宁夏引黄灌溉历史悠久，据传始于秦朝，兴盛于汉代，距今已有2200多年的历史，是我国古老特大型灌区之一。灌区现状灌溉总面积715万亩，年均降水量不足200毫米，属纯灌溉农业区。灌区年产粮食21亿公斤，占全区粮食总产量的70%以上，工、农业产值分别占全区的97%和87%，是宁夏经济和社会发展的精华地带。近年来，在宁夏节水型社会建设总体规划指导下,结合大型灌区续建配套和节水改造,首先开展了节水型灌区建设，农民用水协会作为制度创新和体制改革的重要内容之一,在学习借鉴外省区成功经验的基础上，我们进行了试点、推广、规范等大量工作，虽然起步晚,但步伐快,效果好。截至目前，灌区共组建农民用水协会867家，涉及14县（市）、90乡镇、680多个行政村和17家国有农牧场，管理支渠2800多条，控制灌溉面积580多万亩，占灌区灌溉面积的80%以上。5年来，经过试点、全面推开和巩固规范三个阶段发展，以农民用水协会管理支斗渠为主的新型农村用水管理体制已经建立并初具规模。农民用水协会在农村用水管理、末级渠系工程维护、水费收缴以及农田水利基本建设等方面发挥着不可替代的作用，农民“自己事自己办、自己工程自己管”，协会管理体制已得到群众普遍认可，农民用水协会已成为农村用水管理中的一只重要力量。

1、主要做法

1.1 抓好协会试点建设，为全面推广积累经验

2004年3月，自治区政府主席的水费调研拉开了我区农业供水体制改革的序幕。我们在考察学习兄弟省区改革经验的基础上，制定了《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》，并经自治区人民政府批转执行，把建立以农民用水协会管理支斗渠道的新型农业供水管理体制，作为今后灌区改革的方向和目标。灌区各市县和水管单位，创新思路，积极探索，大力开展农民用水协会的试点，率先成立了34家试点协会。水利厅也选择了平罗县姚伏镇农民用水协会和中宁县余丁乡农民用水协会作为自治区的试点来抓，并形成了“乡级农民用水协会+村级农民用水户协会+一把锹淌水”的模式。村级协会是末级渠系管理的责任者和受益者，负责末级渠系的具体运行管理工作；一把锹淌水由协会或村委会按照“一事一议”的方式，确定淌水员和收费标准；乡级协会由乡镇主管农业的乡镇领导、水管单位人员、村级协会会长组成，主要负责协调村级协会间的用水矛盾和处理水事纠纷，为村级协会撑腰打气。这种模式一方面确保了村级协会的自主管理、自我服务的性质，同时也强化了乡镇在农村基层水利建设中的职能作用。协会试点建设积累了经验，锻炼了队伍，为进一步完善和全面组建农民用水协会工作奠定了坚实的基础。

1.2 加强宣传教育，获取广大农民的支持和参与

为保障协会组建工作顺利开展，营造良好的舆论氛围，我们进行了形式多样，内容丰富的宣传教育培训活动。五年来，共印制发放《农民用水户协会事务手册》等宣传材料30万份，以走村入户宣讲的形式发放到农户手中。各新闻媒体积极配合，以播发新闻、制作新闻话题、专访等节目形式广泛宣传，使组建农民用水协会工作有了很好的舆论氛围和广泛的群众基础。水利厅与物价局、财政厅等部门先后举办了五期培训班，对灌区负责组建协会的各级干部，以及乡级协会管理人员1500多人次进行了政策和协会运行管理等方面的培训。在协会全面成立后，各市县联合水管单位又分阶段、分层次对村级协会工作人员、乡（镇）村干部进行了业务培训，提高了协会的管水水平和组织管理能力。

1.3 行政推动，示范带动，全面组建农民用水协会

经过2004年的试点建设，农民用水协会管理体制在灌区得到了广大干部群众的认可和支持。2005年，自治区政府决定在全灌区推行农民用水协会管理体制，并把组建和规范协会工作确定为2005年各级政府的重要工作，水利部门的头等大事。自治区政府主席两次召开政府常务工作会议，专门听取农民用水协会建设情况，并两次到灌区实地调研考察，对协会建设作出了重要指示；在全面推行过程中，为确保协会组建规范，不走形式，自治区政府主管副主席先后两次主持召开了现场工作会，交流经验，树立先进，极大地推动和规范了协会组建工作。

