在刚刚过去的2009年，山东省禹城市潘庄引黄灌区获得“鲁西北粮王”称号，让唐王社区农民王汝民开心得很：多亏建好了田边的渠道，灌溉时节啥时候浇地都行，小麦、玉米长得格外好，1亩地比过去多收了200来公斤粮食，收入自然也多了不少。

让王汝民高兴的不仅是收成好了、收入高了，而且水费支出节省了许多，浇地也方便省劲儿，村里的年轻人再也不用在田间地头守着，到城里打工又增加了一笔收入。此外，有序浇地避免闹纠纷，邻里之间关系和谐多了，日子变得顺心了。

给王汝民带来福祉的，是农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目建设。2008年，财政部、水利部在16个省开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点工作。作为试点省份之一，山东省精心挑选了4个项目区进行试点工作。2008年年底，试点工作全部完成，项目区实现了末级渠系农民用水自治，广大群众享受的浇地服务提档升级，由此带来了农业灌溉省水、省钱、省时、省力，农业增产，农民增收。这场农业灌溉的变革使过去那些农民浇地、灌区水费计收等老大难问题得到彻底解决，收到了政府省心、灌区管理单位放心、群众称心的好效果。

构建“三位一体”模式农民既是灌溉工程的受益者也是灌溉工程的管理者

农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目包括三方面内容：一是进行用水管理体制改革，推进农民用水自治；二是对灌区末级渠系工程进行节水技术改造，建设完好的水利设施；三是改革以往按耕地面积均摊收取水费的做法，对浇地实行终端水价制度。

山东省格外重视试点工作，精心挑选了7个备选灌区参加竞标，从中选出4个灌区进行试点，即龙口市王屋水库灌区、潘庄引黄灌区禹城市试点项目、位山引黄灌区茌平县试点项目和小开河引黄灌区阳信县试点项目。试点面积共计10万亩，总投资4500万元，其中：中央投资2250万元，省级配套1125万元，市县配套及群众自筹1125万元。

末级渠系节水技术改造是这一项目的基础性的关键工程。项目区所在市县积极筹集配套资金，按照项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制要求，严格工程建设质量，增加工程的科技含量，提升农田水利基础设施水平。4个项目区新建渠道20.403公里，改造渠道221.851公里；新建量水设施1178处，改造量水设施38处；新建闸门626座，改造闸门160座；新增灌溉面积2000亩，改善灌溉面积9.80万亩。

按照要求，试点项目要建立以农民用水合作组织为主要形式的新型农民用水管理体制，其组织机构是农民用水户协会。与以往不同的是，农民用水户协会打破行政区域界限，按照灌溉渠系划分区域，由同一区域内的用水户共同参与组成社团组织。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，首先由村民提出申请入会，通过民主选举产生协会会长、执委会成员以及用水小组组长，制定了协会章程和供水管理、工程维护、水费计收、财务管理等一系列规章制度，明确了权利、职责和义务。用水户协会均在民政部门进行了登记注册，设置了独立的办公场所，开设了独立的银行账户。

项目区对改造后的末级渠系进行产权改革，其管理权和使用权交给农民用水户协会，并颁发产权证书。协会的主要职责有两项：一是为群众提供灌溉服务。协会从灌区管理单位买水，再计量供水到村庄或农户，并负责给农民提供规范的灌溉服务，计收水费。二是对渠道进行日常的管护和维修。通过组建农民用水户协会，项目区建立了“灌区+协会+用水户”的新型灌溉管理模式。据统计，4个项目区共组建农民用水户协会20个，涉及111个村，农户19207户，总人口67610人。在农民用水户协会成立初期，试点县（市）人民政府及有关部门加强指导和扶持，开办农民用水户协会人员管理能力和农田水利技术培训班16次，培训人员700多人。

水价改革是试点的重要目标之一。农业灌溉实行终端水价，也就是最终向农民收取的水价，收取的依据是田间计量设施计量的实际灌溉用水量。终端水价的测算包括两部分内容：一是支渠进水口以上部分和从支渠进水口到田间计量设施之间的部分。水价按照“补偿成本、维持运行，受益负担、逐步到位”的原则测算，最终经过物价部门批准。从支渠进水口到田间计量设施之间的部分也就是末级渠系的供水成本，包括农民用水户协会的管理费用、配水员劳务费、维修养护费以及水量损失。以禹城市潘庄灌区项目区为例，农业终端水价每立方米为0.125元，以田间计量为基数收取水费，其中协会每立方米提留0.033元作为协会的管理支出、配水员劳务费和维修养护费，其余0.092元作为买水费用上交给灌区管理单位。4个项目区由于供水的成本不同，因而水价也不一样，但都经过了物价局的批准。

在一个项目区进行用水管理体制和运行机制改革、对灌区末级渠系工程进行节水技术改造、实行农业终端水价制度被专家称之为“三位一体”，其目的是构建农田水利良性运行长效机制，提高水的利用效率和效益，减少农民的水费支出，保障国家粮食安全。

