为全面掌握全省大型灌区建设管理、水管体制改革、水费征收、水价改革、运行管护等基本情况，我处从今年6月底开始，对全省列入续建配套与节水改造项目的32个大型灌区进行专项调研。6月29日，向各大型灌区管理单位下发了通知，要求各灌区管理单位按调研提纲准备材料、填报调查表。根据各管理单位提交的调研材料，结合近年来中央、省对大型灌区检查、稽察和验收情况，选择了具有代表性的孝感市徐家河灌区、广水市黑花飞灌区、漳河灌区、潜江市兴隆灌区、监利县何王庙灌区等作为典型灌区，于9月1日～8日进行现场调研，察看了工程现场，并与灌区管理单位、项目设计、施工、监理、灌区基层管护等单位代表进行了深入座谈。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

全省现有耕地面积5645万亩、有效灌溉面积3689万亩，其中32个大型灌区设计灌溉面积2111.5万亩、有效灌溉面积1700万亩。全省大型灌区的有效灌溉面积和粮食产量分别占全省的46%和51%。全省大型灌区每年可供水总量为723.28亿m3，其中用于灌溉的水量为71.8亿m3。2009年大型灌区实际用水量74.67亿m3，亩均灌溉毛用水量412 m3。

32个大型灌区除随中灌区外，均定性为准公益性事业单位，其中15个为副处级或处级单位，管理局机关共有180个机关科（股）、493人，下设各类管养段（所）270个，正式管养人员4490人，临时聘用116人。全省灌区管理人员中具有高级职称82人，中级职称613人，初级职称1656人。各灌区月人均工资为500-2200元不等，全省灌区月人平均工资为1128元。

二、“两改一提高”工作情况

1996年以来，我省抓住国家实施大型灌区节水改造的契机，积极实践中央确定的可持续发展的治水新思路，以科学发展观为指导，扎实推进“两改一提高”工作，把灌区节水改造工作作为缓解水资源短缺矛盾、提高用水效率和增强粮食生产能力最现实、最可行、最有效的途径，作为解决农业、农村、农民问题的大事和实事来抓，在政策上、资金上实行倾斜和引导。同时加强灌区信息化建设和推进农民用水户协会发展，逐步完善和提高灌区服务能力，较好地实现了灌区的健康持续发展和综合效益的充分发挥。

1、续建配套与节水改造情况

2001年，水利部以水规计〔2001〕514号文确认我省大型灌区共32个，规划灌溉面积2111.5万亩，有效灌溉面积为1700万亩（灌区改造前），规划总投资163亿元，其中骨干工程107亿元、田间工程56亿元。

⑴骨干工程及建筑物情况

骨干工程完好率为36.7%。骨干渠道衬砌率平均为18.4%，其中泽口灌区仅1.3%，高关灌区最高为55%。建筑物完好率为37.8%，建筑物更新改造率为21.6%。

⑵计划下达及完成情况

截止目前，批复实施方案投资35.56亿元（含2010年第一批6亿元），已安排计划29.995亿元，其中中央投资16.4054亿元、省级配套资金3.0517亿元。各灌区实际完成投资16.44亿元（不含2010年），实际完成投资占实施方案批复投资比例为73.3%（不含2010年）、占规划骨干工程投资的24%，实际完成工程占规划投资的7.76%。

⑶项目规划及完成情况

通过十余年的建设，截止目前，我省大型灌区共改造（配套）渠系建筑物7476处（座），防渗衬砌渠道951.42公里，累计完成了土方2491.76万m3，浆砌石53.28万m3，干砌石9.8万m3，砼140.67万m3。

规划整治骨干渠道12553Km，投资57.69亿元，其中疏挖6044Km、衬砌7536Km，垮方整治33.8Km、新建挡土墙116 Km。累计下达渠道整治投资计划为13.13亿元，包括渠道疏挖1474km、衬砌1304km，垮方整治16km、挡土墙25.6km；实际完成投资9.24亿元，完成疏挖1087km、衬砌951km，垮方整治13.6km、挡土墙6km。实际完成投资、疏挖、衬砌、垮方整治、挡土墙占下达计划的比例为70.4%、89.8%、73.7%、84.6%、23.3%，占规划的比例为16%、18%、12.6%、40.2%、5.1%。

