近些年，全球气候变暖，部分国家和地区旱情加剧，几个主要粮食生产国粮食减产，同时生物质燃料生产快速增长对粮食的需求增加，国际粮食市场供求趋紧。在国际金融危机、美元贬值、农业生产资料价格上涨、粮食生产成本增加以及国际投机资金炒作等因素的共同影响下，国际粮价居高不下。据联合国有关机构统计，2007年国际粮价上涨了42%，2008年国际市场大米价格上涨超过20%。

联合国秘书长潘基文2008年4月20日在加纳首都阿克拉举行的第12届联合国贸易与发展大会上警告说：“全球粮价上涨正在抵消各国在脱贫方面所取得的进步，如果任其发展，还可能损害世界安全和经济增长。”

水是粮食生产的关键要素之一。干旱缺水和农业用水中的不合理做法直接影响着农作物产量的高低和农业生产的可持续性。党中央、国务院历来十分重视国家粮食安全和农业节水，制定了一系列政策并采取了多方面措施，深入推动农业节水工作的开展，目前我国节水灌溉面积已达3.67亿亩，从而，有效地提高了粮食综合生产能力，为经济社会持续、稳定、快速发展提供了较好的保障。

但是我国人口众多，耕地资源有限，水资源的人均、亩均占有量均远低于世界水平，粮食安全的基础比较脆弱。从今后的发展趋势看，随着工业化、城镇化的发展以及人口增长和人民生活水平的提高，粮食消费水平将不断增加。如何进一步加强农业节水，缓解农业用水供需矛盾，确保国家粮食安全，是当前乃至今后很长时期内我国经济社会发展中的重大问题。

下面我就发展农业节水以支撑和保障国家粮食安全谈几点认识。

1、我国粮食安全形势与面临的挑战

所谓粮食安全，依照中国人的传统说法，就是人人有饭吃，即使遇上特殊年份，如大的自然灾害或发生战争等，国家也能有足够储备而应急。联合国粮农组织最初提出的粮食安全要求是：“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”；1996年召开的世界粮食首脑会议又把粮食安全定义为：“每个人在任何时候都能得到安全的富有营养的食品，以维持一种健康、活跃的生活局面”。之后联合国粮农组织确定了粮食安全的评价指标，即粮食自给率达到93%，年人均消费水平400公斤，粮食储备率达到17～18%。

新中国成立后，党和政府高度重视农业和粮食问题，把农业作为国民经济的基础，把稳粮作为安天下的大政，特别是党的十一届三中全会后，党和国家在农村实行了一系列正确的政策，因而，从上个世纪80年代起，我国迅速地解决了人民群众的温饱问题。进入新世纪以后，党中央又提出一系列支农、扶农、惠农政策，加大以农田水利为重点的农业基础设施建设，促进粮食生产能力不断提高。在近10年时间内，我国粮食自给率基本保持在95%以上。2008年，粮食总产量达到10570亿斤，人均占有量380公斤，同时多年的粮食储备水平维持在18～20%左右。中国人依靠自己的努力，以占世界9%的耕地，6%的可更新淡水资源养活了占世界21%的人口，并且促进世界和平与发展，这本身就是对世界和人类的贡献。

虽然我国粮食生产取得了巨大的成就，使人民群众解决了温饱问题并正在向小康社会奋进。但是，我国未来的粮食安全却面临诸多严峻的挑战。

一是国际挑战。改革开放后，我国已融入了国际经济一体化，特别是加入世贸组织后，中国已完全参与了经济领域包括金融、制造业和农副产品等的国际大流通。但是世界粮食增长趋缓，全球粮食储备明显减少，区域间的粮食生产能力差异加大，粮食贸易的政治色彩愈加浓厚，粮价波动增加，即使排除政治色彩的人为设置的贸易壁垒，国际粮食市场贸易量仍然有限。中国每年都需要从世界有关国家进口部分粮食，但是这种情势对13亿人口大国来说不能不说是一种压力和挑战。

