摘要：兴电灌区在总结农民用水者协会实践意义的基础上，重点分析了影响农民用水者协会进一步推广与发展的原因，认为：在我灌区现阶段的各种社会活动中，农民用水者协会所处的弱势地位以及农民文化素质的低下是其主要因素。对农民用水者协会赋予新的内涵，营造更加宽松的环境，对协会组织的正常运转提供法律保障，将有利于协会的可持续发展。
一、 农民用水者协会的实践
兴电灌区是甘肃省沿黄高扬程提水灌区，经过20年来的运行，灌区在用水管理上面临诸多问题和弊端，灌溉管理一直实行计划供水，市场调节机制不健全，加之工程维修改造资金匮乏等原因，灌区必须按照市经济规律实现新旧体制转轨，建立用水户自主管理的管理体系、供用水关系、社会化管理体系、提高农业用水的效率和单方产值，建立 “工程+协会+用水户”的新型用水户参与式灌溉管理体制，实现供水量、灌溉面积、水费收入等多项指标翻番。提高水的有效利用率，提高农业效益，减轻农民负担，促进灌区经济发展。
用水户参与灌溉管理，是20世纪80年代中期国际上灌溉管理体制和经营机制的一项重大变革，它的出现引起了许多国家和国际组织的广泛关注。1995年6月，我国第一个农民用水者协会在湖北省漳河灌区正式诞生并开始运行。经过几年的实践，农民用水者协会在我国的试点与推广取得了明显成效。主要有：一是充分体现了农民参与灌溉管理的积极性与主动性，农民明确了“自己的事，自己办”，形成了自建、自管、自修、自收费的自主经营体系，其投入意识增强，管理职责明确，减轻了国家和管理部门的负担，有利于形成国家、集体、个人、社会办水利的格局。二是灌溉水利用率进一步提高，使得多年来效率低下的用水状况得到改变。三是促进了节水灌溉工作全方位的发展和农村社会安定。各项节水措施能够得到较好的落实，偷水、抢水、在渠道中筑坝拦水及破坏建筑物的事件大为减少。四是减少了水费征收环节。协会直接与管理单位供需网页，水费收缴中“搭车”收费现象没有了，农民的水费支出减少了，管理单位也能按国家政策规定足额收取应收的水费，为灌区的正常运行提供了经济保障。五是符合我国政治体制改革和村民民主自治的要求，体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。六是适应灌区管理体制改革的需要，理顺了灌区最基层的生产关系，促进了农业生产力提高。
二、影响用水者协会进一步发展的主要原因
1、农民管理技术水平较低
绝大多数农民没有受到过良好的专业技术学习与业务培训，对水利工程与灌溉用水管理中许多看似比较简单的问题并没有真正弄清、弄懂，如对各涵闸口的流量测量时，观测设施过于简单，精度不高，有的地方甚至还在采取平摊和粗略估计的方式；对渠道、涵闸的基本维修与养护知识知之甚少；对怎样减少水量调度过程中的损失也少有良策；尤其是在农业种植结构调整中，怎样因地制宜地调整农作物布局而达到水资源的高效利用，以及对当前我国农业灌溉中高、新、尖技术的应用与发展方向和世界灌溉科技发展的动态变化等，其信息都不畅通，既影响了管理技术水平的进一步提高，也影响了协会向更广阔的领域、更深层次的方向发展。
2、各种社会活动中，协会的弱者地位
农民用水者协会的建立，得到了各级地方政府和水利管理单位的大力支持，但农民用水者协会推广后，与政府有关部门及水利管理单位的利益冲突日益显现出来，主要有以下表现。
①当水费收缴改为由农民用水者协会与管理单位直接结算后，政府“搭车”收费的途径没有了，影响了政府有关部门的经济利益，于是政府有关部门的干预多于指导，在承认农民用水者协会的同时，也人为地设置一些框框，使得农民用水者协会推广开来以后，在具体功能定位上，在管理模式上，在优惠政策与相应的法治体系上，运作都不到位，功能不能全面发挥，同时，政府与管理单位在建立协会前后态度与言行不一致，也严重挫伤了农民建立协会的积极性。
②在推广协会的同时，管理部门本应加快、加大改革步伐，促进灌区管理单位向“工程+协会+用水户”的模式转换，但自身的改革步伐严重滞后，仍在原地跑步。有的管理单位名字虽然换成了供水公司，但实质内容却无任何变化，以至将末级渠道移交给协会后，并没有完全放弃对灌溉资源与灌溉设施的管理权与控制权，也使得协会的正常运转受到影响。
③协会在社会与经济活动中，对国家应负担的义务，自身的建设、管理、运行、经济利益及发展方向都比较明确，但其社会地位得不到明确。在与社会各部门的交往中，只能处于弱者地位，使得协会一开始运转就处于缺少活力和经济条件差的窘地，而这些又导致了协会领导干部的懒惰思想，阻碍了自身的创新与发展。
④组建农民用水者协会时，本应将一条配套完整、设计功能齐全的渠道交付农民管理使用。然而，推广开来后，受经济条件的限制，这方面的工作没有跟上来，导致部分协会接收的渠道状况较差，使得协会还没有开始运转就出现了困难。