规划各类渠系建筑物总计37288座（包括水闸6033座，渡槽521座，剅管12315座，桥梁11434座，其他建筑物6985座），规划投资26.3亿元；累计下达渠系建筑物计划7773座（包括水闸1491座，渡槽127座，剅管2514座，桥梁985座，其他建筑物2656座），计划投资5.7亿元；实际完成7476座；（水闸1254座，渡槽104座，剅管2207座，桥梁819座，其他建筑物3092座），完成投资4.35亿元。实际完成投资占计划和规划比例分别为96%、20%，建筑物完成比例占计划和规划的比例分别为76.8%、16.5%。

2、灌区管理体制改革情况

目前32个大型灌区全部完成了管理单位体制改革，并于去年初全部通过省级验收。通过改革，各灌区“两定”全部落实到位，除随中灌区定性为纯公益性事业单位，其余灌区均定性为准公益性事业单位。 32个灌区共定岗4331个（实际在岗5160人、超19%），其中从事公益性工作原有4571人，改革后定岗2619个（实际在岗3184人、超22%）。

灌区改革后，公益性工作任务人员基本支出由同级财政负担的仅有18个灌区，其余14个灌区仍实行财政差额拨款。全省灌区管理单位人均月工资1128元，浠水白莲河灌区最低，人均月工资仅500元。经测算，运行管理、养护维修经费共需14775万元，目前每年落实6355万元，仅占测算经费总额的43%。

3、水价改革情况

我省自2004年以来开始实施“基本水费+计量水费”的两部制水价制度，同时加强末级渠系水价管理，探索实行终端水价。分别对大型灌区农业水价进行了重新计算、核定，各灌区单位根据实际情况，采取灵活有效的方式进行水费计收，大体上均采取灌区管理单位+用水户协会（或乡村代收）+农户的计收方式，计量水费改革总体开展顺利。各灌区基本水价每亩2-5元、计量水价为每立方米0.021-0.12元不等。但各灌区测算的成本水价为每立方米0.05-0.293元（最低为梅院泥水库、最高为大岗坡、石台寺灌区），全省灌区平均成本水价为每立方米0.12元。灌区水费收取率为33%-100%（最低为三湖连江灌区），平均收取率为70.3%，有6个灌区水费收取率在50%以下，有9个灌区收取率在95%以上。

三、“两改一提高”效益情况

通过灌区工程建设，我省大型灌区初步形成了具有一定规模的灌排工程体系, 成为城乡人民生活用水、工农业生产用水以及生态环境用水等促进经济社会发展的重要基础设施，为保障农业增产、农民增收和农村经济的可持续发展奠定了坚实的基础。灌区渠道输水损失减少，田间工程节水效果显著，供水保证率提高，受益区内粮食产量大幅增长。项目实施产生了较好的经济效益、社会效益、生态效益。

通过灌区管理体制改革和灌溉制度改革，理顺了管理体制，“两部制”水价得以推行。通过推行管养分离，建立起了与社会主义市场经济相适应的工程管养体制，实现了工程建设维修的社会化、专业化，通过用水户参与式灌溉管理体制改革，建立起了农民用水户协会这一管理主体，促进农民节约用水，减少了水资源的浪费，水费收取率得以保证。

1、经济效益

累计新增灌溉面积17.72万亩，改善灌溉面积294.5万亩，恢复灌溉面积124.2万亩。累计新增粮食产能3.5亿kg，灌区农民年人均增收120元左右。

2、灌溉节水效益

通过节水改造，改善了灌溉条件，改善了渠系工程条件，使供水工程安全性提升，减少了“跑、滴、漏”现象，减少了输水时间，提高了供水质量。灌溉保证率由原来的40%左右提高到近70%（水田灌溉保证率提高到69.9%，旱地灌溉保证率提高到66.6%）。渠道水利用系数由改造前的0.43～0.53提高到0.45～0.78，平均提高了20%以上。渠系水利用系数平均为0.56，灌溉水利用系数平均为0.4993，新增节水能力2.9亿m3，亩均毛用水量减少到412方。渠道衬砌后，不仅提高了输水能力，还缩短了输水轮灌周期。如黑花飞灌区飞沙河西干渠末端放水由原来的240小时缩短到180小时，天门引汉灌区轮灌周期由原来的14天缩减为现在的9天。

3、生态、社会效益

在灌区节水改造建设过程中，许多地方在保证工程质量和效益的同时，将节水改造与改善农村人居环境、小城镇建设、农村生产交通相结合，做到沟渠田林路桥涵闸站井配套成龙，排灌衬砌化、道路沙石化、田间园林化、耕作集约化、种植立体化，在一定程度上美化了村容村貌，改善了全灌区的生态环境，形成了良好的人与自然和谐的态势。