二是国内的挑战，也是主要的挑战。这种挑战表现在五个方面：

（1）耕地资源逐年减少

近30年来，我国正加快推进工业化和城镇化，可耕地每年减少约100万亩，且这种趋势不可逆转。目前已逼近国家划定的18亿亩红线。耕地不仅面积在减少，而且由于土地利用率高，复种指数高，土地很难得到轮休，加上长期大量使用农药、除草剂，农家肥施用逐渐减少，土地质量也有所下降。

（2）水资源紧缺的矛盾十分突出

中国本身就是一个水资源十分紧缺的国家。虽然水资源总量较大，但人均占有水资源量严重不足，仅2100多m3，约为世界平均水平的1/4.随着人口的增加，到2030年前后人口高峰时，人均占有水资源量将降至1800 m3左右。同时，我国降水时空分布不均，集中降雨期大都发生在7、8、9三个月，这一时期很容易形成洪涝灾害，而其他时期又往往会发生干旱，甚至连续干旱。我国用水结构也不尽合理，农业用水比重过高，在近几年实施农业节水的情况下，农业用水仍占到62%以上。用水效益普遍偏低，平均灌溉水利用系数仅为0.48左右，远低于世界发达国家水平。旱作农业的降水利用率仅为30%～40%，全国平均农田水分生产效率仅1kg/ m3。由于我国水资源分布和土地资源分布不相匹配，一些地表水资源不足地区往往靠大量开采地下水来发展灌溉或它用，又造成了不少地区地下水位大幅度下降，地面下沉，生态环境恶化。近30年来，随着中国工业化和城镇化的加快，水体污染的问题又日趋严重。据《全国环境统计公报（2008年）》统计，全国废污水排放总量571.7亿t，其中工业废水排放量241.7亿吨，城镇生活污水排放量330.0亿吨，部分废污水未经处理或虽处理但尚未达标就排入江河。通过对全国118个城市的饮用水调查，64%的城市地下水受到严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染。水污染进一步加剧了水资源的供需矛盾。

（3）人口在增加，粮食需求呈刚性增长

我国人口基数大，虽然实行了计划生育政策，但每年仍要新增人口700万左右。人口增加，就要增辟粮源，这是一个刚性的需求。同时，农村从事种植业的劳动力明显在减少。主要是由于农业产业结构调整，许多劳动力在向城镇转移，近些年每年进城务工人员达1.3亿，而且大多是年轻力壮、受教育程度较高、相对容易接受和掌握先进农业科技的人员，目前，我国农村从事种植业的劳动力呈现年龄老化、知识退化、技能弱化的趋势。虽然农业机械化和集约化经营提高了劳动生产率，减少了用工数量，减轻了劳动强度，但这种情况对农业发展以及粮食安全仍会带来一定的影响。

（4）农业基础设施仍然比较薄弱

新中国成立后，我国持续不断地开展农田水利基本建设，较好地促进了农业发展。但是，农田水利基础设施仍然比较薄弱，抵御自然灾害的能力普遍不高。目前，全国有效灌溉面积仅为全部耕地面积的48%，还有大量的中低产田没有改造，不少地方农田是“实心田”，引不进，排不出，灌不上，只好“望天收”。已建的许多农田水利设施有不少标准低、配套不全，老化失修，效益衰减。

（5）气候异常，水旱灾害威胁加剧

中国是一个水旱灾害发生机率较高的国家，不仅洪涝威胁始终是中华民族的心腹之患，而且干旱缺水也是中国人的一块心病。水旱灾害发生时，往往首先遭到损失的是农业，因此，粮食作物产量波动较大。近几年随着全球变暖，气候异常，水旱风暴潮经常交替出现或者同时发生，给农业生产造成极大的影响。如粮食主产区吉林省公主岭市、梨树县曾是全国产粮状元县，今年秋粮生产遇到百年一遇的严重伏旱，公主岭市全市耕地359万亩，受旱面积达到306.2万亩，占耕地面积85.2%。预计全市减产三到五成。梨树县全县380万亩粮食作物中，已经有352.5万亩受灾，占全县秋粮面积的92.7%，绝收面积近70万亩，因旱造成粮食减产5成左右。

