1 漳河灌区农民用水户协会的发展历程

1.1 第一阶段为试点阶段（1995-1997年）

二十世纪九十年代初，漳河灌区在世行贷款长江水资源项目的带动下，在国际组织和项目区各级政府的支持下，提出对灌区管理体制进行全面改革。项目在其骨干工程实施硬件设施改造和配套、提高工程标准的同时，也着力研究解决保证灌区系统在支渠以下田间配水和维护，发挥其整体效益，实现良性运行的问题，探索提出了“灌区管理单位+用水户协会”的新型灌溉管理模式。1995年6月16日，全国第一个农民用水户协会——漳河灌区三干渠洪庙支渠农民用水户协会组建成立并投入运行。同年9～11月先后又组建了仓库、九龙、老山、楝树等4个农民用水户协会。经过这些协会的试点建设，摸索并积累了建立农民用水户协会、实现灌区末级渠系自主管理的宝贵经验，初步显现了农民用水户协会的作用。

1.2 第二阶段为稳步推广阶段（1998-2002年）

这一阶段，国家加大了对漳河灌区续建配套与节水改造项目的投入力度，渠系骨干工程整险加固和配套改造，支渠口的计量设施逐步得到了配套完善，为推广农民用水户协会奠定了一定基础。特别是大型灌区改造项目提出的“两改一提高”思路，保证了在实施项目改造的同时，开展灌区管理体制改革。农民用水户协会在此背景下也逐渐推广开来。

1.3 第三阶段为全面发展阶段（2003年至今）

这一阶段，国务院和湖北省政府相继出台了《水利工程管理体制改革实施意见》、《湖北省水利工程水价管理暂行办法》和《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》等相关政策规定，要求灌区水管单位必须适应行政性收费变经营性收费、由政府行政部门代收水费变为水管单位面对用水户直接或委托收费的转变。同时要求在积极推进水管单位体制改革的同时，要有效解决灌区支斗渠以下管理责任主体不明确，基础设施长期管理不善、年久失修、灌溉效益衰减、农民用水负担过重和水资源浪费等问题。至此，政策导向已与多年来农民用水户协会的实践探索趋于一致。各方面普遍认为农民用水户协会能够建立和完善灌区基层管理体制和运行机制，能够实现灌区的良性运行。这一阶段得到了各级政府的大力支持，农民用水户协会在漳河灌区得以全面发展，协会的组建与运行也更加规范。

截止目前，漳河灌区已成立农民用水户协会77个，涉及灌溉面积4.47万hm2，主渠长度达756km，引水流量92m3/s，遍布277个行政村，参加人数17万余人，有协会代表1412人。

2 漳河灌区农民用水户协会的实践效果

2.1 完善了灌区末级渠系建设管理体制和运行机制

农民用水户协会既是农民在灌区管理事务方面的集中体现，也是农村基层民主政治的重要组成部分。以水文边界为单元（支斗渠以下）将分散的农户组建成农民用水户协会，为灌区支斗渠以下管理责任主体。对其管理的渠系进行维修养护，与灌区水管单位签订供用水合同并配水到户，每个农户在灌溉用水和渠系建设与管理中就履行的责任义务等进行民主协商、民主决策，实现“自我管理、自我服务、自我发展”。用水户协会内部有序用水，并以此为基础，协会之间协调供水，实现了整个灌区用水的统一调度，用水效率和效益明显提高。特别是近年来，末级渠系建设以协会为建设主体，发挥了很好的协调作用，赢得了老百姓的一致好评。“灌区水管单位+农民用水户协会”的管理体制和运行机制，推动了节水灌区、和谐灌区的发展。

2.2 灌溉水利用系数进一步提高

以前，由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村组各自为阵，用水矛盾突出，需要投入大量劳力守水，而用水仍得不到保障，水事纠纷不断。农民用水户协会成立后，不仅促进了节水灌溉工作全方位的发展和农村社会稳定，而且使得多年来效率低下的用水状况得到改变，灌溉水利用系数进一步提高。根据漳河灌区有无协会支渠的典型对比调查表明，农民用水户协会节水31.7%，粮食增产2.2%，产出与投入比例增加27.7%，灌溉水分生产率提高49.5%。

2.3 充分调动了农民积极性，农民投入主动性增加，恢复改善了灌溉面积

近年来，漳河灌区77个农民用水户协会充分发挥积极性、能动性，通过争取政府投入、用水户集资、以奖代补、农民投劳等多种形式，投入末级渠系建设资金1300多万元，使协会工程有较大改善。如漳河灌区总干渠一支渠协会，以前末级渠系放水损失达75%，灌溉面积萎缩达70%；2003年成立协会后，按照谁受益、谁投资、谁管理的原则，“一事一议”，按150元/ hm2集资，集中整治险工险段，用挖掘机对渠道进行了一次彻底清淤，同时组织农户投劳，维修渠道18km，维修后渠道水流通畅，输水时间缩短了57%，提高了用水效益。漳河灌区在实施续建配套与节水改造方面，恢复和改善灌溉面积4.53万hm2，其中有近30%的灌溉面积来自协会的贡献。如漳河三干渠洪庙支渠，建协会时灌溉面积253.33hm2，建立协会后灌溉面积恢复到346.67hm2。

