“手中有粮，心中不慌”，这是中国人民在革命、建设、改革开放中总结出的建设中国特色社会主义的宝贵经验之一。在全面建设小康社会的征程上，粮食安全是基础，也是重要保障。农业水资源管理及节水是确保粮食安全的重要基础条件，随着我国经济的快速增长，社会结构的深刻变化，关系粮食生产的农业水资源条件和节水状况也在发生着深刻变化，充分认识这些变化，积极应对，采取有效措施，是当前农业水资源管理及节水必须面对和解决的课题。

1 农业水资源管理及节水面临的新挑战

1.1 气候变化的挑战

在今年5月在丹麦首都哥本哈根召开的气候变化世界商业峰会上，联合国政府间气候变化专门委员会表示：现在已经有90%的把握可以肯定，人类活动导致了全球变暖，并造成地球极地地区冰层融化、海平面升高、飓风、热浪、海啸、暴雨、寒流、水灾、旱灾等。如果我们不能在最近10年时间内扭转这一局面，地球未来的灾难将不堪设想。气候变化的直接结果是全国乃至全球水资源条件发生了巨大变化。从实践看，应对气候变化迫在眉睫，水资源条件发生变化已经发生变化，人们直接的感受是：虽然科技越来越进步，但天气的“脾气”越来越难以捉摸，极端天气让人措手不及。从全国看：

一是大江大河的水文条件在发生变化。黄河从1972年开始断流，以利津水文断面为例，20世纪70年代的最长年断流历时为21天，80年代为36天，进入90年代年内断流历时急剧增加，断流天数1991年 82天、1992年61天、1993年 75天、1994年 121天、1995年 125天、1996年 136天、1997年 226天、1998年 142天、1999年 42天。1999年3月1日，黄河流域实行水资源统一调度，从2000年开始才出现改观，但黄河来水量衰减的趋势没有根本改变，对沿线粮食主产区的灌溉条件提出严峻挑战。

长江自1999年以来，除1999年、2000年、2002年和2003年，长江流域其余年份水资源量均低于多年平均值。2007年水资源量比多年平均值偏少1成多，当年总用水量1925.5亿立方米，其中，农业用水占50.0%，第二产业用水占38.3%，第三产业用水占1.9%，居民生活用水占8.8%，城市环境和河湖补水等占1%。长江流域水资源量变化的重要原因是气候条件变化，由降水量变化引起。近10年来，长江流域降雨量略少于多年平均值，尤其是2006年，降雨量偏少10.3%。2007年流域各地以省际划分，年降水量最大的福建1523.8毫米，青海395.7毫米为最小，有13个省偏少，广西、江西、西藏等省都偏少一成以上。气候变化导致降水减少，进一步影响沿线经济社会发展用水，弱质产业、用水大户农业首当其冲。

二是地区的降雨在发生变化。一方面年降雨量呈下降趋势，比如北京市从1999年以来，几乎连年降雨减少，多年平均降雨量已从过去的600毫米衰减到585毫米。在总降雨量减少的情况下，而且雨型呈现局部化、暴雨化、平原化现象，比如2004年7月12日、2007年8月8日等城市局部严重积水就是局部暴雨所致；另一方面全国小麦主产区的降水规律也在发生变化，冬春季降雨呈减少状态，今年2月初，中原大地小麦主产区河南等地区旱情严重，自上年10月至今年小麦返青期，河南气温偏高，干旱少雨，遭受了自1951年以来的特大旱情。全省7890万亩小麦中有近5000万亩受旱，部分地区小麦出现枯死现象，山岗区个别地方出现临时性人畜饮水困难。

三是干旱的规律在发生变化。2002年以来，温家宝总理亲自视察旱情，指导抗旱工作就有：

2006年5月6-7日，视察宁夏中部地区旱情，这一带已连续600天没有有效降水，旱情属于历史罕见；同年8月8日，针对入夏后，重庆、四川、内蒙古、甘肃、宁夏、湖北、贵州等地发生了严重的夏旱和伏旱。部分地区重复受灾，有的地区四季连旱，抗旱水源奇缺，人饮困难十分突出，干旱损失巨大，给旱区城乡居民生活和工农业生产造成严重影响。批示强调：要坚持以人为本，采取有力措施，确保旱区人畜饮水；充分发挥水利工程作用，精心组织，科学调度，努力解决灌溉用水，要大力提倡节约用水。各级抗旱组织要为农民提供便利服务，各有关部门要支持抗旱工作；要一手抓防汛，一手抓抗旱，尽力把灾害损失减少到最低程度。