2、发展农业节水是实现我国粮食安全的关键措施之一

国家的粮食安全，实质上是一个综合工程，不仅关系到土地资源，如控制耕地的减少，增加土地复垦，提高土地的产出率；也关系到农业措施，如耕作制度改革、优良品种推广、农业种植结构调整、集约化经营、服务体系完善以及农业减排技术的推广；同时关系到工业措施，如机械化的发展、农业化学的科学推广以及信息化的运用；更关系到水利、气象事业的发展以及减灾水平的提高等等。但我们之所以提出发展农业节水是实现我国粮食安全的关键措施之一，这主要是由我国的水资源条件决定的。在我国，只有走农业节水之路，才能保障粮食安全、保障社会稳定、保障民生需求。

（1）发展农业节水可有效缓解决水资源供需矛盾

近几年随着工业化、城市化的发展，大量的农业用水“农转非”，农业缺水严重，北方地区尤甚。如长江以北的广大地区，人口占全国的47%，耕地占全国的65%，水资源仅占全国的19%。而北方地区恰恰是我国粮食的主产区，其粮食产量占全国的53%，商品粮占全国的66%。但是北方地区却长期受到干旱缺水的困扰，许多地方十年九旱。从全国来说，仍有半数以上耕地“靠天吃饭”，生产条件差，产量低而不稳，有效灌溉设施的农田，有相当一部分供水不足。全国每年农业用水短缺约300亿m3。近几年来，农业干旱缺水有加重的趋势，每年受旱农田约4亿亩，损失粮食约300亿公斤。要保障我国粮食安全，在未来二、三十年农业用水总量基本不增加的情况下，缓解农业用水供需矛盾的根本措施是走农业节水道路，不断提高水资源的利用效率和效益，从而以有限的水资源支撑中国农业可持续发展。

（2）发展农业节水，可以节地、节肥、提高农产品质量，促进增产增收

实践证明，农业节水不仅能节水，还有节地、节电、省肥等其他方面的效果。比如大型灌区节水改造，每投入10元钱，可节水1 m3，增产粮食1公斤。渠道防渗和管道输水减少沟渠占地，提高土地利用率1～5%，喷滴灌可提高实播面积10%以上。甘肃、新疆的一些垦区，过去种植棉花等作物都采用沟灌，用水量多，产量还不高。采用膜下滴灌后，一亩地的用水量可供三亩地用，而且产量高，品质好。再比如，传统的水稻灌溉大都是大水漫灌，而科学的 “浅湿灌溉”，即按照作物不同的生育期对水分的不同需求，保持水层和干湿交替，适当晒田，在减少灌溉用水50～100m3的同时，增产50公斤/亩左右。粗略计算，对全国434处大型灌区全面实行节水改造，约可增加水浇地2000万亩，仅此可增加粮食生产能力60亿公斤。对3亿亩小型灌区实施节水改造，可恢复或新增有效灌溉面积2000万亩，又能增加产能60亿公斤。对提水灌区节水就意味着节电。节地、节肥、节约劳动力、减少污染，减少其他方面的支出，无疑是增加了农民的收益。

另外，节水还可以缓解农业和工业、城乡居民生活用水、生态环境用水之间的用水矛盾，促进城乡统筹发展，改善生态环境。

（3）农业节水潜力巨大，大有文章可作

在中国发展农业节水，确实存在着很大的潜力和广泛的空间，大有文章可作，可以大有作为。由于农业灌溉工程设施不配套、灌水技术落后和管理粗放等，我国灌溉水利用率，至2008年底仅为48%左右，明显低于发达国家的水平。差距就是潜力。通过对灌区进一步实施续建配套和节水改造，加上加强劣质水、灌溉回归水利用，改进工程管理；运用水权、水价、水市场、建立节水补偿机制等手段科学合理地经营水；提高人们的惜水、节水意识；力争到2030年把灌溉水利用率提高到62%，就意味着形成400～500亿m3的节水能力，可以大大缓解未来一段时间内农业用水紧张局面。水始终是粮食生产的主要因素，可以说，水就是粮食。水资源的可持续利用是保障我国粮食安全的必然选择。

