农业用水主要是灌溉用水，农业水价形成机制主要是指灌溉用水与服务的价格形成机制。目前，对农业水价形成机制的看法很不一致。水价主管部门坚持补偿成本是农业水价改革的核心原则，但二十五年来，全国没有一个省贯彻执行，也没有一个灌区能做到。近年来，一些人主张调整农业水价政策，有人主张免除农民的水费。如何完善农业水价形成机制，使其既科学合理、又有较强的可操作性，兼顾农民负担能力和保障灌溉工程良性运行、促进节约用水等多方面要求。本文谈几点看法。

一、巩固三十年农业水价改革已有成果是继续深化改革的必要基础

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农业水价改革逐步深入。1985年国务院颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，2000年财政部发文将水利工程水费从行政事业性收费明确改为生产经营性收费，不再作为预算外资金纳入财政专户管理。2003年国家发改委和水利部颁发了《水利工程供水价格管理办法》，将供水作为商品，纳入价格法管理范畴，对水价核定原则、水价制度、水费计收和使用管理等作出了规定。

1、改革农业水价取得了明显成效

首先是提高了广大基层干部和农民群众对灌溉水和灌溉服务所具有的商品属性认识，把水费从带有强制性的行政事业性收费转变为灌溉服务管理组织收取的生产经营费，在一定程度上减少了农民的抵触心理，避免了作为行政事业性收费随时被取消的可能，确立了灌溉水费收取的合法地位。农业水价改革是适应特定历史条件下建立和完善社会主义市场经济体制需要的产物，同时也对完善市场经济体制起到促进作用。

其次，灌溉水费标准逐步提高，缓解了灌溉工程服务保障能力衰减与维护管理经费不足的矛盾，对于改进灌溉工程状况，稳定管理队伍，保障灌区防灾减灾、改善农业生产条件的服务功能，起到了重要的作用。许多灌区专管机构水费收入增长了几倍、十几倍。在没有财政拨款，实行“自收自支，以收抵支”的情况下，多数灌区经营状况有所改善。如果没有农业水价改革，灌区无法维持到今天。

第三，水价改革起到提高人们珍惜水资源的意识和促进节约用水的经济杠杆作用。过去二十多年全国灌溉用水总量不增加，亩均灌溉用水量减少，有水价改革的一份贡献。

对农业水价改革的显著成效应当充分肯定。其成果来之不易，它是从中央到地方各级政府和有关部门密切配合，广大基层干部职工和农民群众共同努力的结果。评价农业水价改革成效与问题，要客观的认识当时的历史条件和改革本身的复杂性、艰巨性。解决农业水价改革存在问题，必须瞻前顾后，统筹安排。在未进行系统调查研究、科学评估论证的情况下，零敲碎打地提出对策措施，轻率地对改革大方向做出根本性调整，有可能造成基层灌溉管理者的思想混乱，不利于农业水价改革健康发展。

2、现行农业水价制度存在缺陷，改革滞后，不适应新形势要求

（1）对灌溉用水的特殊性考虑不足，缺乏政策的连贯性。

1985年94号文《水利工程水费核订、计收和管理办法》将1965年国务院批转水利部《水利工程水费征收使用和管理办法》中水费计收综合考虑补偿成本和农民负担能力两项原则改为只要求补偿成本。此后，一直到2003年发改委和水利部颁布的《水利工程供水价格管理办法》，多个文件始终坚持农业水价要补偿供水成本这唯一原则。而农民负担能力是农业水价改革中起决定作用的影响因素。2000年国家计委1702号文《关于改革水价促进节约用水的指导意见》和2001年国家计委586号文《关于改革农业用水价格有关问题的意见》都强调，逐步将农业水价提高到供水成本水平的同时，“充分考虑农民的承受能力”。地方各级政府审核灌溉水费计收标准时，对农民承受能力给予了更多的考虑，甚至是主要依据。农业水价政策脱离实际，造成包括农村基层管水组织在内的灌区管理单位政策性经营亏损、工程维护不善、老化失修等许多老大难问题长期得不到解决，影响了农田水利基础设施对农业的服务保障能力。

