一、有关背景

1988年，国家开始实施农业综合开发，并成立了由财政、农业、林业、水利、国土、计划、人民银行、农业银行等部门和单位参加的国家农业综合开发领导小组（现为国家农业综合开发联席会议）和国家农业综合开发办公室（设在财政部），负责全国农业综合开发业务的具体管理工作。

1997年，在国家农发办的大力支持下，将原农业综合开发黄淮海平原跨省水利骨干工程项目专项资金改用于中型灌区节水配套改造项目建设，为农业综合开发中低产田改造和高标准农田建设创造和提供灌排骨干工程条件。主要是对灌溉面积5万～30万亩（0.33万～2万hm2）的重点中型灌区实施节水配套改造，并把工程改造、提高用水效率和效益与灌区管理体制改革结合起来。通过项目的建设实施，改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力，促进了项目区农业增产、农民增收，取得了显著成效。

二、中型灌区概况

2009年，水利部农发办组织对2004年编制的《全国农业综合开发重点中型灌区节水配套改造规划》进行了修编，2010年又按照水利部要求组织编制了《全国中型灌区节水配套改造“十二五”规划》。据各地所报材料汇总，全国共有中型灌区7 788处，设计灌溉面积约3.30亿亩（0.22亿hm2），有效灌溉面积约2.36亿亩（0.157亿hm2），约占全国有效灌溉面积的26.5％，其中，灌溉面积5万～30万亩的重点中型灌区2 135处（比2004年规划多630处，主要原因是当时一部分省份未填报位于非农业开发县市区的重点中型灌区；其中位于千亿斤粮食生产能力规划确定的800个重点县的灌区约850处），设计灌溉面积约2.15亿亩（0.143亿hm2），有效灌溉面积约1.55亿亩（0.103亿hm2），约占全国有效灌溉面积的17.5％；灌溉面积1万～5万亩的一般中型灌区5 653处，设计灌溉面积约1.15亿亩（0.077亿hm2），有效灌溉面积约0.81亿亩（0.054亿hm2），约占全国有效灌溉面积的9％。

2 135处重点中型灌区节水改造共需总投资851亿元，预计可新增和恢复灌溉面积4 300万亩（286.67万hm2），改善灌溉面积11 850万亩（790万hm2），新增节水能力271亿m3，新增粮食综合生产能力215亿kg；5 653处一般中型灌区节水改造共需总投资768亿元，预计可新增和恢复灌溉面积2 620万亩（174.67万hm2），改善灌溉面积6 570万亩（438万hm2），新增节水能力168亿m3，新增粮食综合生产能力124亿kg。

三、已实施中型灌区节水配套改造项目基本情况（含“十一五”时期）

1.项目实施情况

中型灌区节水配套改造坚持以水源及渠首工程加固与改造为龙头，以骨干灌排渠道沟道疏浚开挖及衬砌防渗为主线，以渠系建筑物改造及配套为支点，以线串点，点线结合，同时实施量水设施、工程管护设施及灌区信息化建设，努力打造一批高标准、高水平的现代化灌区，夯实这一重要的农田水利基础设施。

截至2010年，共安排支持了360个重点灌区节水配套改造项目（含项目启动初期立项的27处大型灌区、排涝工程以及1处中型灌区二期立项，扣除后重点中型灌区共有332处），总投资74.33亿元，其中，中央财政农发资金31.2716亿元（已到位28.2697亿元），地方配套资金43.06亿元，共衬砌防渗干支渠道13 420 km，改造、配套及新建水源渠首和渠系建筑物35 490多座。

其中，“十一五”时期（2006—2010年），共立项扶持重点中型灌区节水配套改造项目216个，总投资40.05亿元，其中，中央财政农发资金19.74亿元（已到位16.3981万元），地方财政及水利资金等20.31亿元，衬砌防渗干支渠道6 810 km，改造、配套及新建渠系建筑物19 750座。

此外，2004—2010年，国家农发办单独切块立项重点中型灌区节水配套改造项目107个（含排涝工程1处、二期立项5处，扣除后重点中型灌区共有101处），安排中央财政资金8.242 15亿元。其中，“十一五”时期（2006—2010年）,国家农发办单独切块立项重点中型灌区节水配套改造项目93个（含排涝工程1处、二期立项4处，扣除后重点中型灌区共有88处），安排中央财政资金7.234 25亿元。

