一、 我国农村水利建设项目的特点与分类

一般而言，农村水利是指为提高农业综合生产能力和改善农村生态环境与农民生活条件服务的水利措施，是农业和农村基础设施的重要组成部分，也是民生水利的工作重点和主要内容，具有显著的公益性和公共产品属性。我国的农村水利建设项目主要由各级政府投资或补助引导进行项目建设，项目建设内容不仅涉及农村饮水安全、小型农田水利建设、灌区改造、节水灌溉、牧区水利等方面，也还涉及病险水库除险加固、水土保持生态建设、农村水电建设等领域。根据国家有关政策及相关发展目标和任务要求，当前以及今后一段时期，农村饮水安全工程建设、大中型灌区节水改造、小型农田水利建设等将成为我国农村水利建设国家投资项目的重点领域和主要方向。

（一） 农村水利建设项目的主要特点

我国农村水利建设项目，具有以下几个突出的特点：

一是建设项目工程点多、面广、量大。据有关资料统计，2008年，全国共有354个大型灌区、26个重点中型灌区实施了灌区节水改造项目建设、67处大型泵站实施了更新改造项目建设，建设了100个节水灌溉示范项目和50个牧区水利试点项目，组织实施了1750个“民办公助”小型农田水利工程项目建设；新建了4万余处农村饮水安全集中式供水工程等。

二是建设项目工程类型多、涉及内容广，建设规模存在较大的差异性。农村水利建设项目，涵盖了服务“三农”的各类水利工程和设施，如水源工程、灌排渠系、各类建筑物、农村饮水安全、高效节水灌溉工程等，还包括为数众多的塘坝、堰闸、小型排灌泵站、机井、水池水窖等各类小型农田水利工程；在建设规模上，既有大型灌区节水改造、大型泵站更新改造等规模较大的建设项目，也有小型农田水利工程、高效节水灌溉工程、雨水集蓄利用工程等小（微）型建设项目。

三是建设项目工程的管理体制和运行机制具有明显的多样化特征。如在工程管理体制上，有专管机构管理、群管组织管理、专管与群管相结合管理、农户自行管理等多种方式；在工程运行管护方面，各类专管机构按照“减员增效、定岗定员、管养分管”的改革思路正在不断探索，逐步建立工程运行管护的新机制；小型农田水利等小农水工程，运行管护的形式比较多，既有各类农民用水合作组织（如用水户协会）、村组集体负责并承担工程运行管护的，也有通过承包、租赁、拍买等方式进行管护的。

四是建设项目投资来源渠道多，建设资金构成成分相对复杂。从投资来源上，既有中央和地方各级政府的投入，也有工程管理单位和受益区农户的自筹投入（包括投工投劳）；从资金构成上，不同类别、不同地区的建设项目，在投资结构构成上差异性也较大，主要表现在建设项目投资安排中，中央投资的比例、地方配套的比例以及有关的投资政策要求各不相同等。

（二） 农村水利建设项目的主要分类

尽管我国农村水利建设项目点多、面广、量大，工程类型和建设规模也存在较大差异，但从建设项目中央投资来源和建设管理方式进行划分，农村水利建设项目主要可分为以下两大类。

（1）基建类农村水利建设项目

这一类项目中的中央投资部分主要来源于国家基本建设投资，在建设管理上，一般按照或参照国家基本建设程序及有关要求组织实施。如大型灌区续建设配套与节水改造项目、大型泵站更新改造项目、农村饮水安全工程建设项目等。

（2）非基建类农村水利建设项目

这一类项目中的中央投资部分主要来源于国家财政预算内资金，带有“补助”的性质，在建设管理上，不按基本建设程序进行管理，主要依据政府相关主管部门制定的有关政策意见和管理办法组织实施。如小型农田水利工程建设“民办公助”项目管理等。

二、 当前我国农村水利建设管理存在的问题

当前，在国家扶持“三农”大政方针和相关政策的引导与支持下，我国农村水利基础设施建设的速度明显加快，建设管理相关政策措施不断完善，项目管理工作力度不断加强，但与此同时，在建设管理方面也还存在一些薄弱环节和问题。

（1）针对基建类项目建设管理存在的主要问题

基建类农村水利建设项目，在建设管理上要求按照或参照国家基本建设程序进行组织实施和管理，项目建设规模较大，工程管理机构比较健全，普遍实行了“四制”，因此，项目的建设与管理总体上比较规范，但也存在一些问题，主要有：

一是项目建设管理工作经费普遍不足或缺乏。

二是项目建设前期工作常常因为时间紧、数量多、任务重、工作量大等原因，还存在一些薄弱环节和现象。

三是在项目建设管理中，也还存在由于参与的相关部门多、流程长、协调工作量大等原因，一定程度上影响了项目管理的质量和效率，有时还会出现延误项目建设最佳施工期等情况发生。

（2）针对非基建类项目建设管理存在的主要问题

非基建类农村水利建设项目，主要为点多、面广、量大的小型农村水利工程建设项目，如中央财政小型农田水利工程建设“民办公助”项目等。当前，小农水项目建设与管理工作中，主要存在以下问题：