（2）缺乏调整政策的灵活性。

对农业水价改革实施效果及存在问题缺乏有“第三方”参与的全面评估，未能根据实际情况及时调整改革目标和相关政策。2002年国务院办公厅转发国务院体改办《水利工程管理体制改革实施意见》，对水利工程按照公益、准公益、经营三种性质进行分类。该文件尽管没有明确灌溉的准公益属性，根据实际情况，一些地方政府还是把灌区定为准公益性单位，解决了运行维护管理经费中部分公益性补偿，在完善农业水价形成机制方面前进了一步。由于国家农业水价政策不调整，许多基层单位反映改革困难重重。新世纪以来，农村教育、农村卫生医疗以及农村道路等许多行业先后调整改革思路，明确了它们的农村公共事业属性，纳入政府公共财政扶持体系。农业水价改革明显滞后。

（3）政策研究存在重大型工程轻中小型工程，重骨干轻田间、重国有机构轻农村集体组织的倾向。农村集体管水组织收费制度很不健全，基本上处于放任自流状态。一些地方政府为解决乡村基层组织搭车收费问题，采取了“一刀切”的所谓“终端水价”制度，它有合理的一面，也有不合理的地方，这一政策并没有从根本上解决小型灌溉工程和大中型灌区内群众管水组织的水费计收制度不健全、运行维护经费来源不足问题。

（4）缺少其它相关政策配套，影响了促进节水的经济杠杆作用发挥。例如，灌溉水费最高标准只是补偿成本，自收自支的国有灌区专管机构和“拍卖”给私人的机井塘坝，都以卖水谋生或赢利为目标，理论上调整水价可以促进节水，实际上作用有限。

（5）相关基础理论研究薄弱，研究队伍结构不合理。学术理论探讨多，切合农村实际的研究少，长期从事灌区管理、熟悉基层农业水费计收情况的人参与不够，能够真实反映农民对水价改革感受与诉求的研究成果不多见。

3、产生问题的深层次原因分析

上述问题从客观上说，是农业水价改革远比城市和工业供水水价改革要复杂艰巨。从主观上说，一是对灌溉及灌溉收费的本质功能、基本属性认识不清、界定不准；二是对农村基层灌溉服务与收费，尤其是上千万处小型灌溉工程的运行维护费用补偿实际做法缺乏深入了解；三是对中国历史上灌溉工程运行维护制度和国际上灌溉水费政策缺乏深入研究和借鉴，政策设计显得有些粗糙。从更深层次说，与长期以来对农田水利重视不够，农田水利管理体制改革政策存在过度商业化倾向的影响有关。

二、全面认识灌溉及灌溉服务收费的功能、特点，科学界定其基本属性，是完善农业水价形成机制的前提

1、灌溉的主要功能与性质

灌溉与人们通常所说的供水有根本不同，它是干旱地区或其它地区干旱季节天然降水不能满足作物生长需要时，人们采用工程、技术和管理措施补充、调节土壤水分的活动。灌溉的主要功能：一是防御和减轻干旱自然灾害对农业的危害；二是改善不利于农业发展的自然环境条件，使这些地区农业生产经营活动的基础条件能够与雨水充沛、风调雨顺地区大体相当，农业经营者可以在同一起跑线上平等竞争；三是减少农村贫困。干旱的环境和旱灾会带来农业低产、减产、饥饿、贫困、地区经济发展滞后，甚至会影响社会稳定。历史上的许多农民起义多与大的干旱灾害有关。我国中西部地区许多贫困县长期贫穷的主要原因之一是农业生产条件恶劣，缺少灌溉基础设施。世界银行和许多国家都把发展灌溉作为减贫的有效措施；四是可以促进调整种植结构、提高复种指数、稳定和提高农业产量、增加农民收入；五是改良盐碱耕地、回补地下水、改善农田生态环境。