3、水权与水市场制度不健全
在水资源的使用权中，国民经济各部门都有用水的权利，但对用水的目的、责任和义务等都界定不清，而管理部门更多地也是考虑自身利益问题。农业用水是大户，但农业供水与工业城市生活供水及发电供水等相比，从单位的角度出发，农业供水管理成本高、水价低、水费还难以全额收取；另外，由于千家万户的农民种植农田所处的地理位置、作物各类、品种、水利条件等不尽相同，对水资源的需求在时间、数量上也不尽相同，因此，当农业用水与工业、城市用水需求产生时，管理部门会权衡利弊，如果亏损较大，水库管理部门不愿意放水于灌溉，农业用水不足将直接影响用水者协会的正常运作。
4、协会组织容易遭受内部与外界因素的影响
农民用水者协会是建立在国家财政有限，对农民不合理摊派严重，水管部门对末级渠道缺乏管理等大背景下产生的如果这个大背景所组成的外界因素发生改变，现行的协会体制是难以适应的。另外，我国农户经营的土地规模太小，一条支渠内的用水户常由几百户甚至几千户农民组成，一个户数众多的组织，从选举协会开始，就面临了工作繁杂、效率低下和农民决策困难的问题。 5、协会权利得不到有效的保护
我国政府一直倡导公众参与，并且在许多地方得以实施。如有的城市召开水价高价听证会；铁道部门召开全国性的春运期间车票调价听证会等。但在灌溉管理活动中，由于协会参与决策与监督不足而影响了协会主动接受政策管理的积极性。农民一直认为，上面怎么说，就怎么去办，如现行的水价政策制定，对于其产生的背景、原因、计算依据等等，协会是既不知道，也无权过问；又如，管理就是服务的口号喊了这么多年，而农民对于灌溉管理中的一些问题、一些要求等，既不知道通过哪个部门去咨询，也不知道通过哪个渠道去解决，更谈不上去监督了。
三、协会可持续发展的探索
1、为协会的发展营造更加宽松的环境
组建农民用水者协会无疑涉及到了一些部门、一些单位的利益，因此，有关部门、单位应以国家、社会发展的大局为重，该放权的放权，该让利的让利，让农民在用水管理中多唱主角，为协会的发展创造宽松的环境。
2、不断赋予协会新的内涵
随着经济社会的发展，对农民用水者协会不断赋予新的内涵，使之更加符合时代潮流。在赋予农民用水者协会新的内涵的同时，也要坚持实事求是的原则，协会暂办不到、办不好的事就别交协会去办，但条件成熟时，也不能久拖着不给协会放权。要紧扣时代发展要求，不断为协会的生存、发展创造条件。如农民用水者协会组建初期目标是协助国家和管理部门管理与运行好某一支渠渠系系统，而对于协会在灌溉决策中的知情权与监督权提之甚少。目前，条件成熟了，有关方面就应该及时放权。一些灌溉管理改革的重大决策在出台前，应邀请协会代表参加，对涉及协会自身利益的问题，应认真征求协会代表的意见。组建农民用水者协会，用水户参与灌溉管理的核心是参与，参与的过程就是知情、监督的过程，农民用水者 协会不仅要监督水管单位的行为，也要接受政府、水管单位的监督，更重要的是接受用水户的监督。
3、继续做好宣传教育与协会负责人的培训工作
几年来，灌区各级地方政府与管理单位在农民用水者 协会的试点、推广中，做了大量的宣传教育工作，但由于历史、自然以及其他原因，有些协会在运行中并没有收到预定的效果，有的甚至有名无实。出现这样的情况，有关部门应及时进行分析，探讨出解决的办法，并且对农民进一步做好宣传教育工作。
协会要做好灌溉管理工作，最终要靠全体协会会员的努力才能实现。由于农民受教育程度较低，对新生事物 和新技术的接受与理解也有一个时间过程。因此，要加强对农民的技术培训，对农民进行农田水利基本知识教育，改变过去粗放用水的习惯。对协会负责人员进行综合知识培训，主要包括：法制教育、灌溉业务培训、服务意识、服务观念教育等等。要采取多种途经，加大培训教育的力度，不断提高协会负责人员的素质，使之能挑起历史赋予的重任。
4、国家应出台扶持政策和相关法律
我国灌区农民用水者协会从酝酿试点到推广已有10年左右的时间，实践已经证明了农民用水者协会不但具有经济活力，能够解放生产力，而且也符合我国的政治体制改革和村民民主自治的要求，此时，国家应出台用水户参与灌溉管理的相关法律和政策规定，进一步明确协会的地位，为协会的正常运转提供法律保障。
四、结语
组建与推广农民用水者协会取得了明显的成效，虽然对于我灌区自然条件来说，末级渠道组建农民用水者协会并不是唯一的一种体制，也可以由其他方式代替，如承包、租赁、拍卖给个人或作为企业运行，但是，对于绝大多数灌区的末级渠道管理来说，尤其是大中型灌区，协会的生存与发展是具有较大潜力的。关于对末级渠道采用哪种方式最为适宜，按照市场经济的理论，应根据成本收益分析决定。
