如何通过发挥灌区群管组织的管理效益提高水资源的效率和效益，一直是灌区管理部门研究的核心问题。河套灌区用水户参与灌溉管理主要通过农民用水合作组织来实现，其管理的支斗、农毛及田间灌溉末级渠系，承担着干渠、分干渠向田间输配水功能，也是发挥灌溉效益、联结灌户的桥梁纽带。近年来，灌区农民用水合作组织在农业增产、农民增收、生态建设和保证国家粮食安全等方面起着十分重要的作用。笔者就近年来河套灌区用水户参与灌溉管理的运行情况进行了分析和探讨，并就当前灌区末级渠系用水效率不高等现象提出了相应的改革措施。

1 灌区的基本概况

河套灌区位于黄河上中游内蒙古段北岸的冲积平原，引黄控制面积1743万亩，现引黄有效灌溉面积861万亩，农业人口100余万，是亚洲最大的一首制灌区和全国三个特大型灌区之一，也是国家和自治区重要的商品粮、油生产基地。

河套灌区地处我国干旱的西北高原，降雨量少，蒸发量大，属于没有引水灌溉便没有农业的地区，近年来灌区年引黄水量约50亿立方米。

河套灌区始于秦汉，兴于清未，特别建国以来，经过几代人的不懈努力，各项事业得到了长足的发展，现已形成了由1条总干渠，13条干渠，48条分干渠，8.6万多条支、斗、农、毛渠和1条总排干沟，12条干沟，59条分干沟，1.7万多条支、斗、农、毛沟组成的灌排配套骨干工程体系，现有各类建筑物13.25万座。

河套灌区灌排工程的管理分为国管和群管两部分。国管工程包括总干渠、总排干沟、干渠、干沟、分干渠及跨旗县的分干沟；群管组织负责管理支渠、支沟以下工程，并组织受益农户管理田间工程。

2 群管体制改革的历程

2.1 改革与发展情况

1999年以来，河套灌区按照中央的治水方针和水利部“两改一提高”的总体要求，从改革体制、创新机制入手，提出了以建设标准化协会为载体，全面提升协会能力建设的总体要求，为降低农业生产成本，增加农民收入，探索出用水户参与灌溉管理和推行农业用水终端水价改革的用水收费新机制，为建立节水型农业和节水型社会，推进社会主义新农村建设，发展灌区农村水利，走出一条新路子。河套灌区群管体制改革的历程，大体经历了三个发展阶段。

探索与组建运行阶段

从1999年开始，在借鉴国内外先进灌溉管理模式和成功经验的基础上，充分尊重群众意愿，结合灌区实际，开始了以用水户参与灌溉管理为核心的群管体制改革。截至2004年，全灌区已组建完善了以农民用水协会为主体，专群结合、联水承包、渠长负责制等6种改制形式，共完成改制单元1374个，辖直口渠2345条，占灌区直口总数的99%；辖灌溉面积846.8万亩，占全灌区总灌溉面积的98.3%。用水户参与灌溉管理得到了不断深化，实现了从无到有，由小到大，从单一模式向多种形式并存，从数量的增加到质量的提高，从少数人管理到全民参与管理的重大跨越，初步形成了“民建、民有、民管、民受益”的良性运行机制。

规范健全阶段

2005年以来，根据中央《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等文件精神，针对全国性农村税费改革、农业税减免、“两工”取消和撤乡并镇等一系列减轻农民负担的新情况、新形势，2005年，市政府在广泛调研的基础上制定了建立全市农田水利基本建设新机制和用水户参与灌溉管理、群管水利工程水费改革试点方案等文件，实现了对支渠以下群管工程由用水户民主管理、支渠以上国管工程进行参与式管理，推动了灌区管理由政府管理为主转变为用水户民主管理为主的新进程。从2001年起，连续3年召开听证会的基础上，2005年4月，成功召开了河套灌区第一届灌户代表大会，公开审议灌区重大事务，落实协会和灌户对整个灌区水费计收管用和水量分配以及主要水利工程建设项目的知情权、参与权和监督权，进一步推进了水务公开和民主化管理。