3、我国发展农业节水的主要途径

农业节水涉及水资源管理、农业生产布局与用水结构、工程措施、农艺和生物措施、管理措施等诸多方面，是一个完整的体系。

农业节水大体可分为三个层次，第一层次是农业结构的调整；第二个层次是农业的科技进步；第三个层次也是最主要的一个层次，就是全面推行节水灌溉。

（1）调整农业生产布局和用水结构

根据各地区水资源承载能力和自然、经济、社会条件优化配置水、土地、光热、种子等农业资源，合理调整农业生产布局，作物种植结构以及农、林、牧、渔业用水结构，是农业发展的基本要求。水资源短缺地区要限制种植高耗水作物，鼓励发展耗水少或附加值高的农作物。安排商品粮、棉、油、菜等基地建设要充分考虑当地水资源条件，避免农业用水矛盾的加剧。

（2）科学制定农业节水发展规划，优化配置多种水源

要按照保粮食安全、保社会稳定、保民生需求的要求，科学合理地制定农业节水近期和中远期规划，统筹考虑全国和各地水资源的“大盘子”，合理安排农业用水、工业用水、生活用水和生态用水，明确各行各业一定时期内的用水总量，严格实行总量控制、定额管理，计划用水。对农业节水要围绕提高用水效率和效益，规划工程性节水、非工程性节水和其他途径节水的措施和实现途径。

要优化配置多种水源，充分利用天然降水，合理配置利用地表水和地下水，提高水资源的总体利用效率。

渠灌区要因地制宜实行引水、蓄水、提水相结合；井灌区应以开发利用浅层地下水为主，要严格控制深层地下水的开采；在保证防洪安全的前提下，充分利用雨洪资源，并加大人工补给地下水力度；要重视中水、微咸水等劣质水的资源化和合理利用；在有条件的地区利用人工增雨技术，开发“空中水资源”；要采取多种方式加强雨水集蓄利用，解决抗旱播种和保苗用水。

（3）加大灌区节水改造力度，大力推广农业高效节水技术

必须进一步加强大中型灌区骨干工程的续建配套和节水改造。同时结合斗渠口以下的灌排渠系和田间工程改造，平整土地，合理调整沟畦规格，改进地面灌水技术，提高田间灌溉水利用效率。实践证明，大中型灌区的续建配套和节水改造，包括泵站建设等农田水利工程建设，是农业节水潜力最大的项目，是后续效益最多的工程，同时，也是拉动内需，促进经济增长的基本建设，对“保增长、保稳定、保民生”具有重大意义，对保障国家粮食安全作用尤为明显。从2000年开始实施大型灌区续建配套和节水改造后，成效十分显著，已经改造过的灌区，亩均用水减少100 m3，水的利用率提高了10个百分点，粮食产量亩均增加150～200公斤。在近期和“十二五”期间，只要对434个大型灌区和5000多个中型灌区继续实施续建配套和节水改造，加上其他措施的同时并举，至2020年，我国粮食有望再增加1000亿公斤的生产能力。

在井灌区和其它提水灌区，提倡采用管道输水；在地多人少、农业集约化程度高以及瓜果蔬菜温室大棚等高效农业地区，以及极易发生干旱的黄淮海、东北粮食主产区部分地区积极推广喷灌、简易移动式喷灌、膜下滴灌等机械化、半机械化高效节水技术；丘陵山区要推广坡地改梯田，提高雨水集蓄利用水平。旱作农业区因地制宜推广抗旱注水播种技术。

加大力度全面推行水稻“浅湿灌溉”、大田作物非充分灌溉等相关节水灌溉制度。

（4）推广农艺和生物节水措施

无论旱作农业区还是灌溉农业区，都要重视农艺和生物节水措施在农业节水中的重要作用，提高降水利用率和水分生产率。要根据水源条件，合理确定耕作和栽培方式，选育优质耐旱品种，要采取深耕松土、中耕除草、增施有机肥等措施，改良土地结构，增加土壤蓄水能力。要大力推广少耕、免耕为主的保护性耕作技术，采取镇压、耙耱、秸秆覆盖和地膜覆盖等措施，减少水土流失，提高土壤保墒能力。施用土壤保水剂和生物抗旱剂，提高土壤吸收和保持水分的能力，减少作物和土地水分的无效蒸腾和蒸发。

