提要： 近年来潜江市在农村饮水安全工程建设与管理工作中，紧紧围绕“水厂建得成、管得好，群众用得起、长受益”目标，对硬件建设、管理体制和经营模式进行大胆改革，探索出了“政府主导、企业经营、股权多元、市场运作”建设管理长效机制的“潜江模式”。本文通过总结分析潜江市的具体创新实践，并针对实际工作中的有关问题，提出相应的思考和建议。

一、引言

潜江市地处江汉平原腹地，境内无大型调蓄水库，城乡居民生活用水主要靠过境客水和地下水，质和量的保障率都比较低。随着经济社会的快速发展，城镇化的进程加快，人民生活水平的不断提高，农村供水设施与快速发展的经济形势呈现的反差日益强烈。因此，农村饮水安全工作成为全市上下普遍关心的热点问题。

在2004年底以前，针对农村群众饮水困难的实际，全市经多方努力筹措资金1.66亿元，兴建农村水厂318座。但由于建设标准偏低、管理体制滞后，在短短十余年内，大部分水厂相继关停。至2004年底，仅有15处勉强维持运行，群众戏称为水塔变成了“水塌”。当时全市农村人口81.2万人，而饮水不安全人口53.9万人，占66.4％。饮水不安全的主要类型有四种：一是超IV类污染水；二是血吸虫病；三是含铁、锰超标的地下水；四是用水保障率和方便程度不达标。

为此，从2005年起，潜江市把农村饮水安全工程作为党和政府为民办实事的一项首要任务，紧紧围绕“水厂建得成、管得好，群众用得起、长受益”这一目标，抢抓机遇，整合资源，全力推进。尤其是在运行管理上，大胆改革，勇于创新，探索出了“政府主导、企业经营、股权多元、市场运作”建设管理长效机制的“潜江模式”。国务院总理温家宝、副总理回良玉分别批示，要求认真总结推广潜江市的经验。《人民日报》、新华通讯社、中央电视台、《半月谈》、《经济参考报》、《湖北日报》等中央和地方主流媒体多次进行了相关报道。

二、开展硬件建设改革，为创建长效机制奠定基础

如何创建农村饮水安全长效机制，确保广大群众能够长期饮上安全水，最重要的前提就是要搞好工程的硬件建设。我们主要从以下五个方面开展硬件建设改革，为创建长效机制奠定基础。

1．坚持规划先行，保证规模适度

针对农村饮水安全工作所面临的严峻形势，我们通过调查分析认为，过去的教训在于把农村水厂作为一项福利事业来办，水厂建设标准低、管理体制滞后、达不到盈利规模而倒闭。于是，我们按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则，坚持规划先行，联合市发改委、卫生局等部门编制了《潜江市农村饮水安全“十一五”规划》，充分利用和整合现有资源，打破行政界线和“一村一厂”格局，按照 “一延（扩网向周边农村辐射）、二建（新建适度规模水厂）、三改（改造现有联村水厂）”的技术路线和“千吨万人”的战略思路，着力解决全市农村群众饮水不安全问题。

2．合理选择厂址，保证水源安全

我们把水源选择作为农村水厂布局和选址的首要问题和关键环节来抓，充分考虑各种因素对水源的影响，科学选择水源地，确保水源安全。在开工前先对水源地的水量水质进行实地考查、充分论证，确定水量满足要求，水质符合相关标准，才开工建设。对沿汉江、东荆河、田关河的供水工程，其水源选择相应的河流。对田关河以南地区，因地表水污染严重，供水工程水源选择地下水。

3．强化项目管理，保证工程质量

我们制定了《潜江市农村饮水安全项目建设和管理办法》，切实加强工程建设全过程管理。首先是抓好工程项目设计，严把项目审批关。二是建设过程中严格实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。三是严把设备材料采购、现场监管和竣工验收等关口。市项目办专门委托市技术监督局对进场管材、水表等材料设备进行跟踪监管。四是加强工程质量监督，通过巡回监理、层层监督等措施，确保建设工程优质高效。五是实行项目验收建卡制，从立项开始建档，到项目规划、设计、审查、审批、施工、质检、验收以及资金使用管理等逐项建卡管理，做到一处一卡，按卡实施，验收销号，确保农村安全饮水工程建一处、成一处、受益一处。

