我国农村集中供水的普及程度较低，而且规模普遍偏小，以单村供水为主。据2010年水利部组织的调查统计，到2009年年底，全国设计供水规模大于20 m3/d的集中式供水工程32.2万处。其中，设计供水规模大于1 000 m3/d的供水工程0.9万处，占3%；设计供水规模为200～1 000 m3/d的供水工程3.7万处，占11%；设计供水规模为20～200 m3/d的供水工程27.6万处，占86%。我国农村饮水安全工程服务对象为农村广大人口，水价标准低且水费计收困难，这给工程正常运行和维护管理带来困难。

水利部和各级地方水行政主管部门高度重视农村饮水工程的长效机制建设。水利部与国家发改委、卫生部先后发布了一批有关工程管理的规章、制度等，对工程的建后管理，包括体制机制改革、行业监督和社会监督等作了明确规定。各省（自治区、直辖市）出台了相关的地方性法规或管理办法等。此外，各地结合实际，积极探索和创新农村饮水工程长效机制，总结出了一些行之有效的工程建设管理新模式、新做法。

一、影响农村饮水工程长效机制的因素

影响农村饮水工程长效机制建立的因素主要有工程规模、工程管理体制、水价形成机制、电费税费优惠政策、农民的参与、法律法规保障体系等。其中，最核心的问题是供水企业财务的持续性。理论上，要实现农村饮水工程财务的持续性，重要前提是建立农村饮水工程全成本覆盖机制，应根据工程运行实际发生的折旧费、运营费、管理费、人工费等各项费用确定供水水价。但从目前情况看，单项农村饮水工程供水规模小，农民承受能力有限，大部分地区不能按全成本核定水价，地方物价部门批准的水价普遍低于供水成本，一般不计折旧费和大修费，难于保证工程的持续运行。在难于按全成本确定供水水价的情况下，只有采取政府财政补贴等措施才可能保障供水企业财务的持续性和工程的正常运行。

二、农村饮水工程长效机制建设

农村饮水工程长效机制建设应坚持因地制宜、分类指导原则，以明晰工程产权为核心，落实工程管护责任；建立合理的水价形成机制，促进工程良性运行；强化民主决策，推进用水户全过程参与机制；加强政府监管，包括市场准入、价格监管、水源保护、水质监测、普遍服务和应急机制等；完善政策法规保障体系，制定农村饮水工程运行用电、税费等优惠政策，促进农村饮水工程实现良性运行。

1.明晰工程产权，落实管护责任

以国家投资为主建设的乡镇供水工程，属国家所有，其资产可由国有资产管理部门授权各级水利部门行使管理权；以国家投资为主建设的村级集中供水工程，形成的资产归受益群众集体或用水户合作组织所有，由县级人民政府授权颁发工程产权证；国家补助、农户投资建设的分散供水工程，归农户所有；以社会资本为主、国家补助为辅建设的农村饮水工程，可建立股份制企业管理，按投资比例确定工程所有权，并制定明确的风险共担和退出约束机制。国有资产不得转让、抵押、拍卖。

强调明晰农村饮水工程的产权，并不意味着此类公用基础设施产权必须归属私营部门。从国际经验看，供水公用事业的发展也不是全部私营化或者市场化，多半国家仍然保持供水公用事业国家投资、国家所有、国家控股。政府是农村供水事业的投资主体，但可以不是经营主体。在很多发展中国家，引入竞争、搞活供水系统的经营权，是改革的中心内容。对于较大规模的乡镇集中供水工程，应采取看紧产权、放开经营权的办法。资产国有，经营权放开搞活。

2.建立农村饮水工程水价形成机制

建立合理的水价制度，供水规模1 000 m3/d或受益人口1万人以上的集中式供水工程，其水价应覆盖工程运行成本。以国家投资为主的联村供水工程应执行政府指导价；以集体和群众自筹资金为主、以私人投资为主或按股份合作制形式共同投资所建的工程，不能完全按市场情况自行定价，而应在政府指导下确定水价。如果水价不能覆盖运行成本，应明确工程运行资金来源或财政补贴办法。特别是对于西部水资源短缺地区的高扬程、远距离输水的农村供水工程，以及高砷、高氟、苦咸水等特殊水质处理的供水工程，建议中央和省级财政加大转移支付力度，对此类供水成本高的农村供水工程运行提供财政补助。建立成本水价监督机制、动态调整机制以及低收入农户的水费直接补贴机制；重视用水户参与，建立用水户参与的民主定价管理机制。

3.大力推进用水户全过程参与机制

用水户全过程参与是通过一系列的方法和措施，促使农村饮水工程的受益户积极、全面地介入各个环节，包括立项、决策、规划、实施、管理、监测、评估和利益分享等。其实质是用水户成为工程的管理主体，有利于提高工程管理的透明度和决策民主化。单村集中供水工程应大力推行用水户参与管理机制。对于农村集中供水工程，用水户参与主要体现在以下几方面：①工程规划设计阶段，充分征求用水户意见，反映用水户用水困难与需求。②工程实施阶段，由受益农户选举代表监督材料采购，现场施工进行跟班监督，参与工程的验收。③工程运行阶段，小型供水工程由用水户在民主协商的基础上成立用水户合作组织，实行自主管理。区域集中供水工程采取专管机构、受益村和用水户合作组织管理相结合的办法，成立工程管理委员会进行管理。④项目评估阶段，由用水户对工程的运行管理进行评估。