按照项目管理办法规定，项目完成后，由省级水利部门会同财政部门、农发办进行竣工验收，水利部农发办会同国家农发办抽验。

2.项目实施成效

重点中型灌区节水配套改造项目的实施取得了明显成效。一是改善了农田灌排条件。这些中型灌区节水改造项目（不含国家农发办单独切块立项项目，下同）完成后，预计可新增和恢复灌溉面积1 120万亩（74.67万hm2），改善灌溉面积2 440万亩（162.67万hm2）。二是增强了农业综合生产能力。据测算，项目完成后，每年可新增粮食、棉花、油料等主要农产品生产能力约36亿kg。三是提高了农业用水效率并增加了节水能力。项目区的水利用效率提高15％以上，每年可增加节水能力约46亿m3。

其中，“十一五”时期立项扶持的中型灌区节水配套改造项目，预计可新增和恢复灌溉面积430万亩（28.67万hm2），改善灌溉面积1 067万亩（71.13万hm2）；可新增粮食等主要农产品生产能力约14亿kg；增加节水能力约16亿m3。

通过节水改造，我国重点中型灌区的灌溉方式、管理模式发生了明显变化，农业生产条件得到显著改善。大水漫灌、土渠灌溉等粗放式灌溉模式得到有效遏制，新型、高效节水灌溉技术、渠道硬化防渗技术得到推广，渠系水利用系数逐步提高；农民用水户协会纷纷成立，参与式灌溉管理应运而生。改造后的重点中型灌区粮食生产能力普遍提高，已成为保障国家粮食安全的重要支柱。

四、项目管理的主要做法和经验

1.建立健全规章制度，强化项目管理

水利部农发办十分注重规章制度的建立和完善，先后研究制定了《农业综合开发水利骨干工程项目管理实施细则》《国家农业综合开发中型灌区节水配套改造项目管理实施办法》等，使项目管理做到有章可循，减少项目管理中的随意性，强化项目的规范化、制度化管理。

2.坚持规划指导，重视项目前期工作

2004年水利部农发办组织编制了《农业综合开发重点中型灌区节水配套改造建设规划》，坚持规划先行，以规划指导中型灌区节水配套改造建设，目前该规划正在修编；为了规范项目可研报告的编制，研究制定了《农业综合开发中型灌区节水配套改造项目可行性研究报告编制提纲》。同时，加强对地方在项目前期工作方面的技术培训和指导等。

在项目选择上，项目一般要位于或跨越农业综合开发县（市、区），注意与农业综合开发中低产田改造和高标准农田建设相结合，力求做到同步建设实施，同步发挥效益。

3.积极推行“三项制度”，严格工程质量管理

中型灌区节水改造项目的工程规模一般较大，项目包含的单元工程较多，技术难度较高，质量要求较严。水利部农发办在项目管理中十分注重工程质量管理，除了加强项目实施过程中的质量监督检查外，还要求每个项目积极推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制，做到建设单位、施工单位、监理单位、质检单位层层把关，坚决杜绝不合格工程，确保项目工程质量符合国家的有关规定和要求。

4.加强项目建设资金管理，保障项目资金安全

尽管项目建设资金通过各级财政部门逐级拨付，但水利部农发办仍十分重视项目资金管理，在资金的到位和使用等方面提出严格要求。同时，通过检查、抽查等方式，及时发现问题并加以纠正。在项目竣工验收时，均要求对项目资金的使用管理进行专项审计。根据国家农发办有关规定，项目财政资金普遍推行在财政部门报账制。通过采取这些措施，加强和规范了项目建设资金管理，减少和杜绝了违规违纪现象的发生。

5.以项目建设促进灌区管理体制改革，高度重视工程建后管护

根据国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》的有关精神，研究提出了《农业综合开发水利骨干工程项目灌区管理体制和运营机制改革指导意见》，结合项目的建设实施，进一步促进和深化灌区管理体制改革。通过建立农民用水户协会，推行用水户参与灌溉管理。同时，要求灌区按照《水利工程供水价格管理办法》的有关规定，合理确定灌溉供水水价，并加强水费收取；按照有关规定做好灌区管理单位的定编、定岗、定员工作，加强工程建后管护工作，落实管护责任制，使工程能够长期发挥效益。

五、面临的困难和问题

我国的中型灌区大多建于20世纪50—70年代，面广量大，经数十年运用，灌区工程设施普遍存在老化失修、效益衰减等突出问题，严重制约着灌区效益的充分发挥和水资源的高效利用，亟需进行节水配套改造。目前中型灌区节水配套改造建设进展明显滞后，与保障国家粮食安全的要求相距甚远，与目前整个“三农”工作的大好形势不相适应，存在着一些实实在在的困难和问题。