灌溉有一定的稳产、增产、增收经济效益，具有一定的经济功能，但更多的是社会功能。灌溉的服务对象是以粮食生产为主的弱质产业——农业，灌溉的实施者是社会中的弱势群体——农民。发展灌溉，稳定和增加粮食等农产品产量，不仅是农民解决口粮，换取经济收入的需要，也是保障国家粮食安全满足全体社会成员对粮食和其它农产品需求，维持社会正常秩序的需要。表面上看，灌溉的使用者和直接受益者是农民，实际上全体社会成员都间接受益。因此，除了用于房前屋后零星土地灌溉、农户自用、属私人物品的水窖、水池和浅井外，绝大多数灌溉用水和灌溉服务都具有非排他、非竞争和收益外溢性的特点，性质属农村准公共产品，其服务范围局限于特定地区。按需求层次分类，它与农村饮水安全等满足农村居民最基本生存需要的公共产品和信息、教育等满足发展需要的公共产品不同，属于满足基本生产需要的公共产品。作为公益性较强的农村准公共产品，其供给的主要责任是政府。世界上几乎所有国家政府都把农业灌溉设施建设和保障其服务功能的成本费用补助纳入自己的公共政策。WTO规则中的“黄箱政策”允许政府对灌溉给予补贴。新中国成立几十年来，各级党委和政府坚持不懈地组织农民群众大搞农田水利基本建设，资金上给予补助。新世纪以来，连续多个中央1号文件提出调整财政支出结构，增加各级政府对农田水利资金投入，也是基于这一理由。

2、灌溉用水与灌溉服务的特点

（1）“灌溉”（irrigation）与“供水”（water supply）不是一个概念，灌溉有其特定的内涵。水价管理办法把灌溉归并到水利工程一般供水是不准确的。

“供水”是包括取、输、净、配等环节向用水户供应水，水如何使用由用水户自己安排，如生活用水、不同种类工业用水等。供水方与用水方以不同的主体身份进行商品水交易。“灌溉”是包括取、输、配、灌等环节于一体的用水活动。农民不仅是用水户、田间灌溉的实施者，还以灌溉工程建设和管理的主人身份，参与打机井、建塘坝、修渠道、挖排水沟，甚至水库建设，至于渠道清淤、工程维护和众多小灌区管理，更是农民的责任，直接参与。灌区无法、也不宜截然分开供水者和用水者，不存在严格意义上的商品水买卖关系。否则就无法解释为什么过去几十年政府能组织农民大搞农田水利基本建设。不仅我国的灌区如此，很多国家也是如此。美国的灌区叫“水管理区”，农民代表组成灌区最高决策机构——理事会，扮演业主角色。日本的灌区叫“土地改良区”，承担灌区日常运行管理事务的“土地改良事务所”接受农民代表组成的灌区最高领导机构——理事会领导。把“灌溉”当作“供水”，按照一般意义上的商品对待，把灌区分成供水者与用水者，既不符合事实，也不利于灌溉事业发展。

（2）灌溉的实施和效果有很大不确定性，取决于降雨情况。大旱时农业急需灌溉，灌溉水源可能不足，甚至无水可用。农民灌溉要“看天”，有等天下雨的心理，下雨是不花钱的天然“灌溉”。同时也怕刚浇完地，遇上大雨，瞬间积涝成灾，灌溉的付出和成效化为泡影。灌溉的商品价值与一般水利工程的商品供水有很大区别，只能说它是具有一定商品属性的特殊商品。

（3）灌溉是季节性活动，每年有一半以上时间，甚至大部分时间不灌溉，闲置的设施照常需要维护和管理，无形中增加了成本费用支出。有些灌区连遇几个风调雨顺年，发工资出现困难。城市和工业供水不会出现这类情况。

（4）灌溉成本难以准确核算。大中型灌区专管机构所负责的骨干工程运行维护，能够按财务管理办法严格核算成本，而村委会等集体组织管理的斗渠以下田间工程，尤其是数以百万计的小型灌溉工程运行维护成本费用，很难按正规的财务办法核算。作为一种“社区”公共物品的提供，农村常以出工集资以及不计报酬的互助合作、以工换工、减免困难户付费等方式解决。这种管理方式不同于纯商业的“水商品”交换，它沿袭了我国农村千百年来热心公益、服务村民、互助合作、扶贫济困解决村内公益性事务成本补偿的传统做法，是中华民族优秀文化的组成部分，与一般“供水”有很大不同。