通过项目建设，对灌区工农业的发展创造了条件，改变了水利设施面貌，改善了农村生产经营环境，提高了粮食安全生产能力，灌区农业综合生产能力显著提高，促进了社会和谐发展，为灌区早日进入全面小康社会提供了保障。

4、其它效益

灌区工程建设发挥了较强的工程减灾效益。通过工程改造，项目受益区险工险段工程事故损失率显著下降。如宜昌市东风渠灌区每年减少崩、塌、垮等灾害损失近百万元，项目实施后单起事故造成的损失仅占项目实施前的8.2%，项目受益区旱灾损失下降了24.95%；通过信息化建设，水雨情监测和水量调度更加及时、科学，增强了预防和应对暴雨、山洪等灾害的能力，降低了工程险情的发生频率，保障了工程下游群众的生命和财产安全。

此外，还通过积极推行和完善用水户参与灌区管理的群管体制改革，充分发挥了农户参与用水管理的积极性、主动性。同时促进了灌区水价改革，推进了灌区管理单位体制改革和机制创新，增加了管理单位自我维持的能力。两部制水价改革，促进了灌区水资源可持续利用，通过价格杠杆，用市场的办法，强化水资源配置，解决了当前水利工程水价中诸多问题。在干旱年减轻了农民负担，丰水年保证了工程良性运行。

四、主要做法

一、强化组织领导，保障措施求实。省委、省政府高度灌区建设工作，连续7年把灌区建设作为加快农业基础设施建设的重要内容写进省委一号文件，并将其列入省政府目标责任制进行考核。同时，灌区续建配套与节水改造纳入了《湖北省新增33亿斤粮食生产能力建设规划》，明确提出在2020年基本完成全省大型灌区节水改造任务。省水利厅认真贯彻中央和省委、省政府决策，把灌区建设作为全省水利工作重点狠抓落实，厅党组专门制定了厅领导分工负责、分片包干督办的灌区建设督导制度。灌区所在地党委、政府对灌区建设实行行政首长负责制，成立灌区建设协调领导小组，明确职责，落实任务，责任到人。

二、执行基建程序，建设管理求细。全省严格按照基建程序开展灌区建设，即使在扩大内需项目建设非常紧张的时期，也不放松要求。一是规范讲科学。全省把现有水利工程建设管理规定与灌区建设实际紧密结合，制定下发了《关于进一步规范我省大型灌区续建配套与节水改造工程建设管理工作的通知》、《大型灌区建设管理手册》、正在研究制定《大型灌区设计变更管理办法》等等，使全省灌区建设从立项审批、工程建设、资金管理、年度项目竣工验收等环节既严格按照基建程序运作，又体现了灌区工程特点。二是操作讲阳光。按照公开、公正、公平、竞争和诚信、择优的原则，所有大型灌区建设全部进入省综合招投标中心开标评标，杜绝了地方干预。三是建设讲规范。严格“四制”管理，严格资格审查，落实准入制度，特别是在建设过程中，全程进行监管，对存在施工问题的企业，采取不良行为记录通报、黑名单驱逐水利建筑市场等方式，严肃市场行为，确保了我省灌区建设项目规范运作。

三、健全质保体系，质量控制从严。一是完善质量保证体系，全省灌区建设积极推行“法人负责，监理控制，施工保证，政府监督”的四级质量保障机制，确保灌区工程建设质量。省质量监督站在各大型灌区项目区均设立了质量监督项目站，长期跟踪进行质量监督，做好工程施工质量评定。二是紧盯质量控制细节，严把原材料进出、设备购进、成品使用、隐蔽工程验收等关口。切实发挥建设监理在质量过程控制中的重要作用，全程旁站监理和质量抽检。三是强化质量管理监督，省水利质量监督中心除定期对灌区项目进行抽检、巡检外，还采取“飞检”方式（即在事先不通知参建单位的情况下，组织具备甲级检测资质的检测单位，对灌区工程重点项目和关键环节的质量实行不定期、不定点的随机抽样检测），随时监控灌区工程建设质量，发现问题及时通报整改。同时，还充分发挥纪检、监察、审计等部门的重要作用，形成了自上而下的资金督察、工程稽察、审计检查、纪检监察四位一体的省、市、县三级监督体系。四是规范质量管理行为，专门下发了《关于做好大型灌区工程年度项目验收质量评定及质量抽样检测工作的通知》、《大型灌区续建配套与节水改造工程年度项目验收中质量复检及质量缺陷处理方案》等，确保了灌区工程建设质量。