创新提高阶段

2006年初，国家水利部、发改委、民政部下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，对于加强群管组织建设提出了新的更高要求。结合灌区群管组织运行出现的新情况，2007年以来，市人民政府、河灌总局组织相关部门进行广泛调研，制定完善了群管水利体制改革全面推行亩次计费和加强农民用水户协会能力建设、推行农业用水终端水价改革和规范整合河套灌区农民用水户协会的指导意见等文件，灌区上下进一步改革体制、创新机制，全面加强了协会能力建设。着重从五个方面入手：

2.1.1 整合协会

结合全市撤乡并镇工作，在充分尊重多数农民意愿的基础上，结合当地灌排水的特点，坚持政府引导、旗县区水务局与水管部门配合，用水户参与、因地制宜、注重实效、自愿组织、民主选举、民主议事、民主决策、互惠互利、自我服务，通过用水户代表大会（村民委员会）协商确定和坚持整合规范、巩固提高相结合的原则，对重新调整隶属关系的协会进行全面整合，形成了用水户代表大会+协会 +水务小组三级参与管理的群管体制。截至2009年6月，全灌区共完成改制单元1186个，其中：1、组建用水户协会361个单元，辖直口渠1114条，灌溉面积496万亩，有308个在民政部门取得法人资格；2、实行渠长负责制654个，灌溉面积221万亩；3、实行联水承包81个，灌溉面积30万亩；4、供水公司（供水服务站）3个，灌溉面积50.8万亩；5、专群结合21个单元，灌溉面积32万亩；6、代管6个，灌溉面积11万亩。

2.1.2 改革探索终端水价

近两年，为了解决群管工程维护和协会运行经费的问题，根据国家有关水利工程价格管理办法的要求，灌区积极开展群管水价改革试点，在取得成功经验的基础上，市物价部门召开了河套灌区终端水价听证会，根据听证代表的质询和建议，提出河套灌区农业用水终端水价初审意见，市政府下发了《河套灌区推行农业用水终端水价实施办法》，确定河套灌区农业用水终端水价为：支渠水价为4.97分/方、斗口（国管工程水价4分/方、斗口），拟执行群管工程水价为0.97分/方、斗口；斗农毛渠水价为4.88分/方、斗口（国管工程水价4分/方、斗口），拟执行群管工程水价为0.88分/方、斗口。2008年在灌区三分之一协会、三分之一面积、三分之一渠道实行了终端水价，通过一年运行，取得了明显成效，得到广大用水户的好评，也为灌区2009年全面推行终端水价改革提供了好的经验。

2.1.3  加强协会能力建设

2007年，灌区提出，协会“办公场所标准化、协会组织合法化、制度建设规范化、运行维护经常化、管理手段现代化”的要求，切实加强协会能力建设。采取市、旗县（区）、协会三方筹资，完成新建、维修协会管理房78处，三年累计完成标准化协会建设投资915.19万元。协会的会容会貌有了大的改观，成为灌区建设的一大亮点。同时，对53个协会，30个管理所管辖的面积实行了面积、水量、水价、水费微机化管理，全面推进了终端水价改革和标准化协会建设。

2.1.4  推行亩次计费

2007年，当地政府把推行“亩次计费”列入新农村建设的十件实事。几年来，各旗县（区）政府大力推进，水务部门积极配合，灌区对现有的土地面积进行了全面核查，完成核查面积709.3万亩，占总灌溉面积的82.4%；去年底，灌区已开展“亩次计费”的渠道2110多条，面积达530.2万亩，占总灌溉面积的61.6％。通过按方计量、以亩次收费，增强了农民群众的节水意识，初步实现了“用多少水，缴多少费”，体现了收费的“公开、公平、公正”，较好地解决了水费分摊不合理引发的社会矛盾。

2.1.5 开展“一渠五改”试点

针对群管体制改革过程中出现的矛盾和问题，从2007年开始，在灌区内选定47条渠道推行“一渠五改”，开展了以“完善群管组织、两费合一、 亩次计费、水票制供水、总量控制、以水定播”为主要内容的试点改革，对“定额管理”进行了专项研究和探索。通过两年来的试点改革，制约群管组织健康发展的一些深层次矛盾得到了有效解决，综合效益逐步显现，走出了一条政府为引导、协会为主体、用水户共同参与的民主化管理新路子。