各市县、乡政府都成立了相应的领导机构和筹备小组，制定工作方案，督促指导乡镇开展工作。在广泛宣传动员的基础上，按照农民的意愿，划定协会区划，起草选举办法和协会章程，组织村民按照10户选一名代表的办法选举成立用水户代表大会，再由大会选举产生协会执委会和会长。协会成立后，到当地民政部门办理注册登记，取得法人资格。中宁县高山寺村农民用水协会成立后，由于协会工作不力，遇事推诿，贻误农时，用水户强烈要求罢免会长，联名要求再次召开了用水户代表大会，按照协会章程重新选举成立了协会。新协会工作努力，庄稼灌水及时，群众非常满意。目前，灌区的867家协会中，共选举产生协会工作人员4317人，867家协会全部在民政部门登记注册，93%的协会按照“一事一议”落实了“一把锹淌水”制度，绝大部分协会办公场所都利用乡镇村或水管单位的闲置空房得到了解决。

1.4 推进水价改革，为协会运行提供经费保障

在组建农民用水协会的同时，我们对农业供水价格也进行了相应的改革，以保障协会正常运行所需的经费。我们的做法是将部分支斗渠道的运行管理成本核入水价中，按照0.55分/立方米的标准计入水价统一收缴，然后再返还给协会管理使用，70%用于协会工作人员的工资开支，30%用于日常的支斗渠工程维修，保证了协会正常的运行管理经费。

1.5 水管单位延伸服务内容和形式的创新，为协会提供技术支撑

为提高协会管理水平，2005年自治区农村水费改革指导委员会下发《关于水管单位延伸服务的若干规定》明确要求：“水管单位要把为协会代管支斗渠水费作为延伸服务的内容之一，搞好服务”，要求各水管单位转变管水思路，调整内部职能，实行以干渠管理为主，向支渠以下延伸服务，指导协会做好支渠以下的用水管理工作。各水管单位抽调工作能力强，政策水平高的人员，参与各级协会管理。主要职责是向协会通报干渠水情，及时了解协会用水需求和灌溉进展情况，帮助协会制定用水计划，指导协会核算水量、分摊水费等具体工作。据统计，目前水管单位直接参与协会延伸服务工作人员470多人。延伸服务工作把协会和水管单位有机地联系在了一起，使农业供水服务向协调、高效、及时的方向迈进了一步。

1.6 完善管理体制，规范运行机制，推进协会良性运行

2006年初，结合贯彻落实水利部、国家发改委、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》精神，水利厅联合自治区发改委、民政厅制定下发了《关于贯彻落实水利部发改委民政部〈关于加强农民用水协会建设的意见〉的通知》，对加强我区农民用水协会建设又做了进一步安排部署。根据灌区协会发展状况，提出以“巩固、完善、规范、强化”为主线的指导方针，进一步巩固和扩大协会建设的成果。自治区财政筹资200万元，采购了20台套电脑和打印设备、166台流速仪、6656张办公桌椅配发到各级协会，改善协会办公条件。民政厅降低登记注册准入门槛，方便了协会登记注册，全面推动了协会的健康有序发展。自治区农村信用联社积极创造条件，为农民用水协会代收水费。这种由第三方收费的办法，实现了票款分离，有效杜绝了搭车收费和水费的截留挪用等问题，群众水费交的明白，交的放心。一些信用联社还以小额信用贷款的方式，解决信誉好的农户一时交费难的问题。目前，灌区由信用社代收水费的协会已发展到260多家，占协会总数的30％。

各市县根据自治区总体安排，对农民用水协会工作进行了一次全面的检查验收和整顿。经过整顿，进一步增强了协会的群众基础，提高了协会的组织化程度，使协会管理水平有了进一步的提高。平罗县水务局制定和完善了《支斗渠灌溉管理办法》、《支斗渠工程养护办法》、《收费发票管理规定》等11项规章制度，明确了措施，落实了责任；姚伏镇农民用水协会与村级协会签订了目标管理责任书，建立了协会人员工资考核发放制度；常信乡桂文村农民用水协会制定了“会费村管”的监督办法，加强了支斗渠维修经费监督使用；中卫市、永宁县引入了“支部＋协会”模式，加强了党支部的领导和监督作用。以上这些好的做法，对进一步巩固和完善协会管理体制创造了很好的经验。

2、取得的成效

以农民用水户协会管理末级渠系的新的农业供水体制的建立，理顺了农村水利工程管理体制，将农田水利工程的管理权和使用权交给农民，解决了农村水利工程主体缺位的问题，实现了农民自己的工程自己用，自己管，取得了良好的效果。