（5）健全农业节水政策法规和管理办法

实施最严格的水资源管理制度，完善农业用水管理和监督。将总量控制、定额管理制度落实到每个省、市、县，每个大中型灌区；尽快建立水权制度；制定并颁布农业节水管理办法；针对农业灌溉的特点和实际，总结过去二十多年农业水价改革经验教训，建立切实可行的农业水价形成机制，完善用水计量和水费计收，运用经济杠杆促进节水。推进用水户参与管理，调动农民和社会各方面参与节水的积极性。增加政府投入，多渠道筹措资金，改革管理体制，逐步建立良性的农业节水发展机制；完善以县乡为主的基层农业节水社会化服务体系，加强技术指导和服务；抓好节水示范园区建设，使之起到示范辐射带头作用；强化质量检查和监督，规范节水器材设备市场。

4、几点建议

（1）切实加强对农业节水工作的领导，强化政府行为

农业节水是综合性系统工程，是确保我国粮食安全、经济可持续发展的必然选择，也是各级政府的重要职责。因此必须加强领导，真正把农业节水作为一项革命性措施来抓，从保障国家粮食安全的战略高度，全面推进农业节水工作的规模化、制度化、集约化进程。建议国家把农业节水投入作为拉动内需，保持国民经济平稳、较快发展的支持重点，全面规划，统筹安排。

（2）建议国家水行政等有关部门，广泛论证，抓紧研究制定“全国农业节水发展纲要”，抓紧研究制定并颁布“农业节水条例”，使我国农业节水有法可依。

（3）切实加强小型农田水利建设

从今年春、夏、秋季我国发生的大范围严重旱情来看，每一次自然灾害都是对中国农业的“撞击式测试”，旱情测出的主要问题就是小型农田水利长年投入不足，老化失修等诸多“疾病”。尤其是“两工”取消后，农民投劳大大减少，“一事一议”政策在一些地区实际上变成了“会难开、议难决、事难办”。尽管中央领导高度重视农业，不断加大投入，出台了一系列惠农利民政策，但体质孱弱的小型农田水利已成了我国粮食安全的“短板”。每当农业遭遇洪涝干旱等自然灾害时，农田水利才会引起各级关注。而当灾情缓解时，部分地方又往往会放松要求。一个典型的例子，在今年的抗旱中，人们发现在一些地方小型农田水利设施荒废现象严重，导致水源缺乏，引不进，排不出。可以说，小型农田水利设施不完善已成为我国农业发展和粮食安全的最大制约因素之一。

（4）注重黄淮海华北平原等粮食主产区粮食生产与生态保护。

黄淮海地区华北平原是我国粮食主产区，对国家粮食安全作出了很大贡献，但不少地方都是依靠超采地下水，牺牲生态换来 “粮食丰收”。建议在地下水超采的井灌区，要统筹规划，严格控制和限制地下水的开采，充分利用当地地表径流和雨洪资源，同时引入外来水源，井渠结合，全面推广高效节水措施，强化农业节水。

（5）关于调动农民种粮积极性的建议

当前，我国农业面临的突出问题是农民种粮的积极性不高。在粮食产区，尽管中央政府每年安排几千亿元补贴农民，但地膜、柴油、农药、化肥、种子等农业生产资料不断涨价，在很大程度上抵消了国家部分补贴，农民真正得到的实惠不多。据了解，许多地区农民从粮食生产的实际收益每亩只有300～500元左右。在人均耕地面积少的地方，一个家庭全年总收入比不上一个农民进城打工的收入。这样的情况下，农民不可能有种粮的积极性，这个问题不抓紧研究解决，即使中央补贴再增加，农民种粮的积极性也无法持续。

建议国家有关部门开展对“放开粮价”问题的研究。按照市场经济规律办事，彻底放开粮价，同时对城市低收入群体实施粮食补贴，既可减少中央财政的负担，又能真正调动农民种粮的积极性，促进农业的可持续发展，确保国家粮食安全。当然，“放开粮价”有一定的难度，但这一条通路最后还是要走，迟走不如早走，早走早主动。