在刚刚结束的全国水利厅局长会议上,水利部部长陈雷在分析当前水利工作形势时指出,要深化水管体制改革,推广农民用水户参与管理模式,加大财政对农民用水合作组织的扶持力度,加强基层抗旱和农村水利技术服务体系建设。
农民用水户协会是在灌溉农业地区推行的一种农民用水合作组织。从上世纪80年代到现在,农民用水户协会已经在我国推广了20年的时间,它对农村发展、灌区农业用水等发挥了积极的作用,但在其推广过程中也存在着很多问题使得其推广速度缓慢。本刊邀请中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉就农民用水户协会与农村发展等相关问题进行探讨。
农民用水户协会的推进和完善不仅关系到我国灌溉农业的发展,更关系我国农村治理状况的改善
现代水利周刊:请您简单叙述一下农民用水户协会的发展与农村发展的关系。
仝志辉:农民用水户协会的发展与农村的发展有两层关系。
第一,农民用水户协会的发展关系到我国灌溉农业的发展。人多地少是我国的基本国情,但对于我国的农业生产而言,主要限制因素是水而不是土地。灌溉农业对于我国农业的发展十分关键。我国耕地的81%分布在北方,自然降雨难以在数量和时间上满足作物生长需求。如果没有灌溉设施,大量的北方农业用地将难以耕种。水土资源分布极度不均衡导致我国农业过度依赖灌溉设施。然而,我国灌溉农业水资源利用效率低下,加上工业化和城市化发展造成的居民生活用水和工业用水激增,使得中国灌溉农业面临前所未有的挑战。要想使有效灌溉面积内的水资源充分发挥效益,就必须加强灌溉管理。我国的灌区管理体制在新中国成立后主要采用专群结合,分级负责、分级管理的模式,即骨干工程由灌区专管机构管理,末级渠系工程由群管组织管护维修。但上世纪80年代初,农村实行家庭承包责任制后,末级渠系工程名义上归村组集体管理,实际上无人真正负责,末级渠系的群管流于形式,管理缺位,工程状况继续恶化。这一方面在局部地区导致有效灌溉面积缩减,另一方面导致灌溉效率降低。
第二,农民用水户协会的发展关系到农村治理状况的改善。虽然人们对“三农”问题症结的认识不一,但对于乡村治理中的问题还是有共识的。如农民负担沉重导致的干群关系紧张,农村发展缺乏有效途径导致的农村社会事业的凋敝和停滞,社会优势集团侵害农民土地承包权和其他合法权益的问题。农村的灌溉管理也反映了上述问题。
农村家庭承包责任制实行以后,原有的群众管水组织陷于瘫痪。只好依赖乡镇政府和村两委组织灌溉,乡镇水管站和村两委成为用水农户和灌区管理部门之间的中介。这等于在用水户和供水者之间增加了两个组织者。家庭经营使得农户同供水单位的交易成本提高,需要组织起来的农户共同体来和供水单位进行交易,但对于村两委来说,这可以理解为双层经营体制中其应该担负的社会化服务。村干部的工资是由乡镇政府核定下发的,虽然它来源于农民的上缴,村干部就觉得应该从组织灌溉中获得一定的报酬,这不是在替乡镇政府干事,而是替灌区管理部门在做事。乡镇水管站作为乡镇政府的水行政主管部门,也有替灌区管理部门做事的感觉,也有从中获得报酬的观念。所以,虽然上级三令五申不能截留水费,但是据实地调研,现实中由乡村两级截留的水费在农民上缴水费中占相当比例,这使得灌区管理部门不能得到足额的水费,水价本身定得就低,这种情况下就更不可能拿出更新改造末级渠系的资金,甚至连正常供水都难以为继。更为糟糕的是,乡村两级还在灌区定价的基础上任意提高水价,农民往往交了很高的水费,却由于不能由乡村两级及时“转交”,而不能及时和足量得到灌溉。在一些地区,这成为农民负担加重的一个重要原因,也是灌溉面积缩减、农民收入下降的一个重要原因。
现代水利周刊:农民用水户协会的引进给我国农业农村发展带来了哪些作用?
仝志辉:组建用水户协会可以有效地避免上述问题。由农民选举产生的协会执委会将得到用水户的监督,有效减少截留、贪污、缓交水费的行为,减轻农民的水费负担。用水户协会对灌溉的有效组织,使得乡村干部脱离了这一矛盾集中产生的领域,从而减少了干群矛盾,相反可以通过支持用水户协会的成立和运行增加农民的信任和支持。这些对于乡村治理状况的改善将起到积极的作用。归根到底,建立用水者协会的主要原因是要改进水资源管理绩效、降低政府资金负担以及节约水。
现代水利周刊:目前,农民用水户协会存在的问题主要有哪些?造成农民用水户协会推进困难的主要原因是什么?