2.1 理顺了管理体制，规范了用水管理，提高了灌溉效率，促进了节约用水

农民用水协会的建立，基本实现了支斗渠由农民自己使用，自己管理，乡村监督协调，水管单位延伸服务的目标，理顺了农村供用水管理体制，管理责任进一步落实，灌水效率进一步提高。改革后的2004年和2005年，灌区累计节水8.8亿立方米，年节水6%。贺兰县太子渠农民用水协会成立后，协会组织群众按照先下游后上游的灌水顺序，100多条斗渠进行轮灌，一轮灌水时间由过去的12天缩短到8天，不仅解决了多年来的灌水难问题，而且提高了用水效率，节省了人工，促进了节水增收。

2.2 农村水利设施管护责任落实，维修经费有了基本保障

改革后，末级渠系工程设施的管理权和使用权交给了协会，协会同时也承担了工程设施的看管和日常维护责任。支斗渠水费不但解决了协会的运行管理经费，而且也使农村水利设施的基本维修有了一定的资金保障。灌区协会基本都能按不低于30%的比例要求，拿出资金维修支斗渠工程，转变了过去完全依靠国家投资的观念，促使农村水利设施建设管理走向良性发展轨道。据统计，中卫市城区2005-2008年共筹集支斗渠水费和农户自筹资金191.9万元，完成小型维修工程建设项目292项、1149处。这种稳定持续的投入，将在一定程度上改变支斗渠道工程设施简陋的状况。

2.3 减少了水事矛盾，改善了干群关系，促进了基层民主政治和社会和谐

协会成立后，实行用水户参与灌溉管理，协会承担了灌溉、收费、支斗渠清淤、维修等具体的用水管理事务，得到了农户的认知和接受。村委会主要任务是加强社会管理，对协会工作进行指导和协调。村队干部从具体的用水管理事务中解脱出来，在出现用水矛盾时作为第三方调节协会与农户、农户与农户之间的用水矛盾，弥补了协会协调能力差的不足。平罗县姚伏镇小店子村村委会把本村用水管理交给协会全权负责。由于村委会对淌水矛盾协调解决及时，群众为淌水难而上访的事件和邻里之间水事纠纷几乎没有发生。农民用水协会在充分享有用水管理民主权利的同时，维护了农民的用水权益，减少了灌溉纠纷，改善了干部与群众、群众与群众之间的关系，增进了农村社会和谐。

2.4 优化了灌溉服务，提高了灌区管理水平

农民用水协会是灌区管理单位与灌区用水户联系的桥梁纽带，其作用是无可替代的。为了使协会能够正常有序地运行，水管单位帮助协会制定支斗渠运行管理的各项制度和措施，使其获得水情信息、实施科学灌水以及协调解决协会间用水矛盾等。同时，水管单位通过延伸服务，也能及时了解掌握灌区用水的实际情况，做到输水到村，供水到斗，服务到会，开票到户，从而实现水管单位和协会的互相促进、共同发展的“双赢”，从根本上提高了灌区管理的水平。

3、灌区协会几种管理效果较好的措施介绍

灌区农村水费改革基本实现了支斗渠由农民自己使用，自己管理，乡村监督协调，水管单位延伸服务的目标，理顺了农村供用水管理体制，管理责任进一步落实，灌水效率进一步提高。与前几年相比，协会在规范运行、水价政策的执行、灌溉管理、末级渠系工程维护等方面有了长足的发展。协会在运行过程中，通过探索实践，开拓创新，出现了许多好的管理方式。

3.1 中卫城区北干渠协会建立农民水费收缴台账

协会为辖区的4928户农户建立了交费台账，记录农户年度应交、实交和单次交费情况，便于核查，有利于遏制拖欠水费现象。农民交费的积极性高了，都能按规定的期限上交水费，拖欠水费的现象大为减少。有了缴费台账，协会与农户之间的债权债务关系明确，也有利于协会通过司法途径解决水费拖欠问题。

3.2 中卫城区何营协会将管理区域测绘成图上墙

协会将管理范围内的沟渠路田按照比例绘制成图，并注明每块田块的长宽尺寸和地亩数，张贴在协会办公室墙上，即起到了地亩公开公示的作用，方便了群众监督，又便于协会开展分水、浇地、分摊水费等工作。在丈量面积的过程中，种地少的农户满心欢喜，黑地多的百般阻挠，协会顶住多方压力，多次复核、公布丈量结果，接受群众监督，取得了大多数群众的支持，并利用广播在村民中大造舆论，形成了有利于协会的舆论氛围，最终将管理范围内的土地如实丈量，并经农户签字确认，实现了水费的公平分摊。