（5）灌溉用水管理难。物需水高峰只有几天，错过农时的灌溉会影响一年的收成和农民生计。政策虽然规定对不交水费者可以停止供水，但没有哪一个灌区真敢停水。农村常有争水抢水纠纷，为维持灌溉秩序和公平用水，不仅灌溉管理机构要尽全部努力，地方政府也会直接干预，有时甚至书记县长、公检法齐上阵。从中可看出灌溉的社会属性。

（6）部分地区灌溉用水计量难。井灌区可以做到在每眼机井上都安装水表或电表，计量用水。在新疆、内蒙等地广人稀、农业生产集约化经营程度高、户均占有耕地多的地方，也可以做到在农渠口按户配水和计量用水。但是对于人均占有耕地只有一亩左右，有限的耕地又分布在多个地块的广大农村地区，尤其是南方水田区、河网地区或梯田，很难分清水源来自哪里，更难做到按户计量用水，按方收费。同时，数以百万计的小塘坝、小引水闸堰乃至田间灌水渠道口门如果都安装量水设施，安排专人量测，不但成本高昂，而且在农村现实情况下，根本无法实施。采用以村为单元，按亩均摊灌溉成本，简单实用，公平合理。

三、农业水价改革中若干政策问题的探讨

1、要求灌溉水费补偿所有生产成本和费用，使灌区经济自立是否合理可行？

有人说，国家投入巨额资金，帮助农民建成灌溉工程，运行维护和更新改造还要政府补贴没有道理。

（1）按补偿全成本原则计收灌溉水费不合理

暂且不说灌区所承担防灾减灾、保障国家粮食安全等公益性任务，单就目前各地灌区生产成本构成本身来说，就有许多不合理之处。

首先，部分山丘区和平原河网地区灌溉渠道兼有排洪除涝任务；大多数大中型灌区的排水沟道系统，承担排除农田雨季涝渍，控制和降低地下水位的任务；灌溉渠道和排水沟道上建有众多桥梁和涵洞，承担着农村公共交通任务；有些灌区耗用大量灌溉水淋洗农田盐碱；灌区护渠林兼有农田防风林网作用，对改善农田小气候和地区生态环境作出贡献；部分灌区发挥着回补地下水，改善区域水文地质环境的作用。按现行政策，完成这些任务的成本均由灌溉水费补偿。

其次，缺乏灌区生产成本构成详细规定，农民负担的水费中包含着政府加给的不合理成分。如有的灌区水费构成中包括山区水库移民安置附加费，有的灌区改造时所用世界银行贷款由水费偿还，相当多灌区实施续建配套节水改造项目的配套资金，本应由地方政府承担，却由灌区水费抵项。再比如，灌区管理机构为改善办公和管理条件而建设的办公楼、管理房以及购置包括小汽车在内的交通工具，灌溉观测试验等仪器购置和科研费用都纳入供水成本；个别地方水行政主管部门行政办公经费由灌溉水费解决；至于多数灌区管理机构臃肿、人员超编造成的工资等支出挤占工程维护经费，更是明显的不合理成本构成。

第三，从社会公平角度看，城市居民享受着城市基础设施建设和公用事业运行维护的许多补贴，包括供水、燃气、公共交通等，许多城市自来水公司经营亏损、水价低于成本。农民的人均收入水平只有城市居民的1/3左右，如计入各种福利补贴，实际收入差距在五六倍。要求农民承担具有农村准公共产品属性的农业基础设施运行维护全成本，显然不符合中央提出的城乡统筹、以工补农、以城市支持农村的政策精神。

（2）实践证明按补偿全成本原则计收灌溉水费不可行

从1985年国务院发出94号文至今，要求农业水费补偿成本的规定，在全国31个省市自治区的几乎所有大中小灌区都未能贯彻执行。目前多数地方执行水价只相当于成本的1/2～1/3，进一步上调水价的空间不大。