4．创新融资机制，破解资金瓶颈

推进农村饮水安全工程建设，资金投入是关键。我们通过改革，探索出了“国家补助、地方配套、群众自筹、社会融资、多轮驱动”的筹资新路子，初步建立起了多渠道、多层次、多元化的融资新格局。一是加大财政投入，除积极争取中央和省投资外，市财政从2006年起每年安排300万元专项资金用于农村饮水安全工程配套。二是引导农民筹资，我们根据实际情况，引导受益群众采取“一事一议、建后算帐、张榜公布、多退少补”的办法，自觉自愿出资，用于解决村内配水管网入户工程费用。三是引进社会资金，强化招商理念，通过出让水厂经营权吸引社会资金投入。

5．提供技术支撑，保证工程安全

在农村水厂建设中，我们积极推广和运用新技术、新工艺。凡取地下水的，均打钻180米以上深井，修建清水池。新建水厂，一律采用曝气、除铁除锰、过滤工艺流程；制水流程实现全封闭式运行，避免水质二次污染；水厂输配水管网和入户管网分别采用经国家质监部门批准，通过ISO900系列质量管理体系认证，具有中国环境标志的PE、PVC-U和PP-R型塑管。同时，我们还定期组织农村水厂技术员、施工员开展技术培训，为农村饮水安全工程建设提供技术支撑。

经过近4年多努力，全市已累计投资7800万元，完成农村饮水安全建设工程26处，解决了20.4万群众饮水安全问题，占全市农村饮水不安全人口的37.8%。

三、开展管理体制改革，为创建长效机制提供保障

农村饮水安全工作，关系到农村社会经济的发展和农村人口素质的提高，不进行管理体制改革，长效机制就建立不起来。为此，我们进行了三个方面的改革：

1．强化领导，确保农村饮水安全工作常抓不懈

市政府成立以分管副市长为组长，市政府副秘书长为副组长，相关部门负责人为成员的潜江市农村饮水安全工程规划和建设领导小组，负责全市农村饮水安全工作的组织和领导。

市水利局成立农村饮水安全工程建设项目办公室，与市水改办公室合属办公，具体负责农村饮水安全项目的规划和组织实施。

市直各部门按照职责实行分工负责：市发改委和水利局负责项目规划和申报工作；水利局负责项目的审查及建设管理；卫生局负责水质检验及疾病的调查防治工作；财政局负责资金监督与管理工作；环保局负责水源保护工作；物价部门负责供水价格的核定。

2．明确责任，确保农村饮水安全工作顺利开展

为确保完成工作任务，市水利局对农村饮水安全工程建设严格实行“三制”：

一是主要领导负责制。成立由局党委书记、局长负总责的农村饮水安全工作领导小组，切实加强对农村饮水安全日常工作的领导。

二是专班人员分工负责制。成立由局党委委员、副局长、水改办主任负责的工程建设专班，具体负责农村饮水安全工程的组织实施。办公室定员5人，并落实相应工作经费。

三是工作奖惩结帐制。将农村饮水安全工作任务完成情况与水改办公室及责任人年终评比和干部年度考核挂钩，实行一票否决。同时，对农村饮水安全工作实行效绩挂钩制度，如未完成年度工作目标任务，扣局长、分管局长和水改办负责人每人1个月的工资。

3．健全机构，确保农村饮水安全工作落到实处

潜江市对农村饮水安全工程实行三级管理体制：市农村饮水安全工程管理总站，流域农村饮水安全工程管理站，农村饮水安全工程运行单位。

市级管理总站由市水利局负责组建，由市机构编制委员会批复机构设置和编制。管理总站负责对以国家和集体投资为主修建的跨镇、跨村集中供水工程实行监督、管理。

管理总站下设各流域农村饮水安全工程管理站（与各流域水利管理站一套班子、两块牌子），负责对辖区内的农村饮水工程实行监督、管理。

工程运行单位主要是水厂或转供水站，负责工程运行、维护和工程设施安全，定期向管理站和总站报送取、供水和财务统计报表。

此外，我市正在积极筹建农村供水协会。供水协会以服务为宗旨，指导会员单位建立健全规章制度，总结推广管理经验，提供政策、信息和技术服务。

四、开展经营模式改革，为创建长效机制寻求最佳途径

农村饮水安全工程要长期发挥效益，关键的问题是要有一个良好的运行机制。为此，我们以“明确所有权、搞活经营权”为改革的突破口，有效地解决了农村水厂管理难、运行难的问题。