3.3 贺兰县四星协会的机井使用维修管理办法

四星协会管理范围内有153眼机井，2005年贺兰县水务局将这些机井移交给四星协会管理使用，协会将这些机井管护责任落实到26名水管人员，在干渠来水不足的情况下及时开启机井向渠道补水，机井水费和干渠水费合在一起向农户分摊，另外按照实际地亩，每亩再交2元的机井维修费，再从返还的水费中拿出一部分资金，专门用于机井的维修配套。4年来，协会管理的机井不但没有发生丢失损坏现象，而且利用机井维修资金，将移交前丢失的3套井管、潜水电泵配套完善，大大提高了机井的利用效率。

3.4 贺兰县洪西协会解决贫困户水费收缴难的办法

对辖区内的残疾户、特困户，协会广泛征求意见，确定残疾户、特困户名单并张榜公布，实行水费减免政策，即残疾户、特困户灌溉面积不参与分摊水费，水费由其他农户分摊。这种做法不但没有招致其他农户的抵制，而且受到了人们的一致赞扬。

3.5 水费实行“村用、乡管、县监督”制度

目前，村级协会财务管理存在着财务人员专业素质不高、会计账目建立不规范、白条入账以及维修费、办公费及其它费用超支或提前预支等现象。返还支斗渠水费按照村级协会使用，乡级协会代管，县水利（水务）局等部门监督的管理方式进行管理（简称“村用、乡管、县监督”），进一步规范了村级协会的财务管理，解决账目不规范、白条入账、滥开乱支等问题，确保支斗渠水费按规定用途使用。中卫市水务局全面推行“村用、乡管、县监督”的制度，以水文边界组建协会，将部分村级协会整合重组，有效解决渠道清淤协调难、灌溉用水调配难、水费全额收缴难的问题。对干渠以下水费60％按月返还乡镇协会，用于村级协会管水人员工资及办公经费；30％的工程款由水管单位代管，工程建设由协会上报计划、组织实施，水管单位验收合格后根据决算进行核拨报账；10％作为协会培训、考核奖励资金使用。村级协会账务统一由乡镇水管站代管，核算规范，定期公布账务，农户较为满意。

3.6 金融机构代收水费和定点收费制度

过去水费由村队代收或承包人收取，由于水费标准不一，收费程序不规范，搭车收费和乱收水费等现象比较突出，农民不合理水费负担较重。改革后，统一实行按方计量收费，水价执行“一价制”标准。2008年，近30％的协会实行了由农村信用社代收水费和设立固定地点收费。贺兰县金星协会的农户接到协会通知后直接将水费交到水管所设立的固定收费点，一手交钱，一手拿票。中间环节减少了，搭车收费和乱收费得以有效杜绝。水管单位“明白卡”可直接送到农户手中，真正做到“一票收费到户”和“一费开票到户”。贺兰县洪广镇洪西村协会自2007年开始实行信用社代收水费，收缴进度比往年有了明显提高，仅10天时间水费就上交了95%，远远超出协会的预期。附近的复兴渠和北庙协会看到代收水费的好处，也自发与信用社联系要求代收水费。中宁县农村信用社今年还向农户发放小额贷款4万余元专门用于解决农户暂时因资金困难不能按时交费的问题。这种好做法，不但增加了水费收缴的透明度，有效加快收缴进度，而且确保了水费安全和收费人员安全，也避免了假币危害，代收水费的优点被越来越多的协会和农户所接受。

3.7 “一把锹”淌水制度

一些协会在水稻插秧结束后，将水稻添水工作安排专人负责，农户不再家家都上渠淌水，受益农户按照一亩15-30元不等的标准付给淌水人员工资。有的地区旱作也实行了一把锹淌水，农户自己施肥，协会安排专人负责淌水，受益农户按照一亩淌一水1-2元的标准给淌水员支付工资。一把锹淌水有利于维护灌水秩序，杜绝纵水入沟和大水漫灌等浪费水现象，渠道工程维护责任落实，有利于遏制挖渠堤等破坏渠道设施现象。

