湖北省宜都市在对小型水利工程进行产权制度改革的过程中，针对农村小型水利工程普遍失修和无人管理的实际，探索出一种新的产权制度改革模式。即“受益户共有制”。这种改革模式于2004年4月开始调研，10月提出完整思路，经过政策、法律论证后，于11月开始试点。2005年3月宜都市人民政府以政府文件（都政发〔2005〕16号）形式出台成为规范性文件，开始在全市推广实施。到2007年6月，全市应改革的116个村，有114个村开展改革，占应改革村数的98.3%。共改革小型水利设施10687处，其中，堰塘8500口、河垱（坝）658处、泵站94处，渠道1435条（488.6公里）。已改革的工程占全市小型水利设施总数的81.4%，改革面涉及7.5334万户，受益的灌溉面积达到10.4528万亩,占全市水田总面积的88.7%。

由于这种改革社会效果明显，湖北省内有些县市（如枝江市）已在推广应用，湖北省水利厅、财政厅几次实地调研，并将其成果应用于“民办公助”和“农业开发”项目建设管理中，中央电视台在2006年3月25日新闻联播节目中进行了报导。为全面了解这种改革模式，笔者作为这次改的直接参与者，对“受益户共有制”的涵义、特点、改革程序、社会效果及局限性进行了剖析，以供水利管理工作者参考。

一、“受益户共有制”的涵义及特点

“受益户共有制”是把小型水利工程的使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利工程，将一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积（人数或受益程度）为基础确定其共有份额，工程经营管理由受益群体自主决定，并用合同明确权利义务的水利工程权属制度。

小型水利工程“受益户共有制”与农村现行的“集体所有制”相比，共同之处在于：都是多个成员共同对同一水利工程享有一定权利。但“受益户共有制”有不同于“集体所有制”的自身特点：

1.只有受益农户具有使用权。水利工程实行“受益户共有制”改革的前提是使用权应与受益农户挂钩。水利工程使用权人必须是工程受益人。而农村集体经济组织成员是以其户口所在的行政区域为依据确定的，他们的居住地不一定在水利工程的受益区内，所以不一定是受益人。

2.使用权有明确份额。受益农户享有的使用权份额是明确具体的。而集体经济组织成员对集体所有制水利工程没有具体量化份额。

3.受益群体对水利工程享有的自主权扩大。受益群体取得小型水利工程使用权后，可以通过扩大经营范围，发展多种经营，从而获取养殖、种植、供水等多项收益，其受益程度不再局限在单一用水方面。而集体所有制水利工程的受益农户只有用水权，其它收益一般归集体经济组织所有。

4.权利义务主体一致。实行“受益户共有制”改革后，受益群体既享有使用、收益权利，同时也承担对工程维护、整修、管理义务，权利和义务主体具有一致性。而集体所有制水利工程，产权归集体经济组织所有，受益的只是其中少数成员，义务由集体经济组织全体成员承担，权利义务主体不一致。

“受益户共有制”与土地、山林经营权到户有相似之处，但不完全相同。土地、山林可以分割到单家独户经营，而水利工程要保持整体形态，不能分割，工程只能以“共有制”形式将份额划分到户，这是水利工程自身特殊性决定的。

二、“受益户共有制”改革程序

“受益户共有制”改革程序分为六步：

1．确定范围。小型水利工程在进行“受益户共有制”改革之前，必须确定工程具体范围，具体包括工程占地面积、水面面积、周边界线的地理位置、工程所含附属物（如耕地、林地等）。在确定范围过程中，工程周边相邻农户（或其它业主）应签名，以示界线无争议。有争议的，先解决争议，再进行改革。

2．受益农户、受益面积公示。即公示拟定改革的水利工程名称，所属受益农户及其受益农田面积（或其它受益项目），公示期一般不少于7日。公示要求达到两个目的：第一，通过这个程序来保证工程的受益对象准确，受益面积（或其它受益项目）无误，对群众提出的异议进行核实更正。第二，通过这个程序做到充分尊重农民意愿。受益范围内农户因种植品种调整或有新水源，不需要或不愿意参与这个受益群体的，应当允许；受益范围以外农户通过工程措施能实现受益，并愿意加入这个受益群体的，也应当允许。

3．集体经济组织与受益农户签订《水利工程使用权变更合同》。主要内容包括：水利工程的具体名称、位置和范围；受益农户户主姓名、面积；合同期限；权属变更内容；双方权利和义务；违约责任等。

《水利工程使用权变更合同》有两个必要条件双方必须协商一致。第一，合同期限要与农田承包期同步（三十年）。以便农田承包合同期满需变更承包者时，与农田配套的水利工程权属也可随着变更，不与合同内容发生冲突。第二，以农田灌溉为主的水利工程不能改变其灌溉功能，以保证农田有配套的水利工程。

4．推荐产生受益农户代表（即使用权人代表）。代表由全体受益农户协商推荐，从受益农户中产生，负责处理水利工程管理事务，对外签订工程管理合同等。

5．核发相关权属证件。根据中共中央、国务院2005年１号文件规定，小型水利工程产权证由乡镇人民政府核发。宜都市在实践中考虑到，农村产业结构调整是持久的，有些产业对水利工程依赖程度可能变化，确定核发《水利工程权属证》（便于所有权或使用权能在证内选择填写）。

在核发《水利工程权属证》同时，对水利工程附属的土地、林地等，应按相关法律、法规规定，由有权核发证件机关核发相应权属证件，以保持水利工程权属完整性。

6．订立《工程管理合同》。“受益户共有制”水利工程受益农户不可能全部参与经营管理，必须确定管理人。管理人通过协商或者公开竞标确定。管理合同按水利工程收益情况分为两类：有收益的，订立承包、租赁等形式的合同；无收益的，由使用权人出资，委托管理人管理，订立《委托管理合同》。