四、坚持改革创新，良性运行求效。一是积极培育和发展农民用水合作组织，省水利厅会同省民政厅先后下发了《关于加强农民用水者协会审查登记的通知》、《湖北省农民用水者协会管理办法》，各地还相应出台了一系列管理办法和指导意见。我省漳河灌区建立了全国第一个农民用水户协会，其成功管理灌区经验已经走向世界。共成立用水户协会1408个，其中在民政部门注册1130个，参与农户794442人，管理支渠以下的渠道5500km，管理灌溉面积887万亩。二是深化灌区水管单位改革。全省32个大型灌区全部完成了管理单位体制改革和内部改革，各灌区“两定”全部落实，“两费”基本明确到位，去年初全部通过省级验收。三是稳步推进水价和水费计收改革。巩固“灌区管理单位+用水者协会+用水户”管理模式，两部制水价、终端水价改革和灌溉用水计量收费深入推进并取得较好成效，全省大型灌区灌溉水费收取率达70%以上，其中漳河、引汉、引丹、东风渠、兴隆、泽口、高关、观音寺等灌区水费收取率达到100%。四是不断推进灌区管理信息化，采取中央投资、省级配套、灌区自筹资金等不同方式，完成了漳河、洈水、东风渠、引汉、引丹等灌区的信息化管理系统开发建设，实现了从干渠进水口、节制闸到支渠分水口的水位流量信息自动采集传输和水量调配的自动监控调度管理，极大地提高了管理水平和效率。

五、诚心接受监督，整改纠偏求进。通过日常自查、接受检查、配合督察、验收核查等不同环节不断发现问题，通过问题整改进一步提高建管水平。对所有问题及时进行认真清理，建立整改工作台帐，做到解决一个问题销号一个；针对问题程度不同，采取现场督办整改、书面通知整改、通报政府整改等方式加强督办；为防止整改走过场，我省还落实整改专班，在全省建立起了一把手局长负总责、分管局长亲自抓、项目法人具体抓的整改工作责任制，将每一个问题的责任主体、责任人、整改措施、整改到位时间都一一落实。

五、当前存在的突出问题

1、设计变更问题非常突出

设计变更是目前各大型灌区建设管理普遍存在的问题，从近几年中央和省对大型灌区开展的检查、稽察、审计和验收等情况看，今年设计变更方面的问题出现的频次最高，且变更数量多、涉及金额大，变更产生的原因是多方面的。

一是原规划先天不足。我省大型灌区续建配套与节水改造规划在2000年完成，由于规划时设计周期比较短、时间比较急，规划情况与灌区实际要求存在一定差距。十年来，灌区的现状已发生了很大变化，如襄樊市引丹灌区引水枢纽清泉沟泵站，在灌区改造规划中列为改建，但南水北调中线工程丹江口大坝加高蓄水后，引丹灌区清泉沟泵站属于淹没区，渠首清泉沟隧洞引水也将变为有压自流，原规划建设内容已不符合灌区实际情况。其次，经济社会发展和社会主义新农村建设也对灌区建设提出了新的要求，原规划建设内容或标准已不能满足这些要求，如一些穿过城区和村庄的渠道，原规划的改造方案已不能与城区美化和新农村建设相结合。几乎所有的灌区都存在人行桥、机耕桥的改造数量不能满足实际需求的现象，历次可研、实施方案审查，桥的数量都成为争论的焦点之一。工程实施阶段，建设单位也时常因为桥的问题与当地群众发生矛盾。

二是实施方案设计深度不够。由于灌区年度项目下达的计划不可预见，为确保工程按期开工、完成，扣除招标阶段所需时间，目前灌区实施方案的编制工作被压缩到1～2个月以内。灌区项目地域分布广、建设战线长，且近几年设计单位任务重，因此部分项目设计单位没有实地踏勘、深入实地调查，从而造成实施方案编制深度不够、技术方案比较不充分、设计依据不足，有的甚至脱离实际。一旦实施，便出现设计变更多、工程量变化大等问题；还有的建设单位为不影响工期，对变更内容先行实施，事后申报，从而产生建设管理方面的各种问题。天门市引汉灌区设计单位没有经过检测，盲目提出多宝节制闸拆除重建设计方案，实施阶段发现，闸室段水下工程状况良好，经质量检测机构对闸墩混凝土强度进行检测，闸室稳定，结构满足设计要求，无需拆除，可以正常运行，仅需对墩身混凝土表面存在的局部麻面和碳化进行处理。