2009年2月7-8日，视察河南禹州等地小麦旱情，河南是我国小麦主产区，小麦产量占全国的１/4，连续１１０多天没有有效降水，小麦受旱面积近５０００万亩。

2009年8月28-29日视察内蒙古赤峰敖汉旗，通辽奈曼旗旱情，8月的红山大地，科尔沁草原本应该绿波荡漾，沃野飘香，但由于遭遇多年不遇的伏旱，河道干涸，庄稼枯黄，坡耕地绝收，人畜饮水困难。

另外，2009年8月27日，国家防总抗旱指挥部发布，截至8月27日统计，全国农作物受旱面积1.45亿亩，超过多年同期均值300万亩，其中，重旱6107万亩，干枯2975万亩，有693万人、562万头大牲畜饮水困难。干旱使内蒙古、湖南部分地区受灾严重。

从旱情发生的时间、空间以及各种旱情现象分析，受气候变化影响，干旱规律也在发生变化，一是旱情向加重趋势演变，二是旱情有由传统的北方为主向南方扩展之势，三是旱情由传统的冬春季向四季演变。

1.2 城乡争水的挑战

随着我国城市化进程的加快，城乡争水的矛盾将会越来越凸显。主要表现在三方面：

一是水库向城市供水增加，形成对农业水资源的挤压态势。在中国的北方尤为突出，像北京的密云水库已完全停止向农业供水，河北的几座大型水库也纳入南水北调统一调水之中，辽宁大伙房水库年供水能力18亿，供水范围已扩大到辽宁省抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、营口、盘锦、大连等七座城市，成为辽宁中南部城市群的重要水源，惠及人口上千万等等。

二是城市集中水源地开采影响农业灌溉水源。从地理环境看，山前、河口洪水冲积区，既是农业生产区，也是地下水相对富集区，也成为城市化发展的水源区。随着城市用水大规模的开采，地下水位下降，原有设施报废，开采成本加大等，严重地影响了原有的农业灌溉条件。如：内蒙古临河市城市用水量从2007年的2.8万吨/日，增加到2009年的3.5万吨/日，30眼深井连续抽采，以及城市扩大切断了黄河水的侧向补给，致使周围农业灌溉出水量严重下降，直接影响着农业灌溉。

三是旅游业对农业灌溉用水形成挤压态势。随着旅游业的发展，大量城市居民到乡村观山赏水，休闲度假。水已成为旅游产品的主要要素，造水面成为不可或缺的项目，在一定程度上也影响了农业灌溉水源。

1.3 污水资源化利用的挑战

随着城市规模的扩大，用水的增加，城市生活污水或处理后的再生水不可避免的将成为农业灌溉的水源。据统计，我国城市每年污水排放量464亿立方米左右，若按照亩均灌水定额300立方米测算，年可解决1.5亿亩农田灌溉问题。但目前没有全国统一的规划、规范、政策指导和技术要求。

1.4 现状农业灌溉水利设施老化的挑战

据统计，全国目前拥有耕地面积18.2574亿亩，有效灌溉面积8.5亿亩，农业年用水量3602亿立方米，农业灌溉水利用系数0.46。农业节水灌溉使农业用水量由建国初期的97%下降到62%，取得巨大成就。但农业灌溉设施的水源和骨干工程主要是在“大跃进”前后修建，田间配套设施主要是上世纪八十年代中期到九十年代修建。由于修建时间久远，标准偏低，缺乏有效地运行维护机制，农业灌溉水利设施老化严重。从典型调研推算，农业灌溉机井超过20年，且严重老化的比例在40%左右，大型灌区主要建筑物有40%左右需要维修，中小灌区大概有50%左右需要维修。

1.5 管理制度不适应的挑战

主要表现在三方面：

一是缺乏部门之间的有效沟通协调。比如面对2009年的中原春旱、夏季东北及南方的局部极端干旱，在信息披露、组织专家指导抗旱、灾情救济等方面，媒体上一会儿是水利部，一会儿是农业部，一会儿又是其他部委，这样会让外界感到缺乏统一和权威。

