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村庄水利灌溉是如何可能的——四川省井村调查及相关思考
——该文刊载于《调研世界》2009年第4期
  罗兴佐  
    编辑:管理员 归档时间:2010/6/1    

农村税费改革后,由于乡村组织退出农户的生产环节,农田水利灌溉呈现出明显的区域差异。一些地方出现了较为严重的问题,如原先主要依靠大中型水利设施灌溉的江汉平原,由于农户难以组织起来,原有的大中型水利设施被迫闲着,个体农户主要用机井、堰塘灌溉,这不仅大大增加了灌溉成本,而且进一步瓦解原有的大中型水利灌溉系统,使农业生产遭受旱灾的威胁加大;而在另一些地方,如川西平原,村庄水利灌溉依然保持着良好的秩序。农田水利灌溉呈现出的区域差异,反映了政策实施所遭遇的社会基础的差异,研究这些差异,对于改正农田水利政策具有重要参考价值。

位于川西平原的井村,农田水利灌溉十分有保障,其原因是村庄拥有一个大小水利协调、互补的水利系统,其中大水利就是著名的都江堰灌区。井村所在的镇隶属都江堰灌区,由人民渠和红岩支渠供水,数百条渠道连通着全镇12个村的90个村民小组。正常年景,井村各组均能用上都江堰的供水。

地处都江堰灌区边缘的井村能用上都江堰的供水,靠的是都江堰灌区完善的水利系统,而这一系统的完善得益于国家与乡村社会的良好合作,其实质是,国家与农民在水利系统的维护上具有合理的成本分摊机制。人民公社体制解体后,大中型水利系统维护的突出困难是,支渠以下是否还有一个合格的维护单位及必要的维护资金。税费改革前,因为统筹共同生产费,乡村组织充当了这一角色。税费改革后,共同生产费被明令取消,乡村组织退出了这一角色,从而导致了全国许多农村地区大中型水利系统的瓦解。但在川西平原,共同生产费并未随税费改革而取消,不仅每年都收取,而且十分规范,明确列入农民负担表中,甚至具有强制性。比如,在井村,农民每年都要交水利费,但并不意味着农民每年都能用上等量的水,因此,农民交钱放水并不是一种市场行为,而是一种生产合作方式,这正是川西平原农村灌溉的特色所在。如果农民只是交钱买水,那就意味着水利系统只能通过市场逻辑来维护,其结果就可能是,要么水利单位缺乏基本的维护费而致水利系统瓦解,要么农民买不起高价水而致水利系统闲置并最终废弃,这正是全国许多农村地区在税费改革后出现的农田水利状况。

大中型水利系统能发挥作用,关键在于水利系统与个体农户之间存在有效的连接纽带,在川西平原农村,这一纽带就是村民小组。都江堰是大型灌区,这样的灌区要能有效运作,灌区管理机构与乡村社会必须有良好的合作,即在灌区管理机构与个体农户之间有一个有效的衔接纽带。税费改革前,这一纽带是乡镇和行政村,因此,当税费改革要求乡村组织退出农业生产领域时,全国许多农村地区的灌区管理机构与农户之间的联系就断裂了。但是,在川西平原农村,村民小组是一个十分稳定的基层组织,且一直是农业灌溉核算单位,水利费的收缴均通过村民小组代表会议讨论、确定,由组长收取。组长之所以能将水利费收上来,其原因除川西平原农民有良好的合作传统外,还在于小组长的责任心及其人情化策略。在井村,水利费的收缴状况,通常与小组长是否善于做工作有关系,凡工作方式比较灵活的组长,水利费的收缴都很顺利,即使有个别钉子户,组长常常通过喝茶、打牌,或通过朋友关系去做说服工作,不存在做不通工作的农户。因此,在井村,税费改革后,农田灌溉的基本单位依然是村民小组。

都江堰灌区发挥作用的实质,既是国家对乡村社会的组织行为,也是乡村社会对国家这一组织行为的积极回应。都江堰灌区的运作绵延两千余年,最关键的历史遗产也许是历代政府与乡村社会良好的合作,没有这一点,这样一个庞大的水利工程是无法延续至今天的。因此,在某种程度上,正是都江堰灌区塑造了川西平原农村的社会结构与治水传统,而这又恰恰是都江堰灌区有效运作的社会基础。