第一，农民心中有本“临界水价”的经济账，当灌溉水价提高，水费付出与灌溉所产生的增产增收效益不成比例，或者所得增幅呈明显下降趋势时，即所谓的“边际效应”，农民会选择减少灌水次数，粮食单产稍许减少对农民收入影响不很大，但对国家粮食生产计划会产生影响。例如河北省石津灌区当灌溉水价提到0.11元/立方米时，农民浇地次数和灌溉用水量明显下降，粮食单产水平也下降，从稳定粮食总产量和灌溉水费总收入考虑，灌区管理单位不得不降到0.10元/立方米。水价能否提高、提多少，仅考虑补偿成本单一因素不行，还取决于农民的承受能力和提价后对粮食生产宏观目标的影响。

第二，评价农民对水价的承受能力，不能就事论事地局限于水费占作物产值或纯收益的比例，还要从种粮收益在农民总收入中所占比例以及务农积极性考虑。有学者提出，当水费占小麦、玉米等粮食作物产值的5～10%或净收益的10～13%时，属农民对水费的承受能力范围。按这一比例计算，每亩三四十元的水费似乎不高。但当种植业纯收入在农民收入中所占比例只有1/4～1/3，根本不足以维持基本生活费用，农民在有限的耕地上辛勤劳作一年的收入抵不上外出打工半个月的收入，花那么大代价灌溉图的是什么？笔者多次听到年纪偏大不得不留在家中务农的农民说，我们的下一代不会再以务农为生。

第三，个别地区，个别农作物如半干旱地区苹果灌溉用水，水价可以提到每立方米三四角钱，其适用范围很有限。

第四，古今中外很少找到灌区水费按补偿全成本计收的案例，即使在市场化程度很高的美国，如加州的一些大型灌区，也做不到补偿全成本。法律规定可以用发电、城市供水收入，甚至向当地居民征收财产税补贴。

2、灌溉是否应当付费，能否免除农民的水费？

（1）在农村税费改革中，有人提出“农业税都免了、水费也应当免”。这种说法混淆了“税”与“费”的概念。税是国家用法律规定强制性地调节不同团体、个人之间收入分配的手段。我国已进入工业化中期，免除农业税是完全必要的，也是合理的。水费是农业生产经营过程中农民付给灌溉服务提供者的成本补偿。与购买种子、化肥、农药等生产资料的费用支出有相近之处。当然，水费的特殊商品属性又决定了它与化肥等完全意义上的商品有所不同。农业税与水费两者的功能和性质有质的区别。农业税应当免，水费不应当免。

（2）有人认为，国家经济实力增强了，全国灌溉水费充其量只有几百亿元，财政有能力全部负担。少数地方政府已经免除农民水费。笔者认为这一政策主张需要慎重研究，要综合考虑灌溉水费的复杂性和免除水费可能带来的各种影响。灌溉水费不是一个简单的经济问题。免除灌溉水费的最大弊端是农民会失去灌区的主人翁意识和管理维护工程的责任感，同时也不利于增强农民的节水意识，舍弃了节水的重要手段之一：经济杠杆。事实上，政府不可能把上千万处农村集体管理的小型水利工程从建设到维护、运行、管理所有责任都包下来。

世界上绝大多数国家灌区都向农民收取一定数额的灌溉水费。只有泰国、埃及等少数国家不收费。我国台湾地区1993年以后，灌溉水费由政府代农民交。许多从事灌溉管理的专业人士都认为免收水费不是好办法。我国现在还是发展中国家，人均占有财力水平并不高，即便将来财力雄厚了也不宜免除所有灌溉水费。

（3）有人认为灌溉水费是农民的不合理负担，主张取消。如上所述，灌溉水费是农业生产经营活动中必要的成本补偿，不是政府或其它组织强加给农民的“乱收费”，有些地方乡村基层组织在收取灌溉水费时“搭车收费”，那部分是不合理负担，应取消。事实上，千百年来农民对出义务工和交纳灌溉水费持通情达理的认同态度。灌溉水费用于本村或邻近地带工程维护管理，大多不会超出农民承受能力。水毁工程修复或较大更新改造，政府应酌情给予补助。