畅通“最后一公里”收获“四省两增”惠农效果明显

记者在采访中了解到：农业水价综合改革暨末级渠系节水改造项目是目前最受欢迎的惠农措施，因为农民从中获得的利益最多，具体来讲是省水、省钱、省时、省力，增产增收。而且这些利益不仅体现在眼前，更惠及长远。

第一，省水。末级渠系节水技术改造后，由以前粗糙不平的土渠变为现在的全线防渗，项目区因地制宜，采取了浆砌石矩形结构、现浇混凝土矩形结构、预制混凝土板梯形结构、预制混凝土U形槽结构等防渗形式，以及PVC自压管道输水，渠系水利用系数平均从过去的不足0.5提高到约0.8。对农民灌溉用水调查表明：亩次灌溉平均节水20多立方米，亩均节水约80~100立方米，亩节水率达30%~40%。在2009年整个灌溉期内，4个项目区10万亩地的节水量为826万立方米。

第二，省钱。一方面是渗漏的水少了，灌溉用水降下来了，水费自然少。另一方面是计量收费，用多少交多少，彻底改变了以前按面积分摊水费的做法。阳信县试点项目实施前，农民按面积分摊国有水利工程水费，亩均需缴纳33.71元，再加上农民自行提水灌溉亩均需发生提水费用112.5元，农民实际用水成本达到了每亩146.2元左右。而在实行了农业水价综合改革后，由于实行了终端水价、计量供水、按方收费，农民亩均交纳的国有水利工程水费由33.71元下降到不足10元，同时由协会统一组织提水灌溉，提水费用也由亩均112.5元下降到50多元，总的亩均用水成本由146.2元下降为67元左右，亩均降低79元，降低了54%。据对禹城市和阳信县60户农民改革前后的统计数据分析，2个项目区平均亩次灌溉用水成本约降低15元，按每年4次灌溉测算，年亩均降低用水成本约60元。

第三，省时省力。项目实施前，由于渠系不畅通，输水周期长，加之末级渠系用水缺乏有效组织，一到灌溉时节，家家户户都要派人上渠守水浇地，争水抢水现象时有发生，水事纠纷频发。而在项目实施后，渠道输水顺畅，流速快，单次灌溉周期由原来的7天缩短到4天，同时由协会统一组织灌溉，协会配水员负责观测和计量，用水秩序规范，农民再也不用每家每户投工守水，男劳力可以放心在外打工，水事纠纷也大幅度减少。一项调查资料表明：禹城试点项目区30户农民共有耕地353.45亩，以前用于灌溉投工为224个，项目实施后减少为56个，总计省工168个，亩均省工0.5个，试点项目共省工约1.15万个，按每个工日60元计算，可节约农民劳动成本69万元。

第四，增产增收。通过实施末级渠系节水改造，以及协会统一组织灌溉，有效地改善了农业灌溉条件，提高了灌溉保证率，促进了粮食增产和农民增收。其中禹城市项目区内小麦单产最高达694公斤每亩，获得“鲁西北粮王”称号。据对禹城市和阳信县60户农民改革前后的效益统计分析，亩均约增产粮食180公斤，按每公斤2.14元计算，亩均约增加收入385元，2个试点项目区共计增收约1732万元。

试点项目区的农民通过农民用水户协会这样一个平台，成为灌溉组织中的一员，享受到了集约经营的好处。在山东引黄灌区，80%的地区需农民在田间进行提水灌溉，过去由于渠系不配套，加之缺乏统一的组织管理，农民需要花费大量投入购置提水泵。阳信县试点项目区在改革前农民自备提水泵1560多套，约2～3家农户自备1套提水泵。项目实施后，由用水户协会统一组织提水灌溉，进行集约化经营，提水泵数量减少到43套，按每套2900元计算，可减少农民投入440余万元。

记者在采访时，项目区的群众由衷地称赞农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目，他们认为，国家免去每亩40~50元的农业税，发放84元种粮补贴，这两项惠农措施是为了调动农民种粮的积极性。而试点项目则改善了种粮的基础条件，增强了农民自我发展能力，给农民带来的实际利益更多。

禹城市副市长王玉东认为，在诸多国家投资的农业项目中，水利是核心。如农业综合开发、土地整理、高产创建等项目，都必须以完善的灌溉设施为基础。因此，禹城在项目实施中，整合相关农业项目资源，形成规模效应，尤其是高产创建项目，在农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目的基础上实施，效益更明显。

农民用水自治不仅改写灌溉历史而且保证工程良性运行

农民用水户协会运行机制其本质是农民用水自治。这项灌溉管理体制改革改写了末级渠系灌溉的历史，对农民生产经营方式将产生深远影响。

龙口市成家庄的农民浇地就像买种子、化肥一样，用多少买多少：浇地前，到农民用水户协会交钱买水，协会开出收据；浇地时，配水员负责放水、计量；之后，按照实际用水量多退少补。买方和卖方直接对接。而农民用水户协会则要从王屋灌区灌溉服务公司买水，通过所属的田间灌溉渠道卖给农民。

