根据乡镇综合配套改革的统一部署和要求，我市乡镇水利站2004年以来相继整体转制，实行“以钱养事”新机制。为了弄清水利站改革后的运行状况，进一步完善“以钱养事”机制，改善乡镇水利公益服务质量，今年9月，我们就乡镇水利服务体系建设进行了专题调研。

一、“以钱养事”机制运行情况

全市106个乡（镇、办），改革前按乡镇建制设有水利站93个，核定编制414人，实有在职人员429人。2003年水利站经费来源498.432万元，其中县财政14.176万元，乡镇财政363.462万元，经营收入120.794万元。通过改革，全市转制组建水利服务机构93个，其中水利服务中心65个，农业服务中心28个，现有水利服务人员266人。2007年财政预算水利服务经费661.17万元（含省“以钱养事”补助经费）。

与改革前相比，乡镇水利公益服务的人员、经费等都发生了较大改变，主要体现在三个方面：

（一）服务经费保障力度加大。改革前，乡镇水利站经费来源无保障，财政预算标准低，一般只按每人每月300元左右的标准预算人员基本工资，其余经费由水利站自筹解决，致使40%的职工不能按时发放工资，60%的职工没有按时足额缴纳保险。改革后，各级财政对乡镇水利公益服务的投入大大增加，经费来源稳定可靠，服务人员的待遇得到有效保障。据统计，2006年各级财政用于乡镇水利公益性服务的经费500.37万元，比改革前增加122.73万元。2007年预算661.17万元，比2006年增加160.8万元。服务经费增加，服务人员总量减少，使大多数服务人员的待遇比改革前有较大幅度增长。2003年水利站年人均工资9721元。2006年水利服务中心人均服务报酬11736元，比改革前增长21%。宜都市枝城镇水利服务中心2007年人均服务报酬达到3万元，略高于当地乡镇公务员的工资水平。少数财力较强的县市还加大了对服务中心阵地建设的投入。宜都市财政计划3年内给每个服务中心安排1万元设备购置费，对服务人员每人每年安排500元培训费。

（二）服务人员得到精简。改革前，各乡镇水利站共有在岗人员429人。通过买断分流，水利服务人员减少到目前的266人，且全部退出事业编制序列，比改革前精简163人。当阳市育溪站改革前共有在岗人员12人，严重超编，通过改革，实行设岗定责，竞争上岗，共设置了农田水利、工程管理、防汛抗旱、综合管理4个岗位，分流8人。宜都市枝城镇水利服务中心由原来的3个水利站、2个堤防段整体合并转制，原有28人，改革后仅保留服务人员4人。

（三）考核机制初步建立。改革后，乡镇水利公益服务普遍实行了合同管理，乡镇与服务中心、服务中心与服务人员分别签订了服务合同；初步建立了服务效果量化考核评价体系，年终由县、乡、村三级考核，实行按绩取酬。通过合同管理和量化考核，服务人员的服务意识和紧迫感得到增强，服务效率得到提高，服务效果得到改善。

宜都市枝城镇水利服务中心实行“以钱养事”新机制后运转有序，中心实力得到增强，服务能力进一步提升。2006年财政预算该镇水利服务经费12.16万元，中心实现经营收入13万元，人均服务报酬达到3万元。2007年，中心筹资45万元新建了办公场所，配备了防汛会商室、值班室，购置了车辆、微机等办公设施设备。中心之所以能在改革后显现活力，一是领导重视和支持。除保证财政预算的服务经费足额到位外，县、乡财政还拿出近10万元支持中心阵地建设。当地政府积极支持服务中心承包地方财政投入的小型农田水利工程，帮助中心取得合法的经营收入。二是有一个优秀的负责人。服务中心主任向守一为省水校毕业生，工程师职称，热爱水利事业，把主要精力放在水利服务和中心发展上。近年来中心取得的经营收入大部分用于阵地建设，而不是搞短期行为，一分了之。三是中心内部管理规范。服务中心负责镇内13公里长江堤防、3公里山洪沟、10座小型水库、6处泵站的管理和农田水利技术服务。中心有4人与镇政府签订服务合同，另外4人由中心合同聘请，队伍精干高效，职责分工明确，内部管理严格。

二、当前面临的突出问题

水利站整体改革转制为服务中心已有三年时间，尽管有一部分服务中心通过改革达到了增强活力、提高效率的目的，但数量极其有限；大部分乡镇旧的体制机制被打破，但新的体制机制运行不畅，现状令人担忧，进一步巩固、完善、深化改革的任务十分繁重。