3 取得成效

3.1 明确了事权划分、理顺了管理体制

改革后，协会成为群管工程建管责任的主体，负责本渠域的灌排管理、工程维护、测流量水、水费计收等工作，实现了责权利的统一。群管水利工程设施管护责任得到落实，改变了过去“等、靠、要”的思想和水利工程“有人用，无人管”的局面，实现了支斗农渠由协会管理、乡村监督协调、水管单位延伸服务，理顺了农村的供用水体制。

3.2 加强了用水管理和水费计收，推进了水务公开和民主管理

改革后，强化了灌溉管理，灌区实行“总量控制、计划管理、上下兼顾、高低搭配、一次供水、供够关口”的水量调度办法，实行分水、配水、量水、计费“四到直口”。加强了田间用水管理，用水户能够普遍积极推行平地缩块、区域化种植、浅浇快轮、“一把锹浇地”等节水措施，使灌区的农田配套、中低产田改造的步伐逐年加快。实行以渠为单元的计量计费办法，在引水口计量点与水管部门互监共测，签字认可，并实行“水量指标，实用水量，水价标准，应收水费”四公开，增加了用水收费透明度，使水费更加公平、合理，提高了用水缴费的自觉性，同时也减少了水费计收环节，避免了“搭车收费”。

3.3 找到农业节水的突破点，为推动节水型灌区和国家粮食安全作出了贡献

经过几年的改革，农民用水协会充分发挥在节水中的作用，用水户节水意识普遍增强，全灌区推行“计划进目标、指标到灌域、水量到协会、计费到农户”等行之有效的措施，用水效率逐年提高。1998年以前，灌区多年平均引水量51.6亿m3，改制后多年平均引水量在48.4亿m3，实施改制和衬砌段落渠道水利用系数平均提高了0.156，全灌区渠道水利用系数已由0.42提高到0.428；从1999年到2008年，通过工程、农艺和管理节水，累计节水30多亿立方米，节约水费超亿元；灌区粮食总产量由1987年的6.5亿公斤增加到2008年的21.5亿公斤，农牧民纯收入由1987年的751元增加到2008年的6603元；2000年以来，灌区不仅为广大灌户节约水费支出上亿元，也为有效缓解黄河流域用水紧张局面、保障国家粮食安全、生态安全做出了重要贡献。在灌溉面积逐年增大、用水量逐年减少的情况下，实现了农业增收增效，不增水，广大农民群众在群管体制改革的实践中得到了实惠。

3.4 创新管理机制，初步探索出群管组织良性发展的新路子

几年来，试点推行了“两费（国管水费和群管水费）合一、一价到户、直口计量、按方收费、开票到户、明白卡到户”的终端水价制度，彻底统一了全灌区的群管水费征收标准，解决了群管水利工程（即末级渠系水利工程）建设、维修养护以及群管组织运行经费不足的问题；规范了基层水费计收、管理、使用秩序，堵塞了“搭车”加码等乱加价、乱收费现象，建立了一种公平合理、科学透明的供水收费新机制，让农民真正用上了明白水，交上了放心费，同时也实现了群管组织和群管末级渠系水利工程的正常运行。

通过以上改革，灌区水管单位的服务质量大为改观，农业水费每年也都能做到按时足额收取。

3.5 化解了社会矛盾，促进了基层民主政治和社会和谐

通过改革，理顺了政府、水管单位、用水户三者之间的关系。在改革的过程中，协会发挥了桥梁和纽带的作用，缓解了干群矛盾，减少了群体性水事上访事件，实现了用水户的自我管理、自我约束和自我发展，做到了小事不出协会，大事不出所站。尤其是近几年，没有出现一次群体性水事上访事件，全灌区已呈现出“人水和谐”的良好局面。