3.8 “一事一议”制度在协会管理工作中的应用

“一事一议”程序是国家在取消“两工”以后，为解决农村公益事业建设的筹资用工等出台的一项政策措施。农民用水协会可以充分利用一事一议程序开展协会工作。比如，可以利用一事一议程序，组织村民出工清沟清渠，也可以在充分协商测算的基础上，筹资搞渠道砌护，修建完善渠道节制闸、分水闸等分水控水建筑物，在实行一把锹淌水、信用社代收水费、机井管理等方面，一事一议都发挥了很好的作用。一事一议程序因为是一种群众决策机制，作出的决策事项有群众基础，因而，在执行过程中容易得到群众的拥护和支持，便于推行。

3.9 渠首管理处细化延伸服务

渠首管理处今年在对协会延伸服务中从实处着手，从形式上进行创新，选派有能力的水管工作人员加入协会担任执行会长（会长是农户代表选出的，负责协调各方面矛盾），具体负责灌溉全过程管理和水费收缴等日常事务管理。返还水费由水管所设专账统一管理，其中30%的工程维护费按期上交乡镇总协会，70%人员工资和办公经费由执行会长按月考核发放。这种水管单位细化延伸服务的做法，使延伸服务有内容，有抓手，引导协会步入正规管理，很受农户欢迎。

4、存在问题

4.1 末级渠系工程设施简陋，使改革的深化受到制约

宁夏引黄灌区大部分干支渠及建筑物是五六十年代在旧有的基础上改造建设而成的，老化失修严重，支渠以下末级渠系砌护配套率不足20％。按照目前国家的投资水平难以在短期内进行有效改造，这无疑给进一步深化农业供水改革造成很大困难。

4.2 农村债务遗留问题给协会开展工作带来很大阻力

以前村上欠农民的债务常以水费抵顶；协会建立后，一些乡村将遗留债务转移给协会。这些问题如不得到妥善解决，将给农民用水户协会的正常运转带来一定阻力。

4.3 核实灌溉面积任务艰巨

灌溉面积核实工作进展较慢，许多农民不理解改革的目的，怕政策变化后又要多交税，水费分摊不公和水费虚高的问题仍然存在。这项工作因涉及面广、因素多，还需进一步加大力度进行推进。近期水利厅决定将利用卫星遥感技术对灌区作物种植结构和面积进行调查。

4.4 部分协会运行还不规范

一些协会组建程序不规范，运行管理上仍沿用老方式，收费和水帐也不公开；还有个别乡村以指派任命的方式成立的协会。这些协会，因得不到群众的认可和支持，管理责任不能落实，工作很难有效开展。

5、几点体会

5.1 自治区党委、政府高度重视，各级地方政府大力支持和各有关部门密切配合是农民用水协会顺利运行的保障

协会建设的主体是各级政府，单凭水利部门无法完成。我区的农业供水体制改革得到了自治区党委、政府的高度重视，区政府多次召开专题会议研究解决重大问题，为改革顺利的开展提供了强有力的组织保障。在协会建设过程中，自治区有关部门密切配合，通力合作，有力地推动了改革的深入开展。自治区水利厅联合物价局、财政厅多次深入灌区督察和调研，发现问题，及时研究解决。

5.2 民主选举是农民用水协会正常运行的基础

通过成立农民用水协会，农民以主人翁身份参与管水用水，按章自我约束。从实践看，凡是运行情况相对较好的协会，都经民主选举产生，都能代表民意，能动员和号召用水户参与管理和承担责任。

5.3 经费保障是农民用水协会正常运行的必要条件

水价改革制定了“三费合一”的水价政策，每年返还协会支斗渠管理费达2300多万元，使支斗渠道的管理从以前的“无钱办事、无人管事”转变到现在的“有钱办事、有人管事”，为协会的有效运行提供了经济保证。

5.4 延伸服务是提高农民用水协会管理水平的有效途径

农民用水协会由于自身原因，在工程管理、渠道运行维护以及科学灌水和内部管理方面缺乏必需的技术力量，水管单位利用自身优势，向协会提供必要的技术指导和服务，是提高协会运行管理水平的有效途径。同时，协会运行管理水平的提高也有利于维护干渠用水秩序，减少浪费，减轻农民不合理的水费负担。

农民用水协会是改革的产物，是建设节水型灌区的需要，是农村民主政治建设的主要内容，也是建设社会主义新农村和建设和谐农村的需要。农民用水协会建设，还有许多问题要解决，还有许多工作要做。下一步，我们将在进一步完善管理体制、规范运行机制和水价政策、强化水费管理上下功夫，巩固和加快农民用水协会建设工作，为灌区管理注入新的活力，开创灌区管理新局面。