三是行政干预现象突出。少数地方站在本地区、本单位的利益去考虑问题，过多干预灌区项目。有的建设单位干预正常的招标投标秩序，有的地方政府无视已批复的实施计划，未经批准、未经技术论证，随意改变建设内容，更有甚者，强行实施业经设计单位论证不应采用的方案。如监利县西门渊总干渠2008年新增项目原批复方案为浆砌石护坡，为结合城区改造，县政府要求将护坡改为挡土墙，虽然经计算挡土墙稳定性不符合规范要求，县政府仍强行将其中600米渠段定为试验段实施。这些过度的行政干预，违背市场公平、公正、公开原则，违背了科学发展观，产生了各种关系工程、人情工程、领导工程和地方保护工程等，导致施工偷工减料，投资失控，质量下降，给工程安全留下隐患。

2、项目建设管理不够规范

一是项目法人行为不规范。个别项目法人组建不规范，责权不统一，责任主体不明确，如洪湖市隔堤北灌区项目建设法人为市水利局，法人代表为水利局主要负责人，且虽经多次提出，至今未整改。有的项目法人技术和管理力量不足，管理水平低，管理行为不规范，技术和管理人员的专业素质不能满足工程建设管理的需要。有的项目法人法制意识淡漠，不严格执行工程建设的法律法规。

二是建设监理履责不到位。有的灌区监理不到位，监理单位签证不规范，质量与安全责任制不落实、措施不到位。少数监理人员素质不高、责任心不强，对工程质量、进度、投资控制把关不严等。如江陵县观音寺灌区2008年新增项目建设期间，施工单位向监理部提交了制作60个护坡混凝土养护 “防雨水棚”补偿费用2.4万元；2009年2月27日，施工单位就已整修的边坡出现大面积滑塌要求补偿费用108.1052万元。监理单位在对施工单位提出补偿的原因未进行分析和责任认定的情况下，将上述两项费用以“工程进度款”的方式签证支付。

三是少数合同执行不严。少数项目法人技术和管理力量不足，缺少具有高级职称的工程技术人员和财务管理人员，技术和管理人员的专业素质不能满足工程建设管理的需要；少数项目法人管理行为不规范，严格管理意识淡漠，不能规范执行工程建设的各项规定，随意变更建设地点或调整建设内容等行为时有发生。如某灌区单一科目工程变更，增加投资136.11万元，达到该科目合同价款的24%，项目法人依然不履行项目设计变更报批手续。少数工程建设存在转包和违法分包、挂靠资质等现象。

四是部分工程质量堪忧。由于灌区工程不象防洪工程失事后造成的损失直接，且建设内容和技术难度相对简单，一些项目法人在思想上放松警惕，没有打造精品工程的意识，特别是工程一般性部位，工程外观形象一般，质量不佳的现象在各大型灌区普遍存在。经调查统计，大多数灌区混凝土护坡局部存在蜂窝麻面、裂缝等质量缺陷，个别灌区的工程建设质量较差，渠道混凝土护坡厚度、强度都不合格，达不到设计要求。如陆水灌区2008年度项目抽检，砼护坡强度达不到设计要求，砼芯样最低强度仅达到5MP，水利厅建设监督中心开展的质量飞检中，徐家河灌区、何王庙灌区、兴隆灌区等很多灌区或多或少都存在砼护坡强度或砂石垫层厚度不满足设计要求等问题。

五是质量监督体系不完善。目前我省大型灌区建设工程质量管理和质量监督的制度还不够完善，分级管理的职责还不够明确。有的灌区参建各方的质量保证体系不健全，措施不到位，责任未落实，有的项目法人、监理单位的质量管理人员对施工规程规范不熟悉，施工质量控制不严。有的从事工程施工质量检测的单位管理较混乱，质量检测的数据不够准确，检测结果缺乏可信度。

六是工程验收工作不及时。目前，部分灌区2008年以来的项目主体工程已完工，但法人验收工作尚未完成。全省还有20多个2007年以前的年度项目没有进行工, 程验收。大多数已经验收的项目，也未将验收遗留问题处理情况和验收成果上报，导致验收工作停滞不前，无法出具验收证书。

3、资金投入与完成任务要求还有很大差距

一是年度投资力度太小，2020年完成任务面临巨大压力。大型灌区续建配套与节水改造工程启动十余年来，国家对我省32个大型灌区共下达投资计划29.56亿元，仅占骨干工程规划投资的28.74%。由于年度投资力度太小，导致工程建设周期过长，增加了工程独立费用开支，影响了工程投资效果，且因维修养护资金不足，造成了前修后废的局面。