2.4 减少了水费征收环节，灌区水管单位与用水户满意度提高

协会直接与水管单位供需见面，水费征收中“搭车”、“加码”、“截留”、“挪用”等现象没有了，实现了“水量、水价、水费”三公开，农民的水费支出减少了，水管单位也能按国家政策规定足额收取应收的水费，灌区水管单位和用水户满意度双双提高，为灌区良性运行提供了经济保障和环境保障。

3 漳河灌区农民用水户协会的绩效评价

3.1 农民用水户协会绩效评价的目的

2007年，漳河灌区为总结多年来农民用水户协会建设及运行管理的经验教训，组织开展了一次农民用水户协会绩效评价工作。评价的目的就是通过对灌区农民用水户协会在建设运行期间组织管理、工程运行维护、用水管理以及经济效益等方面工作的深入分析，做出合理、全面、客观的评价，并就协会在运行过程中出现的问题加以讨论，为今后协会的建设管理提供规范和建议，更好地为灌区末级渠系产权制度改革、灌区水管理体制改革以及社会主义新农村建设服务。

3.2 农民用水户协会绩效评价方法

首先根据农民用水户协会绩效综合评价的目的，并结合漳河灌区的具体情况，提出了一套农民用水户协会绩效综合评价的指标体系，该指标体系涉及协会组织建设、工程状况及运行维护、用水管理和经济效益等4个方面共19个具体评价指标。根据评价指标所涉及的具体要素，设计35种不同的调查表格，在为期半个月的时间里，通过对漳河灌区55个农民用水户协会及其范围内201户用水户和10个村、组，19个非农民用水户协会范围内的村组及其范围内49户用水户，40个与农民用水户协会相关的管理单位进行调查。获得调查数据30461个。通过这些数据，从5个方面对农民用水户协会绩效进行分析评价：一是针对用水户协会的调查评价，从协会组织建设、工程状况及运行维护、用水管理和经济效益等4个方面选取19个评价指标，对灌区用水户协会建立以来各方面绩效指标进行纵横比较分析；二是协会用水户和非协会用水户比较评价；三是协会村组和非协会村组比较评价；四是协会纵向比较评价；五是基于典型相关单位的分析等，从多角度、多方面进行综合分析评价。除从以上5个方面的直观对比分析外，还采用灰色关联分析法对各协会的综合绩效进行了分析评价。

3.3 漳河灌区农民用水户协会绩效评价的主要结论

3.3.1 漳河灌区用水户协会的建立取得了明显成绩

①漳河灌区用水户协会总体上规范合理，基本上依据相应章程组建。协会在灌溉水分配、水费计收、解决用水纠纷、渠道清淤等日常职能工作中能够充分发挥作用，改善了灌溉水分配的合理性和有序性，在一定程度上提高了渠道输水效率，水务更加透明，增强了用水户的广泛参与性并且用水户对协会成绩给予了较高评价。

②良好的工程状况和有效的工程运行管理是用水户协会高效运行的保障。灌区用水户协会建立后工程状况及运行逐步得到改善，渠道水利用系数、工程完好率都有不同程度的提高，灌溉水统一调度、合理有序，改善了渠道输水效率，减少了水量损失，削减了供水投劳，提高了水量计量的准确性。

③灌区用水户协会建立后，用水管理有明显改善。在显著提高灌水及时性的同时，灌溉水量也在一定程度上有所减少；水费收取率从以前的平均不足70%到现在的95.5%，有显著提高并维持在较高水平；对渠道有效的组织管理和合理安排减少了守水劳力。

④灌区用水户协会总体经济效益状况良好。协会建立后灌溉水保证率提高，输水高效及时，在稳定水稻高产的同时降低了单位面积灌溉用水量。

3.3.2 漳河灌区用水户协会发展中存在的问题

①灌区用水户协会在组织建设方面存在组织松散性和职能单一性问题，运行不够规范。部分协会仍然以行政界划分边界，登记注册工作跟不上，管理人员能力欠缺，对于工程建设和管理主体不明确，不能按照规章制度办事，给协会灌溉管理和对协会的监督管理带来困难。协会职能发挥较为单一且不充分，今后应注重加强水利设施的维护、兴建和水利、农艺技术指导等工作。

②资金投入是限制协会发展的重要因素，亟待解决。一方面，良好的工程状况是用水户协会高效运行的基础，目前协会常常因资金困难心有余而力不足。另一方面，用水户协会工作人员的酬劳和正常开支得到保障，才能提高积极性，更好地组织开展工作。