仝志辉:当前推进农民用水户协会难的首要问题是,现在仍有相当一部分地方的有关部门没有把用水户协会登记注册工作作为农村民间组织管理的一项工作纳入工作日程,即使启动这项工作也有意无意地抬高登记门槛,使得登记注册非常困难。
二是灌溉工程不配套和老化破损影响用水户协会的推广和正常运行。协会管辖的工程多为斗渠以下工程。协会的正常管理要求斗渠以下工程具备正常输水、水量调度(如实施轮灌的水闸)、量水的功能。但实际状况却有很大距离。在相当一部分灌区,由于多年来国家对支渠及其以下田间工程的更新改造上投入力度不大,老化失修的田间水利基础设施不能得到根本改善,大面积推广用水户协会就存在困难。
三是“两委会合一”限制了协会自主能力的发展。由于大多数协会是依照村为边界建立,因此在实际操作中,协会执委会成员也大多是村委会成员,也就是给村委会另挂了一个牌子。这使得协会很难独立运作,并实现农民的参与式管理。我把这种现象称为“两委会合一”。“两委会合一”指大多数以村为范围建立的协会中,相当一部分协会执委会成员由现任村委会成员担任,协会主席由村委会主任或副主任担任。“两委会”合一已经成为用水户协会健康发展的一大障碍。
四是协会运行中无法惩戒违规者。协会运行中无法惩戒违规者是协会发展遇到的另一个严重问题。构成实施各种惩戒困难的有两个共同方面,一是协会有无足够权威实施惩戒,二是协会能否解决农户不服甚至暴力抵抗的问题。由此看出,农民用水户协会运行中的惩戒难题在深层次上凸显其成立时就暴露出的农民合作能力不足问题。有人会提出通过耐心细致的工作动员村民,真正民选协会领导人,并给予协会领导人足够的授权以解决惩戒时的协会权威不足以至胆量不够的问题,但是,要做到这一步,要付出巨大的成本,包括要通过外力的训导和村民自己的实践成长出足够的自治能力,在目前的工作机制下,谁来承担这一成本呢?即使成本问题解决了,比如通过援助或志愿服务的持续介入,但是,谁又能保证,农民的合作能力就能长成并支撑协会的独立运行呢?毕竟,即使如村民委员会,已经过二十多年的全国性推广,还很难提供足够的论证这一美好前景的例证。
推动各部门组建并完善农民用水户协会不但要注重数量,更要注重质量
现代水利周刊:请您分析一下,未来农民用水户协会发展的前景如何,需要注意的问题有哪些?
仝志辉:第一,抓住国家解决“三农”问题的有利契机,积极推动各部门组建并完善用水户协会。要缓解乃至彻底解决“三农”问题,加强包括灌溉设施的建设和管理在内的农业基础设施是一个迫切的任务。我国农村小型水利工程的维护和管理在改革以后一直没有找到理想形式,农民用水户协会是解决这一问题的很好的选择,但确保其作用发挥的关键一点是必须保证农民用水户协会的独立运行。要从解决“三农”问题的高度认识建立农民用水户协会的意义。它不仅能有效地提高农业灌溉的效益,增加农作物产量,而且,对探索集体农地经营制度下如何加强农民的生产合作提供了新的形式和思路。因此,各地各级政府要说服各相关部门认识到建立农民用水户协会的意义,积极推动它们出台相关政策,形成合力,为独立运作、高效运转的用水户协会创造有利条件,给予有力支持。
目前,大的政策背景比较有利于用水户协会的注册登记问题的解决。党、国家和全社会都在进行城乡统筹,努力解决“三农”问题。国家民间组织管理局和水利部正在积极推动地方政府开展协会登记注册工作,水利部在一系列文件中都提到要推进用水户参与灌溉管理,虽然各省区都不同程度地存在注册难问题,但一些省区在解决这一问题上明显走在前面。应继续鼓励和推动这种努力。
第二,对农民用水户协会的运行和管理进行不同类型的试点,探索不同模式。要区别不同情况,进行农民用水户协会内部运行制度的试点。在不同类型的灌溉地区,如井灌区、河灌区,大、中、小型灌区,在不同农作物和不同灌溉制度的灌区,要探索建立不同的协会管理模式。只有通过不同地区、规模、起点之上的试点,我们才能真正摸清协会创建和运行的规律,才能区分不同情况,对协会的推进进行科学指导。
第三,数量和质量并重,注重调动农民的积极性,避免一哄而起而损害用水户协会的声誉。在当前的农村,在用水上产生合作行为的资源已经非常之少。用水之上的内生合作必须具备这样几个条件:灌溉设施的用水户共有,用水户之间基于其他合作行为或组织生活产生的合作文化,以及产生合作制度所需要的“企业家精神”。这几个方面是相互联系的。因此,在目前的推广阶段,要注重提高协会运行的质量,谨防一哄而起,盲目追求数量。不注重质量,只能导致协会发挥不了应有的功能,逐步失去农民的信任,最终被作为摆设或被解散,当前,在协会的组建还面临诸多困难的情况下,尤其需要注意这一点。只有让一个个的协会确实发挥作用,才能赢得相关部门的支持,才能赢得农民的拥护,最终在农村中扎下根、立住脚。也只有在注重质量的过程中,才能找到解决协会发展中各种问题的办法,切实解决问题,从而使协会走上稳健发展、不断壮大的坦途。