二是缺乏对农业水资源的有效管理。目前，应继续坚持加大工程节水措施的方向，但农业水资源总量控制，量化管理，占用补偿等管理措施没有开展，很难明确地方的责任并调动用水户的积极性，还没有彻底打破农业节水就是搞工程的单一思维，也为形成农业水资源管理的倒逼机制。

三是田间节水配套缺乏政策机制。目前，国家对种粮实施了许多补贴，但田间节水是种粮的基础工程，取消“两工”后，如果没有政府的政策引导，将加速透支已经老化的设施。

2 新时期农业水资源管理及节水的思考建议

2.1 加大农业水资源管理

建议水利部要以节水灌溉为抓手，强化农村水资源管理。每年要下达农业和农村用水指标，一手推节水灌溉，一手考核地方政府农村水资源管理，通过对农村水资源的优化配置，科学管理推动农村经济社会的可持续发展。在农业水资源的分配上，要抓住三个重点：一是要研究尽早将全国大、中型水库向农业水量分配定下来，并上升到国家层面，对外公布。这种指标控制一方面有利于促进田间节水的目标明确，责任明确，另一方面有利于在干旱缺水时，提升农业与其他行业“博弈”争水的地位。二是要对城市再生水进行分配，将其纳入农业水资源管理范畴。三是要科学分配地下水，在开采数量上要严格控制，在开采深度上要有顺序要求，并要将地下水开采与回补挂钩考核，以推进水资源的可持续利用。

2.2 加大污水资源化利用力度

建议水利部牵头，制定全国农业灌溉利用城市再生水规划以及农业灌溉利用再生水检测评估方案，并将农业灌溉利用再生水的项目投资纳入国家基本建设项目投入之中，以便尽早引导农业利用再生水的正确方向，以积极主动地方式，应对城市化进程加快对农业水资源带来的挑战。

2.3 建立粮食主产区农业用水应急管理机制

随着国土功能区划的进一步明确和细化，以及全国依据资源禀赋条件形成的大的产业布局进一步完善，粮食主产区承担着“稳天下”的神圣职责，如何确保粮食主产区的农业灌溉是关系“稳天下”的基础。国家应该研究确保粮食主产区灌溉保障的应急方案和机制。包括应急备用水源建设、应急跨区域调水、应急抗旱保墒组织动员机制等风险管理措施，确保粮食主产区年年保产、稳产，可持续发展。不要出现2009年春旱，温家宝总理在中原小麦田间，用消防车拉水，手持塑料管浇麦田的景象。这种景象让人感动，有利于临时组织抗旱，但也反映了粮食主产区灌溉应急用水机制和能力的缺失。

2.4 建立占用农业水资源补偿机制

为解决各行业在“博弈”争水中，农业的弱势地位，建议国家出台强有力的占用农业水资源保护机制。一是建议国家具体细化各类供水设施每年向农业灌溉的供水指标，减少随意性，一旦不能满足供水指标，要有造成损失的最低对等补偿或赔偿政策，并依法明确补偿或赔偿主体、期限。二是建立18亿亩耕地范围内非农业灌溉采取地下水的补偿机制，补偿的标准要以能确保当地农业灌溉能力不下降为最低标准。只有通过法律、政策从源头上确保农业灌溉的水源，并防止在市场竞争中被“边缘化”、“矮化”，才可谈具体的节水措施，以及节水的奖励惩罚机制，否则，农业节水可能面临“无源之水”或“就节水谈节水”的尴尬局面。

2.5 加大政策统筹和投入力度

目前，农业节水除对农业水资源的管理认识不够外，就节水工程本身，也存在“四分五裂”，缺乏统筹的问题。表现为农发资金、土地出让资金、农田水利资金、灌区节水改造资金利用出自多部门，缺乏以农业水资源管理为核心的统一规划，综合实施。往往水面讲整合，下面难整合，项目实施与农业水资源管理部密切，使得效果打折扣。建议以确保稳定和提升粮食生产能力为目标，以农村水资源管理为核心，以政府投入为重点，以灌区为龙头，统一规划，统一标准，加大投入力度，统筹实施，走出部门分钱，下面单干的局面。同时，要建立田间节水设施的政府补贴机制，将节水考核与政府补贴挂钩，调动节水主体积极性。若田间节水设施全国平均按照400元/亩，使用期限10年测算，每年每亩折合40元投入，目前全国灌溉面积8.5亿亩，若按照中央、地方各一半出台政策，中央每年需要170亿元。这样的话，将极大调动农民节水增产的积极性。