（一）体制不顺。一是服务机构设置不合理。全市93个水利服务机构，其中有28个乡镇是由农技服务中心承担水利公益服务。由于服务内容、工作性质差异，农技服务中心难以真正承担起水利服务职能。二是业务管理脱节。改革后，水行政管理职能由乡镇经济发展办承担，但在实际运行过程中，与防汛抗旱等行政职能紧密相关的服务工作依然要由服务中心负责完成，执行过程中环节多，效率低，质量差。三是内部管理不完善。有的服务中心对服务人员缺乏有效制约，制度不健全，管理松散，监管不力。四是水行政管理缺位。改革后，水行政执法由县水行政主管部门负责，但县市水利部门及其水政监察机构人员极其有限，农村水行政管理出现空档，水事违法行为不能得到及时发现和处理。五是服务人员不适应。服务中心负责人工作上缺乏长远考虑，管理上不愿意得罪人。相当一部分服务人员对转换身份不理解，留恋旧体制，思想深处不能接受改革现实，事业心滑坡，工作得过且过。

（二）机制不活。乡镇水利站整体转制后实行的是“以钱养事”，但由于改革不彻底，“以钱养人”的情况依然普遍存在。一是经费测算不科学。“以钱养事”服务经费普遍是按改革前的工资基数来核定，缺乏科学的依据和标准。改革前人多的，服务经费就多；改革前人少的，服务经费就少。二是合同管理不完善。合同管理流于形式，“换汤不换药”，还是按旧的办法运行；绩效考核走过场，考评打分有浑厚的感情色彩，考核结果与实际服务效果存在偏差。三是持续发展无后劲。除少数平原乡镇外，大多数服务中心没有经营项目和经营收入，与文化、农技、畜牧服务形成强烈反差。

（三）待遇偏低。虽然改革后水利服务经费全部由财政保障，数量也较过去有所增长，但相当比例的服务费用于支付改革成本、中心办公支出、债务化解等，具体到人头的服务报酬依然偏低。由于财力的原因，不同县市区之间、不同乡镇之间人均服务报酬悬殊。宜都市人均服务报酬达到20000元以上。当阳市按改革前的工资基数核定服务费，实际人均服务报酬最低的不足5000元，最高也仅13000元。兴山县按改革前的人员基数，预算人均服务费7900元。当阳市坝陵办事处水利服务中心2006年预算服务经费55370元，其中40%用于缴纳保险和办公经费，直接用于服务报酬的33000元，年人均仅6600元，最低的仅4800元，难以维持基本生活。5名服务人员，一个开洗车行，一个开小卖铺，一个开打字复印店，一个开花店，有事中心主任“电话联系”。

（四）岗位偏少。服务人员配置数量未经科学测算，现有的配置格局大都是改革分流自然形成的结果，造成人员布局不合理，“人多事少”和“人少事多”现象同时存在。相当一部分乡镇水利服务人员偏少，难以正常开展工作。远安县改革后每个乡镇仅有1名水利服务人员。秭归县有5个乡镇只有1名水利服务人员。长阳县改革前共有人员22人，改革后仅保留10人，除磨市镇有2名服务人员外，其他乡镇全部只有1人，贺家坪、龙舟坪两个乡镇无水利服务人员。人员总的分布格局是，沿江平原乡镇多，丘陵、山区乡镇少。从水利服务任务来看，山区乡镇虽然防汛抗旱、工程管理任务相对较小，但仅有1人明显不合理。正在实施的农村安全饮水项目，重点、难点都在山区，平均每个乡镇涉及约2万人的安全饮水建设任务，工程点多面广，要保证工程顺利完建和持续利用，乡镇水利服务机构必须有一支与建设管理任务相适应的技术力量。

（五）服务削弱。由于对改革不理解、服务报酬低等因素，相当一部分水利服务中心陷入瘫痪状态，表现出三个不适应：一是不适应大规模农村水利建设的需要。近几年各级财政对农村水利建设的投入力度加大，农村安全饮水、小型水利“民办公助”、末级渠系改造、抗旱水源工程等一批水利项目相继实施，由于基层技术力量不足，严重影响工程进展。二是不适应防汛抗旱的需要。全市396座小型水库，8万多座塘堰，都是由乡镇和村进行管理，技术上必须依靠服务中心，一旦关键时刻服务跟不上，后果不堪设想。改革后服务削弱现象长阳县、兴山县尤为突出。兴山县改革前原有服务人员43人，改革分流5人，在册服务人员38人，但有10人在册不在岗，还有部分在岗人员在从事乡村公路建设服务和其它工作，真正从事水利公益性服务的力量严重不足。长阳贺家坪、龙舟坪两个乡镇已长期没有水利服务人员，工作协调靠政府，技术指导靠县水利局，而县水利局本身就技术力量薄弱。

（六）人才流失。一方面，一些年龄大、无专业技术特长的人员再就业能力差；想分而分不出；另一方面，一些中青年专业技术骨干流失，想留而留不住。当阳市河溶、半月等地有5名学水利专业的技术人员在改革中选择自谋职业。专业技术骨干流失，使本来就力量薄弱的基层专业技术队伍雪上加霜，队伍结构失调加剧。现有服务人员中，高中及以下学历人员82人，占31%；无职称人员49人，占18%；学水利工程专业的85人，占32%。由于中心是自负盈亏的经济实体，人才引进难，乡镇之间无法合理流动，县内无法统一调配。县水行政主管部门、乡镇政府及服务中心都普遍表现出“后继无人”的担忧。