三、“受益户共有制”改革的社会效果

“受益户共有制”改革进入实施阶段后，得到了农民支持和拥护，第一批试点涉及991处堰塘，11892个受益农户，没有一户不同意。王家畈乡樟桂岭村2组村民李辉全说：“政府无偿把水利工程使用权划归给受益农民，既有利于水利工程管理，又可以增加农民收入”。改革后的堰塘管理状况也发生明显变化，下雨有人穿着蓑衣、戴着斗笠、手拿锄头管水，再看不到“堰闸无人关，堰水任意流”现象。从全市整体情况看，“受益户共有制”改革显现出五方面社会效果：

1．调动了农民投工、投资积极性。宜都市在“受益户共有制”改革之前的2003年，市政府曾拿钱用“以奖代补”方式鼓励农民整治堰塘，结果这一年全市只整治了3口堰塘，整治数量不多的原因是劳动力难组织。2005年实行“受益户共有制”改革后，市政府又决定拿20万元补助整治堰塘的材料费，农民闻风而动，基层干部反映农民积极性来了“刹不住车”，担心政府拿不出这么多补助资金。小型水利工程使用权划归农户后，农民知道自己的工程管好了，不仅自己有水灌田，有条件的还可获得其它收益，因此农民愿意投工投资对水利工程进行整修。如松木坪镇徐家湾村六组村民刘兴国家门口有一口堰塘，因年久失修，成了“菜篮堰”。使用权划归到受益的四个农户后，老刘说，我的田最多，自己的事该自己干。老刘购回水泥2吨，红砖4000块，投工40个，投资1800元，堵住了漏水。到2006年2月，全市农民自发整治堰塘已达到252处，渠道26000多米，累计投工10.08万个，总投资已达230多万元。这是改革前从未出现的现象。

2．增强了农民管好水利工程的责任感。改革前，农村小型水利工程是村集体所有、农户用水，谁都不管水，最终导致干旱需水时没有水。改革后，农民知道水利工程是自己的，若再无水灌溉，责任在自己，汛期中若冲毁了他人的地，自己还要承担赔偿责任，因而增强了管好水利工程的责任。松木坪镇江家湾村五组排路口大堰，溢洪道淤塞，外坡垮塌。改革前产权属村，虽然13户都受益，但因产权是集体的，受益户无一人愿意投资投劳进行整修。而村委会又拿不出资金来维修，隐患一直未消除。改革后，13个受益户主动提出对堰塘进行整治，协商按60元/亩出资，对大堰进行整治，7天时间就完成了整治任务，消除了安全隐患。

3．提高了综合效益。“受益户共有制”水利工程的效益提高主要表现在两个方面。第一，灌溉效益提高。改革改变了过去工程无人管现象，平时堰塘蓄满了水，灌溉保证率明显提高。2005年6月，全市遇上少有干旱，未改革堰塘干裂了口，禾苗旱得卷了叶。而改革后的地区，灾情明显减弱。如姚家店乡黄莲头村1组吴泽云管理的曹家大堰，旱灾过后还存2500方水。第二，多种经营效益提高。改革前，灌溉用水者和养殖用水者之间没有共同利益约束，即使能养殖的水利工程也不能正常养殖，效益发挥不出来。改革后，共同利益促使双方能够和谐地配合。综合效益得到提高，如姚家店乡黄莲头村1组村民曹发兵管理的堰塘，2005年渔业收入达5000多元。

4．完善了现行小型水利工程管理模式。过去拍卖、租赁、承包、股份合作等改革模式，解决了能够养殖、种植等有创收条件的小型水利工程的管理问题，但所占比重较小，宜都市只占工程总数的5%。“受益户共有制”改革使剩下的那些收益微小或无收益工程有了管理主人，解决了现行管理方式难于解决的水利工程管理问题。

5．为农田水利基本建设筹工建立起了长效机制。近几年，各级政府为加强农村基础设施建设，加大了农田基本建设投入力度。“民办公助”、“农业开发”“以奖代补”、“末级渠系建设”等项目已在全面实施。但政府不可能包干全部投资，还需要农民配套建设用工和自筹资金，工程建成后还需要农民自己出工出资管理，这就需要建立有效机制来调动农民积极性，“受益户共有制”正好破解了这道难题。因此，在农村小型水利工程建设管理中，先进行“受益户共有制”改革，对项目建设和管理、建后持续良性运行具有长远意义。

总之，“受益户共有制”改革有广泛的现实意义：它实现了农村小型水利工程经营管理体制与土地承包责任制统一，触发了农民自发投资投工的积极性，为小型水利工程建设管理及农田基本建设筹工建立起了长效机制，促进了农村生产力发展。

四、局限性

“受益户共有制”是对小型水利工程产权制度改革的创新，是对小型水利工程经营管理形式的探索，也是用科学发展观去研究“三农”问题的成功尝试。其效果已在农村小型水利工程建设和管理中体现出来，得到了社会认可，得到了群众支持和拥护。

但也要看到，“受益户共有制”存在的条件是受益群体利益一致，共同利益促使群体意见统一。因此，它存在一定局限性：第一，规模较大工程，不宜采取这种改革形式。如跨村跨乡的渠道工程，因其受益对象不明确具体，不能实行“受益户共有制”改革。第二，农民既得利益不直接、短期内不能发挥效益的工程，不宜采用这种改革形式。如防洪工程因其减灾效益难于测算，不适合这种形式。