4 存在问题

4.1 管理机制不规范、基础设施薄弱

随着农村税费改革的深化和撤乡并镇、精简机构等改革工作的实施，灌区“三农”集体公益事业在发展运行中出现了新的情况，乡镇（水管站）管理体制和服务体系以及村组对农田水利工程建设维护、指导、管理的职能已经逐步弱化，“三定、五有”的基础条件逐年下降，相关各方在末级渠系水利工程建设维护上互相扯皮，工程管理主体缺位，处于“农民管不了，协会难协调，集体不愿管，国家管不到”的被动局面。一是末级渠系工程配套程度低，农田配套标准差，用水效率低。二是由于群管水利工程的投入不足，配套标准低，且运行多年，有60%的工程带病运行，跑、冒、滴、漏浪费水的现象比较严重，灌溉水利率低下。三是没有固定的办公场所，均和村委会一起办公，办公设备简陋。

4.2 国管工程水价成本不到位

水价不能成本到位，更不能反映水资源的稀缺性，个别地方农民节水认识不高，节水意识不强，用水效率、效益低下的现象依然存在，而且，成本不到位也导致水管单位入不敷出，影响灌区水管单位的良性运行。

4.3 水价体系不完善

灌区水利工程实行国管与群管相结合的管理体制，改制前的群管工程建设、维护经费主要由乡村统筹提留解决，改制后，基本上交由群管组织自己管理。按照成本核算原则，农民在田口的用水水价应由国管工程水价和群管工程水价两部分组成，但目前国管工程水价已纳入了政府价格管理目录，并开征了国管工程水费；群管水费，通过两年试点改革，今年虽将群管水费纳入政府价格管理目录，但多数群管水费没有按成本计价收取（参照原“一事一议”标准收取），有高有低，各有各异，群管工程运行维护没有经费保证，群管组织运转困难。

4.4 政策体系不健全

协会到有关部门办理注册登记、组织机构代码证、在金融机构开设帐户门槛过高，收费过大，时限过短，不符合农村用水户协会分布于农村、交通、信息不便的现实，不利于协会的发展，以致协会所有资金（包括收缴的水费）的收付绝大部分采取个人存折或现金的形式，这样既不安全，也不利于接受群众和有关部门监督，更不符合相关财务规定。

5 措施及建议

从我国国情出发，农业不仅是弱质产业，而且农业供水也具有很大的公益性。随着我国履行WTO有关规则进程的加快，传统农业必将受到冲击，像河套灌区这样经济上单一依靠传统农业的农民增收将会越来越困难。所以，为了促进节水，减轻农民用水负担，保证国家粮食安全，提高农产品在经济全球化形势下的价格竞争能力，增加农民收入，推进新农村建设，笔者认为从以下几个方面对农民用水协会给予支持：

5.1 加大农民用水合作组织扶持力度

5.1.1 加强政策扶持力度

鉴于农业供水的公益性和农民用水协会的自我服务、民办社团的性质以及农民负担较重的现实，建议国家或自治区在政策上明确:协会等群管组织利用征收的群管水费自建实施的水利工程建设项目，免交一切税费，以扶持协会的发展，减轻农民用水负担；同时，降低或减免协会年检、注册登记、组织机构代码证办理、在金融机构开设帐户等的门槛和手续费收取标准，以便通过多种措施扶持协会发展，降低协会运行成本，从而达到规范协会的财务收支行为的目的。

5.1.2 加强资金扶持的力度

一是鉴于目前国家“工补农、城补乡”战略的逐步实施和灌区水价成本不到位的实际，探索一种财政补贴或利用国家转移支付补贴灌区农民农业用水机制，实现直接或间接的水价成本到位，保证水管单位的良性运行和减轻农民的农业用水负担。

二是河套灌区属于自流灌区，灌溉面积大，渠系复杂，由于历史和现实的原因，先天不足，工程条件差，近年来，灌区上下积极争取国家大中型灌区节水改造投资，使得绝大多数骨干工程状况得到改善，但骨干工程与支、斗、农、毛级渠道的节水工程不配套、进展不协调、投资不匹配，使灌区整体效益得不到有效发挥，制约了群众用水组织作用的发挥，也制约了农业综合生产能力提高和新农村建设以及农业经济的可持续发展，已成为地方政府“两会”代表强烈反映的问题，要想从根本上解决这一问题，就必须建立一套行之有效的运行机制和投入机制。