3、有人建议采用水费直补办法减轻农民因补偿全成本灌溉水费而带来的负担。

首先，笔者认为，这种办法可操作性不强，至少是成本代价过高，得不偿失。直补的前提是农民用水的准确计量。不同地区、不同作物、不同土壤、不同年份、不同农户的灌溉用水量及付费情况千差万别。什么是农民承受能力下的合理水费负担，超过负担能力的该补多少，几乎不可能逐一准确核定。粮食直补是按种粮面积计算，售粮时兑现补助金，方法比较简单。

第二，灌区专业管理机构和农村集体管水组织提取的折旧资金难以管理，当工程更新改造时，可能还要向政府要钱。最简单的办法是不计提折旧，工程更新改造时，按项目申报程序申请政府补助。

第三，大中型灌区专管机构水费成本计算比较正规，农村小型工程根本没有专职会计和严格的成本核算财务收支管理，水费直补很难进行。

四、农业水价形成机制框架

农业水价形成机制要贯彻中央提出的科学发展观，紧紧围绕促使灌溉工程发挥稳定持久的对农业服务保障能力和有利于高效利用水资源、节约用水两大核心目标。指导思想：一是尊重灌溉事业发展规律，科学界定灌溉基本属性，清除城乡分割二元社会结构习惯思维方式对制定农业水价政策的影响，体现新形势下中央提出的城乡统筹、工业反哺农业、城市支持农村的要求；二是克服部门、行业利益的局限性，站在国家宏观战略高度，统筹考虑农业水价改革对灌溉工程良性运行以及农业基础地位稳固、国家粮食安全保障、农民收入增加、维护农村社会稳定等的影响；三是兼顾效率与公平，既要有利于提高水资源利用效率和效益、财政资金使用效果，灌区管理组织充满活力、高效运行，赋予农民应有的权利、承担起应负的责任和义务，同时又充分考虑农民的承受能力，有利于实现城乡居民享受基本公共服务均等化的要求。农业水价形成机制主要包括以下内容：

1、合理的灌溉用水与服务成本构成、成本控制、成本约束与成本管理制度。

如上所述，目前灌区运行维护管理成本中包含了许多本应由政府承担的公益性任务以及多种社会因素加给灌区的不合理支出，灌区自身缺乏成本控制和管理能力，农民对此几乎毫不知情，更谈不上参与监督，发挥制约影响力，需要尽快细化完善有关制度。

2、有区别的水价核定原则。综合考虑影响农业水价定价的自然、经济、社会、文化等多种因素，确定科学的水价计算方法和合理的价格水平。制定农业水价在考虑补偿成本的同时，要根据当地水资源禀赋条件、作物种类、种植结构、复种指数、产量水平、农业经营集约化程度以及用水户的收入水平等条件，对不同的工程规模、取水方式、用水结构、灌溉方式、制定有区别的水价标准。

3、切实可行的水价管理和计费方式。大中型灌区目前多采用政府审批定价方式，斗渠口以下田间工程以及农村集体管水组织管理的小型工程自己民主协商定价；在特定条件下，地方政府规定“终端水价”是必要的，但不能因此影响工程的运行维护能力；灌区在长期实践中总结出来的基本水费与计量水费相结合的两部制水价、超定额累进加价、季节性浮动水价等行之有效计价方式，应当坚持并不断完善。无论是政府定价还是农村集体管水组织协商定价，都需要用水户的广泛参与，包括让用水户享有充分的知情权，意愿诉求表达权等。

4、水费计收、使用与监督管理制度

灌区的公共服务属性和用水户是灌区真正“主人”的地位，决定了灌区水费计收及使用，不仅要符合有关财务管理制度，还要公开、透明，接受用水户监督。真正做到取之于民，用之于民。计收方式应根据当地水资源条件、作物种类、灌溉方式、量水设施完善程度和农民习惯来决定。理论上按方计量收取水费最科学，有条件的地区都应当推行。在不具备条件的地方以村为单元按亩均摊计收也可以。无论采用哪种方式，前提是农民认可。

5、水价政策绩效评估制度。定期开展农业水价价格水平对农业生产、灌溉发展、用水效率、灌区管理组织服务能力、管理组织和农民节水意识等的影响，以及用水户对水价水平感受的调查评估，还要对农业水价与其它行业、其它用水户、甚至其它国家水价水平进行比较分析，为完善农业水价形成机制提供参考和依据。

