农民用水协会在我国经历了试点、推广到全面发展的三个阶段，至今已经取得了令人瞩目的成就。作为灌区管理体制改革的重要成果，农民用水协会在全国各地落地生根，开花结果。各地在推广实践的过程中，积累了大量有价值的经验，弥足珍贵。

但与此同时在协会组建后的运行管理中也遇到了许多共性的问题，而这些问题目前尚未得到很好的解决，长此以往将影响农民用水协会的运行与生存，并瓦解农民刚刚建立起来的信心与信赖。解决这些问题甚至比协会的建设更为重要。此外，农民用水协会如何借新农村建设的东风，并在其中发挥应有的作用；如何在新形势下、新的农村公共服务格局中巩固地位，获得广泛支持与可持续发展等，都是亟待研究探讨、实践的问题。正是基于这一点，“农民用水户协会高效运行专题研讨”具有了重要的意义。

如果对目前农民用水协会所处的阶段进行划分的话，应该说继全面发展阶段之后，农民用水协会进入了运行管理的探索完善阶段。这一阶段的主要问题可以归结为政策层面、法律层面、经济层面、内在发展动力等4个方面的问题。本文仅就法律层面中行政法问题提出初步的研究思路。

1. 问题的提出

从世界各国来看，用水户协会的兴起与发展是一个必然的趋势，它在水资源利用与管理方面的作用也日益扩大。这一发展趋势必然对我国的法制理论及实践带来极大的冲击，它波及到国家整个法律体系，包括宪法、民法、商法、刑法、行政法等各个法律部门。

用水户协会的兴起与发展对行政法研究提出了新的课题。用水户协会在行政法中所具有的独特地位是我们以前没有予以足够关注的。可以说，用水户协会的产生、发展以及所引发的新问题为行政法学的进一步发展带来了新的契机，同时它本身也成为行政法学研究的一个新的领域。因而从行政法的角度来分析和研究用水户协会引起的各种现象和问题，无疑具有重要的意义。另一方面，可以用行政法与行政诉讼法的相关原理规范用水户协会。用水户协会有关的行政法律作用和地位，诉讼当事人的资格以及行政法律责任都应在行政法与行政诉讼法中有所规定。

例如：用水户协会与用水户权益发生冲突，应该如何合理解决？用水户协会的诉讼地位如何界定？如何对用水户协会进行规范和监管？诸如此类问题，都应引起学术界的密切关注。

2. 对传统行政法学的拓展

我国传统的行政法学的研究对象主要是国家行政机关的行政活动，但现代社会经济的发展表明，公共行政不仅仅局限于国家的行政，还包括像用水户协会的行政、村民委员会的行政、消费者协会的行政等。从行政法学角度探讨农民用水协会的管理机制，可以拓展行政法学的研究领域，使之在内容上更为丰富，填补目前行政法学研究内容的空白。

3. 用水户协会在行政法关系中的作用及地位

（1）农民用水户协会在行政法中的中介作用

分析用水户协会与政府和用水户的行政法律关系，不难发现用水户协会在政府与用水户之间起到中介作用──即代表或协助政府实现对水资源的优化利用，又作为用水户的利益代表对政府形成一定的监督制约力量（如图1）。

（2）用水户协会在行政法中的地位

用水户协会在行政法中的中介作用，决定了它在行政法律关系中独特的双重地位和身份。具体分析，用水户协会在行政法律关系中有以下的几种身份：

1）用水户协会作为行为主体，行使“公共管理权力”实现对灌区水资源的优化利用。这时用水户协会是行政主体。

2） 作为政府授权的承载者并接受政府业务主管部门或灌区专管部门的服务监督和指导。具有行政相对人的属性。

3） 作为用水户的代表机构的用水户协会，监督和制约政府的行政活动。这时用水户协会的身份是相对人。

（3）行政法对用水户协会的规范及约束

1）用水户协会处于行政主体地位的情况

规定用水户协会行政法律责任的必要性

用水户协会作为行政诉讼被告

2）用水户协会处于行政相对人地位的情况

4. 主要研究内容

具体来讲，用水户协会的产生和发展，对传统行政法理论的冲击主要涉及以下几个方面：（1）“行政法的调整范围”

从行政法的角度研究用水户协会，首先要解决的问题就是：用水户协会应否纳入行政法调整的范畴？传统的行政法的调整的对象是行政主体与行政相对人之间应行政行为而产生的各种行政关系，即受行政法规范和调整的主体主要是两个──行政主体与行政相对人。而用水户协会在此的地位比较特殊：农民用水者协会在行政法中具有中介作用：一方面，它可能代表或协助政府实现对水资源的优化利用，这时它具有行政主体的属性；另一方面，它也可能以行政相对人的身份接受政府业务主管部门或灌区专管部门的服务监督和指导，这时它又具有行政相对人的属性。随着用水户协会的发展，现代行政法应否以及如何将用水户协会纳入其规范与调整的范畴，是我国行政法所面临的重大课题。

（2）“行政法上的救济制度”

用水户协会是用水户的利益代表，因而必须通过各种途径维护其成员的权益，包括保障其成员利益不受政府业务主管部门或灌区专管部门的侵害。在这种维权过程中，用水户协会能否作为行政诉讼的原告对政府业务主管部门或灌区专管部门侵犯其成员利益的行为提起行政诉讼？反过来，用水户对用水户协会的行为不服时，能否以用水户协会为被告提起行政诉讼？这就涉及到行政法上的救济制度。行政法上的救济制度主要有两类，即行政救济和司法救济，前者就是行政复议，后者就是行政诉讼。关于用水户协会的行政法上的救济制度也是需要研究的重要内容。

（3）“行政法律责任”

根据行政职权与行政职责相统一的原则，用水户协会拥有一定的职权，必然也应该拥有一定的行政法律责任，这也是我们需要考虑的一个问题。

5. 结语

实践证明，在灌区内建立农民用水者协会，对推动节水灌溉具有十分重要的作用和深远的影响。不仅可以保证灌水及时、促进节水增产，而且违章放水、水事纠纷的现象也大为减少。灌溉用水量的减少，不仅使农民水费开支减少，也使灌溉管理部门有能力增加工业、生活供水和发电用水，相应水费收入增多。反过来，灌溉管理部门又有能力支持灌区的配套建设、管理队伍建设和管理水平建设的提高。但灌区农民用水协会在实践中会遇到许多问题，政府部门和灌溉管理部门应加大内部改革力度，努力适应社会主义市场经济需要，真正视用水户为上帝；为协会的建立和发展创造一个更加宽松的外部环境；同时在技术上加以指导。更重要的应对其进行法律上的保护，切实赋予其一定的诉讼资格，以保障农民用水协会成员的根本利益。