如果今后投资力度持续加大，2020年完成任务理论上是可行的。但各灌区投资将十分不均衡，漳河、泽口、引汉、东风渠、引丹等规划投资额度较大的灌区，要按期完成任务将会面临巨大压力。如漳河灌区规划骨干工程投资130134万元，截止2010年累计下达计划22964万元，尚有107170万元的计划没有下达，若要在10年内完成任务，每年的投资计划将达到1亿元，远远超过当前的投资规模，届时我省不仅将面对沉重的地方配套资金压力，而且设计、施工、监理等参建单位的建设管理能力也都将面临严峻的考验。

二是配套资金难以落实，已下达计划任务存在资金缺口。全省大型灌区主要集中在粮食主产县，这些县虽是农业大县，但大多是经济落后地区以及贫困地区，特别是农村税费改革后，当地政府财力十分薄弱，尽管市、县政府克服困难筹措了部分配套资金，但到位率仍不足市县应配套资金的20％、且主要以农民投劳为主，徐家河、郑家河、石门、引丹、明山、洪湖隔堤北等灌区节水改造已启动多年，市县级配套资金分文未落实。截止目前，我省大型灌区续建配套与节水改造项目下达投资计划29.56亿元，实际完成投资17.28亿元，其中中央资金11.95亿元，省级配套3.13亿元，地方配套2.15亿元。实际完成投资占实施方案批复投资比例为73.3%。由于计划不能重复下达，本应由市、县级配套建设的工程因资金不到位无法完成，造成工程建设不连续，建一段、留一截，无法满足“集中连片、整体推进”的原则。同时，以往拖欠的市县级配套资金问题不解决，就不能完成工程建设内容，将直接导致2020年基本完成建设任务这一目标无法实现。

此外，目前我省省级配套资金要比中央计划滞后一年下达，灌区管理单位既不能明确省级配套比例，又不确定省级配套下达时间，因此在项目开工时无法确定范围。如2008年度省级配套资金比例为总投资的20%，2008新增投资项目和2009年度项目开工时，很多灌区仍参照20%的省级配套资金比例安排工程，但今年7月下达的省级配套资金比例仅为10%，造成建设单位存在10%的资金缺口。

三是建设时间跨度长，物价水平上涨使完成规划内容难度增大。全省大型灌区续建配套与节水改造原规划在2000年完成。与原规划相比，现规划中建筑材料、人工费用等价格水平都发生了很大变化，原规划投资规模已无法保证规划工程内容足额完成。根据黑花飞等灌区统计，从1998年到2009年，材料和人工价格上涨使工程投资增加了30%左右。与2008年12月水利部灌排中心组织专家在我省仙桃市泽口灌区调研测算的“现行价格水平估算的投资超过原规划投资的30％左右”基本一致。

四是建设管理经费支出限制过多，正常的建设管理工作难以开展。根据目前的规定，中央资金和省级配套资金只能用于主体工程建设，信息化工程和独立费用等从市县级配套中安排。但因市县级配套无法落实，项目建设必须的勘测设计费、监理费、管理费、质量抽检费、评审费、审计费等开支则相应没有着落，而使用中央资金开支就会被定性为挤占挪用中央资金，近年来项目建设管理单位时常在审计、稽察时被类似问题所困扰。

五是水利概算标准和定额偏低，项目实施难度加大。由于目前使用的仍然是2005年概算标准和定额，使得灌区项目实施时，造成同一地区与国土整治、公路等部门项目的标准相差太远，已经到了连民工都难以请到的局面，急需对此概算标准和定额进行修订。

调研中，我们以黑花飞灌区为例对能否完成原规划任务进行了测算。2010年该灌区全部规划投资1.1726亿元下达完毕，其中中央和省级资金0.72亿元。但实际情况是，所有实施内容仅占批复内容的65%，占规划内容的31%（其中渠道及建筑物实际完成占批复的71%、74%，占规划的28.8%、40%）。其主要原因是：配套资金未到位影响33%、人工单价或物价上涨影响30%、已实施内容突破原规划占6%左右。根据最新完成的《黑花飞灌区灌区总体可研》，其规划总投资为2.2亿元，较原规划增加投资1亿元，增加了83%，其中突破原规划内容的占13%，也就是说维持原规划内容，按照现在投资需要1.914亿元，因此下达计划1.1726亿元仅占原规划内容需要的61%，实际到位资金0.72亿元仅占原规划内容需要的37.6%。

综上所述，如果在2020年仅完成原规划投资，则实际完成的内容仅占原规划内容的40%，造成规划投资完成而规划内容难以完成的主要原因就在于人工物价影响30%、地方配套资金不到位影响30%。而要完成原规划内容则总投资较原规划需要增加30%，即全省灌区需要总投资约为139亿元，这与最近完成的全省各大型灌区总体可研所需要投资是基本吻合的。

