2006 年水利部门开展的百县农村水利情况调查，125 个县477 个万亩以上灌区，共有有效灌溉面积206.67 万hm2 （3 100 万亩），但实际灌溉面积只有135.67 万hm2（2 035 万亩），有35%的面积灌不上水。

这次到广西调研，发现上述问题就很突出。1982 年广西全区实灌面积132.73 万hm2 （1 991 万亩）， 到2007年降为121.6 万hm2 （1 824 万亩），下降了10%；河池市有万亩灌区11 处，有效灌溉面积1.67 万hm2（25 万亩），现在实灌面积只有0.71 万hm2（10.6万亩），有一处泵房成了养鸡场；广西桂中旱片有效灌溉面积3.67 万hm2（55.07 万亩），2005 年实灌面积只有2.13 万hm2（32 万亩），20 世纪六七十年代建成的抽水泵站大部分都报废了，大片水田成了旱地。

在2009 年北方抗大旱中， 也充分暴露了农田水利设施年久失修、设备报废等问题，如河南省就有40 万hm2（600 万亩）农田有水浇不上地，造成不应有的损失。

综上所述，如果不迅速扭转农田水利老化失修、设备报废、效益下降的严重局面，而任其发展下去，将危及国家粮食安全。

2.以农民投工投劳、筹资为主的农田水利发展机制亟待改变

我国改革开放前，农业生产以生产队为基础，农民种粮与兴修水利利益一致，积极性高；改革开放后，土地承包到户， 加之种粮比较效益低，农村劳力缺乏，农民对兴修集体所属的农田水利积极性不高。

2004 年国家为减轻农民负担，取消了农民参加兴修水利的“义务工”和“劳动积累工”制度，农民每年投工投劳修水利数量锐减，只相当于以往的1/4 左右。

再则， 随着农田水利工程建设广泛采用水泥、钢材、塑料管材及施工逐步机械化、专业化，在农田水利工程建设中真正需要农民投工投劳的比例大幅度下降（ 专家估计为10%左右），以农民投工投劳的传统方式修水利， 既不经济也不符合实际情况。

3.国家投入严重不足

1980 年以前，平均每年国家对水利投入占全国基本建设投资比例为6.7%，1980—2007 年下降到2.84%。按目前国家对大中型灌区骨干工程改造的投入规模计算， 需要75 年才能完成。

4.管理薄弱，运行困难

在农田水利管理上，存在产权不明晰、维护管理责任不落实、运行困难等问题。农田水利主要靠基层乡镇水利服务站进行管理，但在农村乡镇管理体制改革时，水利服务站被撤销了；农民自己的管水组织是农民用水户协会，但多数农村尚未建立；灌溉用电价格高，农民承担不起，存在“只浇救命水，不浇增产水”现象，影响农作物产量和经济效益。

三、新时期的农田水利建设任务更为繁重

农田水利建设的主要任务是通过各种水利技术措施，调控、改善农田水分状况、地区水利条件及生态环境，使之有利于农作物生长并改善农村居住条件，其主要内容包括农田的灌溉和排水、水土保持、中小河流综合治理、盐碱地改良、牧区水利、农村饮水及改善水环境与生态环境等。

党中央提出了农业现代化、建设社会主义新农村、实现全面建设小康社会的奋斗目标，这对农田水利建设的要求更高了。新时期的农田水利是农业现代化、新农村建设中极为重要的基础设施，关系着国家粮食安全和农民增收。为此，一要保障农村饮水安全；二要对现有的农田水利工程进行以节水为中心的全面维护、更新、改造及配套， 扭转效益下降趋势，并建设一批新的工程，使全国农田实灌面积达到6 000 万hm2（9 亿亩）以上，以保障国家粮食安全；三要逐步对全国5 万多条中小河流开展综合治理，以保障和改善广大农村的生产生活条件；四要搞好水土保持、牧区水利，改善生态环境和当地农民生产生活条件； 五要搞好农村污水处理回用，改善农村水环境等。

农田水利要实现上述任务，估计需要资金数万亿元。新时期的农田水利建设任重道远。

四、意见和建议

农田水利是农业和农村具有公共性、公益性的重要基础设施，属公共财政支持的范围，世界各国都是如此。当前，我国已进入以工促农、以城带乡阶段， 实施了扩大内需战略，并把解决“三农”问题作为重点。在这一新形势下，国家应加强领导，下大决心，大幅度地增加投入，将关乎国家粮食安全、农民增收、农业现代化及建设社会主义新农村的农田水利搞好。大兴农田水利有利于扩大内需、返乡农民工就业安排及农村的节水、节地、节能。为此，建议：

1.确立“国家为主，农民为辅”的农田水利投入机制

农田水利是农业和农村重要的基础设施。农业特别是粮食生产是弱质产业，影响着国家粮食安全。世界各国兴修农田水利都是以国家投入为主， 农场范围以内是以农场主为主，我国也应确立以“国家为主、农民为辅”的农田水利投入机制。建议国家承担的投资应以中央为主， 区分东、中、西部不同地区，合理确定中央与地方投资的比例。

2.统一规划，大幅度增加投入，实施全国农田水利发展计划

农田水利工程门类多、数量大、分布广，需要资金额巨大。目前，国家对农田水利建设的投入规模小，部门多， 标准不一， 缺乏统一规划、统一计划和综合考虑。建议由水利部牵头， 根据农田水利存在的问题和面临的任务， 做好全国农田水利发展规划，报国家审批，并明确部门和地方的责任。

3.对农田水利所需节水机具、施工机具及材料、用水、用电等实施财政补贴政策

农业节水主要是社会效益，其所需的塑料管材、土工布及节水机具，国家财政应予以补贴；扬水灌溉的用电， 除按国家规定实行优惠电价外，国家财政应区分不同扬程予以一定补贴；在农业用水成本高、农民负担不起的地方， 国家财政应予以补贴；购置农田水利施工机具，应仿照农业机械财政补贴政策，由国家财政予以补贴。

4.深化农田水利管理体制改革

鼓励各地组织返乡和当地农民成立农田水利专业施工队，按市场经济原则， 承担当地农田水利施工任务；参照2009 年中央1 号文件，要求3 年内在全国乡镇建立和完善农田水利服务站，所需经费纳入地方各级财政预算；建立农民用水户协会；加快农田水利设施管理体制的改革。

（中国老年科协农田水利专题调研组成员： 张春园、丁泽民、张岳、冯广志、李代鑫、顾斌杰、严汝文、刘云波、赵竞成、龚时宏、许建中、乔安壮）

注：本文为中国老年科协农田水利专题调研组于2009 年4 月完成的调研报告。