4.加强农村饮用水水源保护、水质监测与检测

农村饮用水水源保护，其根本措施就是构建科学合理的供水工程，控制和治理环境污染。建议供水规模1 000 m3/d或受益人口1万人以上的供水工程应根据《中华人民共和国水法》等划定饮用水水源保护范围，并设立保护标志牌。此外，应推进农村生活污水收集和处理，技术方案应因地制宜，力求投资少，见效快，管理简便，可先开展试点、示范，逐步推广。

县级应设立水质监测机构，或通过依托规模较大的水厂，分区域选定有代表性的典型监测点，加强对饮用水水源、水厂供水和用水点的水质监测，及时掌握饮用水水源环境、供水水质状况。供水单位应建立严格的取样、检测和化验制度，按照《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）等有关标准和操作规程，定期对水源水、出厂水和管网末梢水进行水质检验。日供水量在1 000 m3以上的供水单位要设水质化验室，配备水质检验人员及仪器设备。日供水量在1 000 m3以下的，要有专人负责水质检验工作，并逐步具备检验能力。

5.建立和完善农村供水政府监管机制

农村供水政府监管主要包括市场准入与退出、价格监管、供水水质与服务质量监管等方面。主要措施包括：①加强农村供水市场准入监管，实行公平开放政策。在准入阶段加强竞争，并在合同结构设计与合同条款方面进行规范和完善。②完善价格监管。建立成本水价监督机制和动态调整机制；注重供水服务和管理水平的提高，加大安全用水和节水的宣传力度；重视用水户参与，建立用水户参与的民主定价管理机制；加大对农业和农村的扶持力度，促进农民增收，增强农民对水价的承受能力。③供水规模1 000 m3/d或受益人口1万人以上的供水工程应办理取水许可证、卫生许可证和管水人员健康证。不达标的要通报供水单位上级主管部门，将有关信息向社区公布，并限期整改。

6.建立和完善农村供水应急机制

为正确应对和高效处置农村供水安全事件，最大程度地减少损失，保障人民群众饮水安全，维护人们的生命健康和社会稳定，县乡政府根据当地具体情况，制定农村饮水安全保障应急预案。成立应急指挥机构，建立技术、物资和人员保障系统，落实重大事件的值班、报告、处理制度，形成有效的预警和应急救援机制。当农村供水突发性事件发生时，水行政主管部门和供水工程管理单位必须立即采取措施并报请当地人民政府，及时启动应急预案。

三、政策建议

1.科学制订规划，优先建设规模化集中供水工程

农村饮水工程规模是建立长效机制的关键。政府应科学制定农村饮水工程规划，激励和引导在有条件的地区建设规模化和城乡一体化供水工程，结合区域水资源分布特性，通过区域内合理布局供水设施，提高供水系统的运行效率，为农村饮水工程长效运行创造条件。

2.推进农村饮水工程产权制度改革

农村饮水工程投资来源于政府、私人、社团以及企业等多渠道，投资构成复杂多样，使得目前农村饮水工程产权界定模糊。如何通过明晰农村饮水工程产权落实工程管护主体，提高工程管护水平和服务质量，已成为当前农村饮水安全工作的难点问题和当务之急。为保障公共利益和公共安全，规范农村饮水工程产权制度改革工作，同时有利于水资源的统一管理，应研究制定农村饮水工程产权改革指导意见，指导地方开展相关工作。

3.研究制定农村饮水工程运行用电等优惠政策

农村饮水工程运行用电应实行优惠政策，降低工程运行成本。村级农村水厂或国家级、省级贫困县的水厂运行用电应实行财政补贴，或采用农业灌排电价，最高不能超过农村生活电价。其他水厂也应根据供水对象、类别享受一定的电价优惠。其次，政府应规范农村供水企业税费征收并实行税费补贴的激励政策。比如，目前村镇水厂的水资源费、污水处理费、城市建设维护费以及教育附加费等附加规费应减免并实行财政补贴。此外，应加大国家开发银行、农业发展银行等政策性银行投放农村饮水工程建设信贷的规模，通过财政贴息，鼓励商业银行对农村饮水工程项目实行优惠贷款。

4.加快农村饮水安全立法建设，建立健全政策法规保障体系

西方发达国家公用事业改革的成功经验显示，规制与法律体系的健全和严格执行是改革的先导。目前，我国农村饮水安全工作缺少专门的立法，而且既有的法律法规针对性不强。为保障农村饮用水安全，亟须制定如“农村饮用水管理条例”等类似法规，对农村水源保护、供水工程建设、工程运行管理等进行规范。建议开展相关立法研究，逐步建立农村饮水安全政策法规保障体系。