5、改革之后尚有诸多问题未得到根本解决

一是“两费”未足额到位，基层管护单位运行异常困难。全省32个大型灌区虽然基本完成了管理单位体制改革和内部改革，“两定”基本落实到位，但管理单位人员基本支出和公益性工程维修养护经费均存在较大资金缺口。受计划经济条件下传统管理模式和体制改革后续政策不完善影响，全省各灌区管理人员超过编制20%左右。加之“两费”落实不力，有的灌区甚至靠水费支付职工基本工资，大多数灌区职工要靠多种经营来维持基本生活。此外，由于国办〔2002〕45号文件只是对水管体制改革的总体思路、改革目标提出了要求，但此后没有配套政策出台，如事业单位养老保险、人员分流安置等方面缺少政策依据，改革后的灌区管理人员对未来生活保障仍十分担忧。各灌区落实运行管理、养护维修经费6356万元，仅占实际需要的43%，严重影响了灌区工程正常运行维护、可持续发展和灌区干部职工的工作积极性。灌区改造十余年来，受投资方向所限，灌区管理段、所并没有结合工程建设同步开展改造（中央投资只能用于主体工程），仍是“先治坡，后治窝”的思想。现场调研的各灌区基层管护单位条件非常艰苦，管理用房大都破旧不堪、不如四周的民居。管护人员收入微薄，三湖连江、徐家河、黑花飞等灌区基层管理段人员月薪仅为500～900元，养家糊口非常困难，浠水白莲河灌区，管理人员平均工资仅为500元/月，仅占当地社会平均工资1280元/月的39%。大多数基层管护单位缺乏必要的管理设备，如徐家河洑水管理段，管护人员只有7人，管理20多公里渠道，管理段没有配备任何交通设备，管理人员只能骑自行车或步行到负责的渠段。

受限于以上条件，灌区管理单位人才难留，也难引进。部分灌区管理人员缺乏现代化管理知识，技术素质较低，灌区管理水平普遍偏低。由于缺少培训、进修经费，管理人员专业素质提高缓慢。在灌区管理人员中，高、中、初级职称技术人员仅占在职职工总人数的1.6%、11.9%、32.1%，远不适应灌区工程建设管理和社会主义市场经济条件下对灌区经营管理的要求，且已出现青黄不接、人员老化的局面，今后基层管护单位将会面临“用人荒”的可能。

二是水价偏低，与节水型社会不适应。构成水费的水价应由工程水价、资源水价、环境水价构成，而目前我省水费执行省政府259号令（2004年3月实施），只考虑到工程水价，造成我省农业用水水价偏低。从调查统计情况看，全省各灌区测算的成本水价为0.05-0.293元/m3（最低为梅院泥水库、最高为大岗坡、石台寺灌区），灌区平均成本水价为0.12元/m3。而执行水价为0.021-0.12元/m3，特别是提水灌区，如大岗坡、石台寺两个灌区成本水价分别为0.293元/m3，而批准水价和执行水价都分别为0.12、0.135元/m3。因此，全省绝大多数灌区执行的农业水价不到成本的50%，导致灌溉工程管理和运行维护经费匮乏，直接影响灌区工程运行和效益发挥。

三是基本水费难以收取，灌区征收水费压力沉重

我省大型灌区采用两部制水价，即一部分是按亩计收的基本水费，一部分是按用水方量计收的计量水费，在实行过程中，计量水费尚能被农户接受，但基本水费计收基本上“靠天吃饭”，征收非常困难。一是由于支、斗渠工程老化，原设计灌溉面积萎缩等原因，收取基本水费的有效灌溉面积很难核定和收取。如漳河灌区是农业水价改革试点单位之一，截止目前，除灌区一、三干渠部分外，仅核定16万亩，占应核定的1/5 。洈水水库除湖南省部分外，也仅核定14万亩，占应核定的27%。在基本水费不落实的情况，计量水费即使全部收回，水费收取比例也只有69％。二是基本水费收缴难。灌区水费收取率为33%-100%不等（最低为三湖连江灌区），平均收取率为70.3%，仅有9个灌区收取率在95%以上。多年来，灌区农民包括乡、镇领导“要水就交钱，不要水就不交钱”的观念根深蒂固，对丰水年征收基本水费完成不理解，也不执行。如徐家河灌区云梦境内灌溉面积约10万亩，自2002年以来，有3年未放水灌溉，导致3年完全没有收到水费。孝昌县为了收取基本水费，由政府出面，将其基本水费与水稻保险捆绑，才落实了基本水费的计收。