1．明晰工程产权和管理主体

在每项工程建成后都及时办理交接手续，并进行资产登记。按照“谁投资谁所有”原则，明晰工程产权，落实管理主体。根据工程投资渠道、工程规模等，实行不同的管理责任制：

（1）以国家和集体投资为主，结合群众筹资投劳，新建的跨镇、跨村集中供水工程形成的资产，产权属国家和集体所有，由管理总站负责管理。

（2）以国家和集体投资为主的单村供水工程，产权属国家和集体所有，由村民委员会或村民小组负责管理，也可以由村民委员会或村民小组组建用水合作组织负责管理。

（3）经政府授予特许经营权，私人投资或股份制修建的集中供水工程，由业主负责管理。

（4）原有集中供水工程按照规定明晰产权，明确权责，实行规范化管理。

所有农村饮水工程都具有社会公益性质，接受市水行政主管部门的管理。完全由个人投资兴建的水厂，均与管理总站签订合同，明确权利与责任，对社会公益事业承担义务。

2．供水服务实行合同管理

供水单位(个人)对用水户逐户进行登记，与用水户签订供用水合同，并发放用水户手册，按协议供水。供水工程均安装水表，实行计量用水，厉行节约用水。全市实行用水定额管理，并实行超额累进加价制度或季节浮动价格制度。

集中供水工程管理单位执行水利部颁布的《供水单位定员定岗标准》，从严控制管理人员，降低运行成本。供水管理从业人员要求具备相应的技术业务能力，责任心强、办事公道、身体健康。市水利部门定期对供水从业人员进行技术培训和考核，供水管理单位人员经考核合格后方能上岗。

3．强化营运管理，保证工程高效运行

一是股权多元化。对原有水厂实施股份制改造，搞活经营运行机制。对已有工程在资产评估的基础上，实行公开竞标，竞标所得资金存入专户管理。

二是经营民营化。以实行农村水厂经营权民营化为取向，增强了农村水厂发展活力。改制后的企业基本实现了三个“翻番”，即供水能力翻番、供水规模翻番和供水效益翻番。

三是供水市场化。一方面考虑到农村饮水安全工作的公益性特点，另一方面考虑到水厂的可持续发展，全市农村水厂均按照“有偿供水、保本微利”的原则进行经营。

四是内部管理企业化。引进民营机制后，农村水厂在内部管理上引进现代企业管理模式，内部运行较之以往更加高效顺畅。

五是建立工程维护制度。全市农村供水单位统一制订了运行管理一系列制度，例如化验安全生产制度、化验室工作职责、管理维修岗位规范考核细则、厂办值班室岗位规范考核细则、供水服务承诺、抄表收费有关规定、行业服务规范、职业道德规范、取水岗位规范考核细则、服务十不行为、供水车间值班人员操作规程、供水区管网图等，并上墙公布。

4．实行自主经营，优化运作模式

各营运单位实行自主经营，由国家投资或补助兴建的单村供水工程在市财政和水行政主管部门的监督和指导下，采取以下经营模式：

（1）拍卖经营权。通过公开、公平、公正的竞标方式将经营权拍卖给单位或个人。拍卖所得资金，由管理总站统一管理，用水合作组织监督使用，专项用于农村饮水安全工程建设，或补偿供水工程的政策性亏损。

（2）承包经营。在资产评估的基础上，确定承包底价，竞价承包。中标者要缴纳抵押金（资产的5％）并与管理总站签订合同，在规定承租期内独立经营，按期交纳租金（折旧和大修费）。

（3）股份制经营。对资产价值大，具有良好盈利能力的农村饮水安全工程，通过发行股份向社会招股，从而明确股东为工程所有者，由股东按股份制形式进行经营管理。

（4）集体管理。由用水合作组织或受益户推选专门管理人员，负责工程管理和征收水费，并按国家规定提取折旧和大修费。全市各个国有农场的水厂均采用此种管理模式。

（5）个体经营。新建工程除国家补助资金外，工程建设所需资金由经营者筹集，建成后由经营者自主经营。

为鼓励社会资金投入农村饮水安全工程建设，由国家投资参股兴建的饮水工程，在一定时期内国家投资所占的股份可以实行让利，不参加分红。但工程必须按规定提取折旧费和大修费。让利时间由市项目办和投资者在工程开工前共同确定，并签订协议。