除都江堰灌区外,村庄还拥有多元化的小水利。在井村,小水利的主要形式有机井、小水库、城市污水。干旱年份,都江堰来水少,这些小水利能发挥很强的补充作用。小水利的补充作用,是川西平原农村区别于华北平原和江汉平原农村治水现状最重要的方面。

在华北平原和江汉平原农村,大中型水利设施也曾发挥过主导作用,但是农村改革以来尤其是税费改革后,这些大中型水利设施逐渐被废弃,其中的重要原因就是农民以一家一户为单位大量投资小水利建设,如挖堰塘、打机井,这些无序的小水利建设切割了大中型水利设施的整体效益,并终结了这些大中型水利设施的作用。

川西平原农村与华北平原和江汉平原农村的不同在于,村庄里的小水利并不由个体农户拥有,而是归属于村或村民小组,由村和村民小组共同管理和维护。如众力湖是坐落在井村的一座小水库,蓄水量28万立方米,由井村和相邻的另外两个行政村共同管理。虽然该水库承包给了私人养鱼,但在承包协议中明确规定,水库仍以灌溉为主。每次抽水灌溉时,都由三个村的管理人员协商解决。

川西平原农村农田灌溉的组织落实在村民小组一级,每次放水灌溉时由小组长、放水员、抽水员三人负责将全组的农田灌溉好。在灌溉时节,组长是最忙碌的人,他不仅要落实水源,而且要上下协调用水,而农户几乎无须为农田灌溉操心。组长之所以愿意做并能将事做好,主要得益农民的支持,而农民支持的关键在于他们具有较强的集体意识和平等观念。

川西平原农村农民的集体意识和平等观念源于土地的集体所有。在井村,它集中体现在征地、调田和平等分摊水费等方面。井村属城郊村,每年均有一些土地被征用,被征地的补偿款如何分配,土地被征后的农民如何获得土地补偿,这些问题的解决都由村民小组代表会讨论决定,其通常做法是,无论征用的是谁的土地,征地款均为小组所有,并在小组内按规定平均分配;土地补偿则按小组现有土地的平均数,由小组长通过调田解决。在小组内,水费的分摊也采取平分原则,即不管哪块田,水费收得一样多。

在川西平原农村,建立在家庭承包基础上的土地集体所有制度及观念使小水利的发展,不仅没有冲击大水利的效用,而且使大小水利构成一个互补的水利系统,这一系统实质上是村民小组内部合作的结果。在华北平原和江汉平原农村,大小水利的断裂,本质上是村庄内农民合作灌溉的解体。

川西平原农村有序的灌溉是国家与乡村社会良性互动的结果,这一互动之所以能够产生,一是因为大水利承载的是国家对乡村社会的介入,农民对大水利的依赖实质上是对国家介入的认同与配合;二是川西平原农村村民小组这一级十分实在,它使得国家对乡村社会的介入能够落到实处;三是村民小组是农田灌溉的一个规模用户,它能够有效地与大水利相对接,这些恰恰是川西平原农村不同于华北平原和江汉平原,也不同于江西、湖南等地农村农田灌溉的一个重要方面。

在华北平原和江汉平原,水利中的国家随着税费改革及取消农业税而退出,原有的大中型水利管理单位纷纷走上市场化道路,但市场本身并不具有组织农民的功能。与此同时,村庄正在快速解体,人际关系理性化加剧,村庄内部难以在水利上开展合作,以至村庄内的小水利建设主要以一家一户为单位,这就使得大小水利之间不仅不能互补,而且严重对立,最终导致了农民的灌溉困境。而在江西、湖南等地的农村,水利中的国家随着税费改革也在逐渐退出,水利体制的市场化程度也在不断提高,但因宗族文化较浓,至少自然村一级仍是一个村庄共同体,农民合作成本较低,灌溉仍有保障。

不同区域农村的水利结构及其绩效,不只呈现了国家与乡村社会的关系在不同区域农村的不同表现,也反映了不同区域农村的传统、地方性规范、农民之间关系的差异。农田水利政策的制定与改正,需要关注这些差异,以使政策实施有相应的社会基础,从而提高政策效果。

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