同时，随着中央不断加大支农、惠农力度，不但取消了农业税，还对农户提供种粮补贴、农机补贴、种子补贴等多种形式的扶持。在农民眼中，涉农部门目前只有水利部门还在向农民收费，造成农民对交纳水费有抵触情绪。

6、用水户协会作用发挥还十分有限

一是协会数量和管理范围有限。自从我省漳河灌区建立了全国第一个农民用水户协会以来，全省32个大型灌区已陆续成立了1408个农民用水户协会，其中在民政部门注册登记的有1130个，参与农户79.4万户，管理支渠以下的渠道5500km，管理灌溉面积887万亩，协会管理的灌溉面积仅占大型灌区设计灌溉面积的41.3%。

二是协会职能发挥有限。部分协会不是按水文边界或流域组建，而是以行政村、组为单元组建，管理方式仍然沿用传统的村集体管理方式；由于管理设施、设备配置不合理，协会灌溉管理缺乏资源，很多协会无法按照协会《章程》规定的职能完全履行，只停留在收取水费、农业供用水的一般管理层面；很多协会只能协调内部、难以协调外部，导致要水的农户灌不到水、能灌到的农户不要水、管理单位有水放不出去，其发挥的作用越来越小。

三是部分灌区用水户协会难以维系。农村税费改革后，各项收费被取消，用水户协会的经费来源主要靠水费征收，供水少，水费收入也少，丰水年协会的经费就没有来源。受农业灌溉管理体制不顺和推行“两部制”水价及终端水价不畅等因素影响，农民用水者协会已经陷入了组建容易、良性运行难的尴尬局面。全省运行较为理想的当阳黄林支渠用水者协会也面临着入不敷出的窘局

六、措施和建议

为了进一步加强和规范大型灌区建设和管理工作，确保2020年完成建设任务，建议：

1、未雨绸缪，提前部署

近年来，中央对灌区建设的投资力度不断加大，但下阶段的指导性意见还未明确，必须做好应对完成原规划投资，或是完成原规划内容的两手准备。一是全面清理已经实施项目的基本情况，特别是要认真清理尚未安排的险工险段和“卡脖子”工程、以及投资计划安排但受配套资金不到位尚未实施的关键工程，并按照轻重缓急的原则，将其首先纳入近期工程建设内容，以应对国家按原规划投资视为全面完成建设任务。二是抓紧编制、初审整体可研，一旦国家明确按照原规划内容完成建设任务，则可以根据该总体可研，按照集中连片、整体推进的原则安排后续建设项目。

2、规范程序、加强管理

我省虽然在建设管理上进行了一些积极探索，但是今年的建设管理经验警示我们，无论是在建设管理各环节，还是在工程建设质量等方面均存在很多必须尽早解决的问题。因此，在积极建议国家发改委和水利部尽快修订大型灌区建设管理办法等一系列规定同时，必须对灌区前期工作、建设管理、设计变更、验收等环节进行规范，出台必要的管理制度或办法。

3、多方沟通、积极呼吁增加投入

由于按照原规划投资至多只能完成不到40%左右的原规划内容，因此必须积极向水利部汇报这些实际情况，争取在统筹考虑人工物价上涨、地方配套资金难以落实等因素情况下，进一步加大投资力度，以便全面完成原规划内容，从而确保原规划目标在2020年全面完成并发挥效益。

4、深化改革、良性运行

鉴于水管单位改革后很多问题还未彻底解决，因此，积极建言国家尽快出台事业单位改革的配套政策，在此基础上，研究从中央、省级财政转移支付中列专项用于水管单位维修养护经费的可行性。同时，在试点的基础上，加大水价改革的推广力度，并研究国家将农业灌溉水费纳入国家财政直补的可行性。进一步研究维系农民用水户协会良性发展的有效工作体制和协调机制，研究出台促进农民用水户协会发展的措施和办法，特别是协会正常工作经费纳入财政补贴的可能性。

5、强化措施、加大灌区人才培养力度

针对灌区建设实际，加强对项目法人代表、工程技术人员和财务管理人员的培训和教育，加强与设计、施工、监理等单位的交流，不断拓展灌区建设管理人员的视野。在灌区所在市、县大力进行人才引进和培养，积极推行轮岗和上派、交流等制度。加强灌区的稽察、检查力度，通过督促项目法人整改，在整改中学习提高。总之，要通过各种途径及采取各类有效措施，进一步提高管区建设管理人员的业务素质，造就一支素质优良、业务精通、务实创新、廉洁高效的灌区建设与管理队伍。