5．改革水费制度，科学制定水价

全市农村供水工程实现“两部制”水价，即基本水价和计量水价。其定价方法是将供水成本分成生产的固定投入成本（基本费）和生产运行的可变成本（计量费）两部分。基本水价主要是补偿固定成本，按照偿还投资本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则确定。计量水价主要是补偿变动成本，按照基本水价以外的其它合理成本费用以及计入规定利税的原则确定。为配合水费制度改革，2008年我们出台了《潜江市供水工程折旧费、大修费计收使用管理办法》。

供水水价的确定，根据国家有关政策和规定，按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，对供水成本和水价进行测算，提出定价或调价申请，在听取用水户意见或举行听证后，对不同用水按照成本加合理利润的原则确定分类水价，由市物价部门会同市水行政主管部门按法定程序制定和调整。水价以公示栏等形式予以公开，接受群众监督。

集中供水工程水费收入设立专户，实行专人、专帐管理，其折旧费、大修费，由水厂提出计划，经市水行政主管部门批准后实施，并按现行财务政策规定由管理总站或委托管理站专账管理；单村供水工程的折旧费、大修费由用水合作组织或村民委员会、受益农户代表共同管理。折旧费提取率可结合工程水价和受益区群众的生活水平，由市水行政主管部门和市财政部门确定。

五、几点思考和建议

建立和完善农村饮水安全工作长效运行机制，是一项长期而艰巨的任务，实际工作中还有许多问题需要我们进一步探索和研究。

1．如何协调好经济效益与社会效益之间的矛盾。农村水厂要增强活力，实现可持续发展，必须保证一定的经济效益和利润空间。由于农村居民密度相对较低，水厂的基建、日常管理和维护成本相对较高，因而从成本上抬高了水价（如我市农村部分水厂水价在1.8-2.0元/每吨之间，高于城市水价0.22-0.42元）。为此，需要出台相应的优惠政策，取消或降低一些费用的收取，降低供水成本，让利于群众，让利于企业。

2．如何协调股权比例与经营资质关系的矛盾。农村水厂投入大，利润相对较低，如果全部由业主自行投资，无疑门槛过高，使社会投资者难以进入。所以我市农村水厂的股权一般由三方组成，即政府财政性投资、群众自愿筹资和经营业主投资。如何以股权数界定经营资质的问题有待进一步探讨，如果经营主体出资比例过低，势必降低其风险意识和责任感，如果要求经营主体出资比例过高，势必影响到投资者的积极性。在实践中我们初步确定以20%的股权获取经营权资质的标准，但还有待实践进一步检验。

3．如何协调扶持水厂与加强管理的矛盾。目前农村水厂的业主对一些部门的服务性收费与严格管理显得不适应，要求政策倾斜的呼声越来越高。比如电价问题，供电公司对农村水厂执行的是商业电价，实际收费为每千瓦时0.76－0.86元，而对市自来水公司执行的价格为每千瓦时0.568元，对农业排灌电价为0.29元。对此，要求明确相关政策，一方面协调部门提供优质服务，按质量安全标准严格管理，另一方面减免相关费用，降低服务成本。

4．供水成本及水价方面。农村饮水工程所供的水作为商品，具有公益性和自然垄断性，不能等同于其它只有商品属性的产品，既要发挥公益性作用，又要遵循价值规律。正是由于这种双重性，导致水市场是一个不完全的市场。水价的确定，既要保证水厂的良性运行、又要保证群众承受得起。因此决定水价的因素不减少，水价就无法平衡这两种关系。

5．相关政策的适用性方面。管理好农村饮水安全工程，不是水利一个部门就能做到的，有些问题也不是那一个地方政府的政策就可以解决的，国家应出台一些相关的政策规定。比如对农村饮水安全工程用电问题，供水企业用电电费、水质检测费、各种税费、收取水费所用票据、水价的核定、新建水厂的土地、其它行业收费以及对破坏供水设施行为的处罚等问题，既需要相关部门的配合，更需要国家的政策支撑。

参考文献

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