三、进一步完善改革的建议

（一）因地制宜，完善乡镇水利服务机构设置。

1、对符合设站条件的，按规定组建水利站。省委、省政府《关于推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》（鄂发[2005]13号）明确：“江汉平原及沿江滨湖地区的原乡镇水利站，在精简人员的基础上，由省有关部门提出范围和标准，按流域（水系）整合、组建水利管理站，属县（市、区）水利部门的派出机构，为公益性事业单位，人员实行招聘。”省编办、省水利厅《关于乡镇水利站改革有关问题的指导意见》（鄂编办发[2005]43号）明确，江汉平原及沿江滨湖地区的范围参照“湖北省财政厅湖北省水利厅关于明确易涝地区具体范围的通知”（鄂财农发[2003]7号）确定。按照上述两个文件规定，我市枝江、当阳符合按流域（水系）整合、组建水利站的条件。目前，江汉平原其他市州都已按鄂发[2005]13号、鄂编办发[2005]43号文按照完成了水利站改革。鉴于枝江、当阳两地是我市的粮棉油主产区，也是我市的水利大县和防汛重点，水利工程管理、防汛抗灾任务重，对经济社会发展全局的影响大，建议按标准进行测算，组建水利站，人员按测算标准进行控制，机构根据县市实际情况设置，作为县水利局的延伸机构管理。

2、对不符合设站条件的，理顺水利服务中心机构设置。全市共有28个乡镇由农业服务中心承担水利公益性服务，对水利建设管理任务重的乡镇，以单独组建水利服务中心为宜。对水利公益性服务项目较少、确实不宜单独组建水利服务中心的，可将水利公益性服务职能交给农业服务中心统一负责，但必须明确至少1名水利服务人员。

3、大胆探索有利于人员统一管理和人才合理流动的新型服务中心运行管理模式。有的县水行政主管部门设想将乡镇水利服务中心由县统一管理，实行“管理在县，服务在乡镇”，此种形式有利于人才流动和统一调配，便于管理和考核，在坚持“以钱养事”原则的前提下，要积极鼓励和支持当地大胆进行探索，为进一步深化和完善改革积累经验。

（二）充实队伍，切实解决服务缺位问题。一方面要控制服务人员总量，防止出现“人多事少”的现象；一方面要切实解决“人少事多”甚至无人干事的问题。要根据管理范围、工作任务大小合理确定服务岗位数量。根据核定的服务岗位，该分的要分出去，该增的增进来。对只有1名服务人员，根据工作需要应予补充的，要尽快补充到位。要用好现有的乡镇水利专业技术力量，充分调动他们的积极性。要高度重视，切实解决好水利服务人员缺位问题。目前，水利服务人员缺位问题在部分县市、乡镇相当突出。有的服务人员没有配备到位；有的虽然配备了服务人员，但长期不在岗；有的虽然在岗，但没有从事水利服务工作。各县市区要对本地水利服务机构运行情况进行深入调研，对服务人员缺位的，要认真进行研究，拿出切实可行的解决办法。

（三）强化保障，提高服务和发展能力。建立“以钱养事”机制，财政保障是前提。由于水利公益服务的特殊性质，水利服务中心没有稳定的经营性收入，不具备自我发展能力，人员报酬全靠财政拨款。因此，在稳定现有的财政保障政策的同时，要研究进一步加大投入的措施。一是要建立服务经费正常增长机制。目前服务经费的增长主要来源于省“以钱养事”补助经费，县财政预算的水利服务经费维持在改革前的水平，少数县市还有所下降。建议除用好省“以钱养事”补助资金外，要及早制定水利公益服务的预算标准。二是要加强服务中心阵地建设。目前“以钱养事”经费主要用于支付服务人员报酬和保险，物化投入不足，服务中心条件简陋，不能充分满足服务需要。建议安排专项资金，对乡镇水利服务机构阵地建设给予一定的扶持。三是要大力争取上级行业主管部门的支持。乡镇水利服务人员是整个水利队伍的基础，乡镇水利服务是整个水利事业发展的基础。目前水利行业对乡镇水利服务体系建设缺乏必要的扶持，不利于水利发展方针政策的实施和具体业务工作的落实。

（四）从长计议，深入研究乡镇水利服务体制问题。乡镇“七站八所”同是承担的公益性服务，但改革后政策不一致。水利、农业等实行“以钱养事”，而财政、国土、林业、交通等站所予以保留，继续按事业单位进行管理；就水利而言，沿江滨湖县市可以按流域组建水利站，其余县市实行“以钱养事”；就宜昌而言，2个县市符合建站条件，其余县市实行“以钱养事”；2个可以组建水利站的县市，由于在政策出台前已经按“以钱养事”模式进行改革，再回头组建水利站也难以操作。各级财政对乡镇水利公益性服务的保障力度加大了，但实际效果并不理想。调查表明，基层党委政府、行业主管部门和乡镇服务机构都认为，从长远考虑，实行乡镇水利站体制更能适应基层水利公益性服务的需要。