5.2 加强协会制度建设

一是加强灌区标准化协会建设，全面规范整合群管组织，努力降低群管组织运行成本，减少农民水费负担。

二是要进一步整顿和规范群管水费计收工作，将群管水价纳入政府价格管理目录，实行“一价到田”的公开、公平、民主、透明的终端水价制，全面推行“一价到户、开票到户、明白卡到户”的用水收费新机制。

三是规范群管组织财务管理，加快灌区信息化建设步伐，建立灌区水费收缴监督网络，研制开发农业水费、协会资产微机管理的应用软件，制定统一规范、操作简便、利于监督、用户认可的财务管理模式，逐步实现灌区水量、水费、水价、面积微机管理。

四是建立完善协会监督审计制度，按照国家法规政策和协会章程，地方水行政主管部门会同有关单位共同制定协会财务审计政策，建立协会年度审计和协会会长离任审计制度；建立协会责任追究制度和协会换届后的工作移交制度；建立水务公开制度，规范水务公开形式，形成长效机制，切实加强协会财务的审计监督工作。

5.3 积极推进水权改革

5.3.1 推进终端水价改革

科学合理、民主透明的终端水价改革本身就是新农村建设的具体内容之一，建议上级有关部门在资金上大力支持终端水价改革的推进，以进一步推动信息化、网络化等现代化手段在农业供水、收费一体化管理中的应用，参照“移动通讯话费查询、监督系统”的形式，开发应用便于灌户查询、监督供水收费的方便、快捷的现代化手段和平台，以便充分调动灌户参与监督、参与管理的积极性，确保终端水价改革顺利推进。

5.3.2 探索建立农业水权交易管理制度、合理确定农业灌溉用水定额

当前，灌区所在地经济发展进入产业结构的快速调整期，各行业的发展速度和规模不同，未来用水量与现状用水量均会发生较大变化。在全面推行城乡水务一体化管理的新形势下，市场空间大，为开展水权交易提供了广阔空间。为了发挥市场在水资源配置中的基础性作用，促进水资源高效利用，目前，要加快建立与灌区相适应的水权制度和选择试点推进水权交易。

严格实施取水许可制度，根据用水总量控制指标和用水定额分配初始水权，将已经分配到各旗县（区）的水权进一步细化分解到灌域、直口渠、村组（用水户协会）；要制定分配原则，明确分配的条件、机制和程序；建立用水总量宏观控制指标体系和用水定额指标体系；建立水权的登记管理制度，对用水户的初始水权进行登记确认，保证初始水权基本稳定，规范初始水权的调整、流转（交易）和终止；建立健全水资源有偿使用制度和公共事业用水管理制度、生态用水管理制度，充分考虑生态环境用水的需求。

5.3.3 完善水资源价值核算体系、推进水市场建设、建立水权有偿转让制度

地方水行政主管部门要配合物价部门建立对水资源的经济、环境和生态价值进行评估的制度，建立合理的水价形成机制，逐步实现定额内执行基本水价，超计划用水实行季节性水价和超定额累进加价制度。水权的转让主要通过水票的流转来实现，采取“准市场”的形式来运作；水市场是通过市场交换取得用水权的机制和场所，在水市场发育的初级阶段，要从管理机构设置，建立水市场运行规则和水权转让第三方利益补偿制度，特别是规范交易成本和交易价格以及交易的程序和方式等方面工作，水权水市场建立后，要以用水协会为主体、政府调控、水行政主管部门参加的协调仲裁制度，解决水权交易和水市场建设中出现的各种矛盾和问题。

5.4 整合涉农、涉水建设资金

加大对各类农田基本建设资金的整合力度，提高支农资金的整体效益，推进农田水利基本建设，加快建设现代农业的步伐。

随着新农村建设工作的推进，国家大型灌区续建项目、农业开发、中低产田改造、土地整理项目、农业水价综合改革以及拉动内需等基础设施的投入，要立足地区的实际情况，因地制宜，突出重点，把农村和农民最需要解决的问题摆在最优先的位置，要增强规划的科学性、合理性和权威性。目前，由于部门条块分割，项目实施主体没有科学有机整合，形成了项目规划互补性不能衔接，资金使用效果不能发挥应有效率。建议国家采取统一的管理运行机制、统一高效的财政支付的方式给予支持，确保资金投放使用高效和灌区的可持续发展。