1.资金投入不足，节水改造严重滞后

目前，农业综合开发资金是中型灌区节水配套改造的唯一资金渠道，且资金规模每年不到10亿元，平均每年只能改造约100处中型灌区。资金投入不足是造成中型灌区节水配套改造严重滞后的主要原因。

2.现有配套改造标准偏低

目前，未区分灌溉面积大小，中型灌区节水配套改造项目投资规模一般在2 000万元左右，其中中央财政资金投入约1 000万元，对灌溉面积较大的中型灌区只能实施初步配套改造。

3.部分省份地方配套资金落实不理想

总体来看，绝大多数省份地方配套资金落实较好，但仍有少部分省份配套资金落实不好，甚至省级资金都很难落实，造成项目进展缓慢，影响项目按时竣工。

4.灌溉面积1万～5万亩的一般中型灌区的节水改造尚未启动

目前，由于缺乏资金，全国5 600多处灌溉面积1万～5万亩的一般中型灌区基本没有实施节水改造。

六、“十二五”规划设想

“十二五”时期（2011—2015年），规划完成650处重点中型灌区、1 500处一般中型灌区的节水改造，共需总投资约460亿元，平均每年92亿元。这些灌区节水配套改造完成后，预计可新增和恢复灌溉面积2 028万亩（135.2万hm2），改善灌溉面积5 302万亩（353.47万hm2）；增加节水能力约120亿m3；新增粮食等主要农产品生产能力约99亿kg。

1.重点中型灌区

650处重点中型灌区（灌溉面积5万～30万亩）节水配套改造共需总投资约257亿元，其中，中央财政资金约占60％，约需中央财政资金155亿元、地方各级各类资金102亿元，平均每年约需中央财政资金31亿元、地方各级各类资金20亿元。

650处重点中型灌区节水配套改造完成后，预计可新增和恢复灌溉面积1 320万亩（88万hm2），改善灌溉面积3 540万亩（236万hm2）；渠系水利用系数可由现状平均约0.50提高到0.63左右，增加节水能力约80亿m3；新增粮食等主要农产品生产能力约65亿kg。

2.一般中型灌区

1 500处一般中型灌区（灌溉面积1万～5万亩）节水配套改造共需总投资约205亿元，中央财政资金约占55％，约需中央财政资金113亿元、地方各级各类资金92亿元，平均每年约需中央财政资金23亿元、地方各级各类资金18亿元。

1 500处一般中型灌区节水配套改造完成后，预计可新增和恢复灌溉面积706万亩（47.07万hm2），改善灌溉面积1 760万亩（117.33万hm2）；渠系水利用系数可由现状平均约0.48提高到0.65左右，增加节水能力约40亿m3；新增粮食等主要农产品生产能力约34亿kg。

七、政策措施建议

十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第三部分“推进农业现代化，加快社会主义新农村建设”指出，农村基础设施建设要以水利为重点，大幅度增加投入，完善建设和管护机制，推进小型病险水库除险加固，加快大中型灌区配套改造，搞好抗旱水源工程建设，完善农村小微型水利设施，全面加强农田水利建设。为贯彻落实中央精神和要求，提出下列政策措施建议：

1.进一步加大中型灌区节水配套改造的资金投入力度

目前，中型灌区节水配套改造投资缺口很大，建议大幅度增加中央财政资金投入，2010年中央财政资金由不到10亿元增加到15亿元，2011年以后中央财政资金规模达到每年30亿～40亿元，为到2020年基本完成重点中型灌区节水配套改造任务提供稳定的资金保障。

2.按照灌溉面积确定单个灌区改造项目的投资规模

根据已改造的中型灌区初步估算，灌溉面积20万～30万亩的，总费用（投资）一般需要8 000万元；灌溉面积10万～20万亩的，总费用（投资）一般需要5 000万元；灌溉面积5万～10万亩的，总费用（投资）一般需要2 500万元。建议按照灌溉面积确定单个灌区改造项目的投资规模，这样更符合中型灌区节水配套改造的实际需求。

3.督促有关省份切实落实地方配套资金

针对部分省份地方配套资金落实不理想的情况，建议督促有关省份采取切实措施加以解决，首先将省级配套资金列入政府预算。

4.启动灌溉面积1万～5万亩中型灌区的节水配套改造

初步估算，全国5 600多处1万～5万亩一般中型灌区节水配套改造约需总投资770亿元，按照中央资金投入占50％计，共需中央资金约390亿元。建议2010年新增中央财政建设类资金20亿元，地方配套20亿元，启动部分1万～5万亩中型灌区的节水配套改造建设。