一是项目的建设和管理，多由县级水行政主管部门或其委托的单位承办或包办，普遍存在项目管理责任主体不明确、相关责任不落实等问题，不同程度影响了项目管理的质量和效果。

二是小农水项目建设的受益主体是工程范围的农户，项目建成后的工程运行管护也主要由受益区的农户或农民用水合作组织承担。当前，在小农水项目建设管理主要由政府负责组织和实施的情况下，作为工程受益及运行管护主体的农户，全过程参与项目建设和管理的程度还不高，深度和广度也还不够。

三、 农村水利建设管理政策分析

为了进一步加强农村水利建设管理工作，不断提高农村水利建设项目管理水平和实效，围绕当前我国农村水利建设管理领域中存在的薄弱环节和问题以及新的形势和有关要求等，综合分析农水利建设管理政策取向，主要有以下几个方面。

（1）加强农村水利规划管理

农村水利规划（包括专项规划和综合规划）是实施农村水利建设和管理的基础和重要依据。切实加强农村水利规划管理，不断增强规划的主导地位、指导性与约束力，不仅可以有效地提高建设项目立项、申报、审批等环节的工作质量和效率，而且也是促进建设管理工作有序开展和提高项目管理科学性的重要保障。当前，在涉及农村水利规划管理方面，还缺乏相关的政策或制度，用以明确规划的主导地位和保障规划编制的科学性、指导性和约束性。为此，需要在加强农村水利规划编制与管理方面，制定完善相关的政策意见和措施，从制度上保证规划的地位和作用发挥。

（2）创新农村水利建设管理模式

我国农村水利建设，多为小（微）型的建设项目。除大型灌区续建设配套与节水改造、大型泵站更新改造、病险水库除险加固等规模较大的建设项目有比较健全的工程管理单位外，为数众多的小（微）型农村水利建设项目都没有专业化的工程管理机构，项目建成后的工程运行管护交由受益农户或农民用水合作组织进行管理。对于规模较大、具有工程管理单位的建设项目，在建设管理期间，管理单位作为建设项目的法人，按照项目法人责任制的有关要求履行职责，责、权、利关系明确，从制度上保证了建设项目的组织和实施。而对于那些小（微）型、不具有专管机构的建设项目，由于受益农户或农民用水合作组织不备有组建项目法人的能力和素质，多由县级水行政主管部门或其委托的部门和单位承办或代办项目管理的相关工作，未能实行项目法人责任制，因而也就无法从制度上保障项目管理责、权、利的统一，建设管理的好与差也就只能因人而异了。针对小（微）型农村水利建设项目的特点和管理现状，需要进一步探索和创新建设管理的模式，核心就是要落实和完善项目法人，实行项目法人责任制。为此，需要制定完善相关的政策和措施，从制度上解决小（微）型农村水利建设项目法人缺位的问题。

（3）健全受益户全过程参与建设管理的机制

我国小（微）型农村水利工程建设，多属于“民办公助”型的建设项目，在建设管理上，国家现行的项目管理相关政策意见都鼓励和支持受益农户参与项目建设方案的讨论和制定以及项目实施中的监督，全过程参与项目的建设与管理。但当前在小（微）型农村水利项目建设管理的实际工作中，受益农户参与项目建设管理的程度还不高，广度和深度也都还不够。为此，需要完善相关的政策和措施，从制度上保障和推进受益户全过程参与小（微）型农村水利建设管理机制的建立。

四、 农村水利建设管理相关政策建议

1、 关于进一步发挥农村水利规划在项目管理中主导作用的政策建议

（1）进一步明确政府在农村水利规划编制中的主导地位，以及规划对建设项目立项、审批的指导性和约束性。

（2）完善从规划立项、编制、审批、修订等环节的责任主体和有关程序，从制度上保障规划编制和修订的科学性、民主性。

（3）落实并加强对规划实施情况及其效果的监督与评价，从制度上规范和保障对规划监督与评价工作的有效开展。

2、 关于完善小（微）型农村水利建设项目法人，落实项目法人责任制的政策建议

（1）组建成立专门机构作为小（微）型农村水利建设管理项目法人。由县级水行政主管部门组织，组建成立具有法人资格的专业管理机构（如县级农村水利建设管理技术服务中心或公司），作为县级行政区域内不同投资来源的各类小（微）型农村水利工程建设项目法人，实行建设管理项目法人责任制。

（2）探索和尝试小（微）型农村水利建设项目集中建设管理的模式。由县级水行政主管部门负责，按照同类小（微）型农村水利建设项目打捆组建规范的项目法人（非常设机构），承担和履行建设管理期间项目法人的职责。

（3）探索和尝试小（微）型农村水利建设管理代建制的建管模式。鼓励发展专业化的项目建设管理机构，对工程建设进行全过程或若干阶段的专业化管理。

3、 关于健全受益户全过程参与建设管理机制的政策建议

进一步完善和明确小（微）型农村水利建设项目受益户全过程参与建设管理不同阶段的参与方式、参与内容及有关要求，并将参与项目建设管理的情况与效果作为建设项目立项、审批、验收和移交等不同环节的基础依据。