五、推进农业水价改革的策略与政策建议

农业水价改革正处于关键期，需要在深入调研、科学论证的基础上，理清工作思路，明确政策价值取向，制定整体方案，采取先易后难、重点突破、区别对待等积极稳妥、切合实际的策略和步骤措施。

1、首先要全面评估改革开放以来农业水价改革工作，肯定成绩，总结经验，找出问题和教训，稳住阵脚，巩固已有成果。各地现行水费标准不宜轻易调整，尤其不要轻率地免除或降低。

2、研究制定包括农业水价构成、水价制定、水价管理，水价分担补贴制度，节水激励补助制度等在内的农业水价改革整体方案。为此首先要对全国农业水费情况进行调查摸底，包括大中型灌区专管机构的成本核算、水费计收、水费使用管理、灌区经营亏损、职工工资福利，还有斗渠口以下农村集体管水组织的水费计收、使用、工程维护用工和费用等情况。

3、先易后难，将国家已有的灌区改造扶持政策，纳入水价形成机制，取消成本构成中的折旧费。这样做对水费计收使用现状影响很小，对有关部门、地方责权利关系牵动不大。理由是：第一，几乎所有灌区从来没有提取过折旧费，在水价没有大幅度提高的情况下，今后也不可能计提；第二，不计提折旧费的水价水平，大致相当于全成本的3/4～2/3，目前部分灌区执行水费标准已达到全成本的一半或略多一些，与补偿日常运行管理维护成本费用差距不大。需要财政补贴的运行维护费数额不太多，容易解决。日本等许多国家的灌溉水费成本构成中均不含折旧；第三，目前国家已安排专项资金用于大型灌区骨干工程和小型灌区改造与更新，把这些资金的一部分固定下来，专门用于已建成工程更新改造，解决不计提折旧费带来的后顾之忧。

4、重点解决部分灌区生产成本过高的补贴问题。一是机井、泵站等高扬程提水灌溉油电费过高的财政补助，它是不利自然条件造成的用水付费不公平；二是对机井泵站提水灌溉设备维修费用给予定额补助。上述二条措施的目的是使提水灌区农民支付的水费达到与自流灌溉相近的水平；三是研究将大中型灌区骨干工程作为公益性农业基础设施，从建设到运行维护全部纳入公共财政扶持范围，农民只负担与田间灌溉关系密切、斗渠口以下工程运行维护和灌溉服务成本补偿，目的是使大中型灌区农民交纳的水费与小型灌溉工程水费相近；四是对国家级和省级贫困县的灌溉工程运行维护费用给予适当补助。这几方面的政策建议思路与国家现行扶持“三农”政策中的农机购置补贴、农村道路建设补助等有相近之处。

5、合理划分事权，发挥地方政府和农村集体管水组织在农业水价改革中的作用。我国地域辽阔，各地自然和经济社会条件、农作物、灌溉工程与用水差异极大，农业水价只能根据各地实际情况由各级政府和农村集体管水组织决定，中央只规定带有共性的基本原则和方法。灌溉水费的财政补贴，原则上由地方政府解决，中央只对中西部地区适当补助。

6、深化灌区管理体制改革，建立起能有效控制灌区不合理成本支出和延长灌溉工程使用年限的制度，尽量减轻财政补贴的压力，也是农业水价改革的组成部分。

7、研究能有效促进节水的农业水价政策。减少农民水费支出与适当提高水价、促进节约用水是相悖的政策取向。在水资源紧缺，尤其是灌溉用水十分紧张地区，应当研究在灌溉水费和水资源费之外，由政府规定收取相当于灌溉水费二三倍的附加水费，使水价总水平能在一定程度上体现稀缺资源的价值。能有效地起到提高农民节约用水意识，自觉采用节水方法和技术的作用。收取的附加水费上交财政，专户储存，用于当地灌区节水改造。为了不因此而增加农业生产成本，减少农民收入，影响农民种粮积极性，财政要另外安排专项资金，通过粮食直补渠道发放节水补贴。