但协会并不是一个中介机构。它不以营利为目的，是一个以服务农业灌溉为宗旨的社团组织。协会既是农民灌溉的管理者、服务者，又是农民灌溉利益的代表者，正因为协会与农民目标的一致性，使过去农业灌溉中的老大难问题在用水户协会和管水小组内部就得以化解。比如灌溉秩序，过去一些农民尤其是地处灌溉渠系末端的农民由于灌溉用水得不到保证，上下游之间用水矛盾突出，争水、抢水现象时有发生，甚至发生打斗。而现在农民用水得到了保障，规范了用水秩序，邻里关系变得和谐了。

在灌区+协会+用水户的管理体制中，协会担当着最重要的角色，责权利明确。它的职责不仅体现在灌溉期间，还有末级渠系工程的日常管理和维护。管理和维修养护经费来自于向用水户收取的水费与上交灌区管理单位水费之间的差额部分，在核算农业终端水价时已经纳入其中。

记者前不久在龙口项目区采访时看到，斗渠的闸门都放置在协会的仓库里，灌溉时再安上。这是为了避免被人偷走。据当地水利部门负责人介绍，工程进行节水技术改造后，产权交给了协会，成为灌区农民的家当，农民自然不会损毁。由于工程日常有人管理、维护，破损后有资金能够及时得到维修，构建了良性运行机制，工程也就能够长期发挥效益。

山东省水利厅财务处副处长韩霜景认为，以前末级渠系属于农村集体所有。家庭联产承包责任制实行后的几十年间，农村集体经济名存实亡，虽然末级渠系是灌区的一部分，但管理实际上是缺位的。而且量大面广，工程分散，灌区既管不了，也管不好。而由农民用水户协会管理，基本上是协会会员自我管理，更能得到用水户的认同。“灌区+协会+用水户”的新型灌溉管理模式显然优于过去的管理模式。

对农民来说变化最大的还有水费。过去水费按亩计收，用了多少水、该交多少钱，农民心里不清楚，搭车收费也时有发生，尤其是渠系末端的地，甚至浇不上水也同样交钱，自然是不愿意，也就形成了过去的收费难现象。实行农业终端水价后，一价到户，并且协会全程参与水价的核算，计量收费，用了多少水、该交多少钱，全部上墙公示，用明白水，交放心费，农民心甘情愿。

协会的运行方式缓解农业生产用水及水费计收矛盾，灌区管理单位和乡镇同样是受益者。过去由于用水成本非常高，水费由政府代收，使得干群关系非常紧张，因用水产生的政府与农民的矛盾十分尖锐。而现在乡镇从复杂繁琐的收费中解脱出来，干群关系得到了改善。而对灌区管理单位来说，不仅可以避免水费截留、挪用的现象，而且把过去付给乡镇8%~13%的手续费节省下来，更多地补偿供水成本。

农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目不仅是一项惠农措施，对于国家宏观发展战略则有着更重要的意义。通过末级渠系改造，提升了土地的生产能力，为国家的粮食安全增添了一份保障。

农业是用水大户，也是浪费水的大户，节水的潜力很大。过去由于按亩收费，无论是浪费水，还是节约水，对个体来说关系都不大。实行农业终端水价，用水和收费是对应关系，在经济杠杆的作用下，能够最大限度地把农民节水的积极性激发出来，节水成为农民的主动要求。2009年4个项目区10万亩地节水826万立方米就是一个例证。

记者在采访中了解到，当地政府部门和广大农村群众对农业水价综合改革暨末级渠系节水改造工作十分期待，希望国家扩大范围，作为一项重要的惠农措施尽快推广实施。

来源：中国水利报 2010年2月5日

记者点评：把惠农的事办得更好

灌溉，是农业生产链中一个关键的要素。长期以来，我国一直沿用政府指令性供水模式，在保证农业灌溉的同时，其弊端也显而易见：大锅水导致用水浪费，灌溉成本高、收费不透明导致水费计收难，用水秩序不规范导致邻里纠纷。

山东农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目创新管理体制和运行机制，实行农民用水自治，农民的事儿农民管，在很大程度上能够革除上述弊端。从目前实行的情况看，有两点成效不同于过去的农田水利工程建设：一方面，农民享受到了贴心的服务，无论是灌溉秩序还是水费计收，符合农民的意愿。另一方面，末级渠系产权清晰，有明确的责任主体，日常有人管，损毁有钱修，彻底改变了过去那种重建轻管，工程建了毁、毁了建的状况，实现了良性运行，长久惠及农民。从这两方面来说，试点项目放大了惠农政策的效应。

实现群众愿望，满足群众需要，维护群众利益，是我国水利建设的根本出发点和落脚点。近几年，国家加大农田水利投入，夯实农业基础，创新思路，创新措施，就能把惠农的事儿办得更好，更充分体现水利服务于民生的宗旨。山东农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目的有益探索值得称赞。

来源：中国水利报 2010年2月5日