接受日本国际协力事业团的邀请，我以高级研修员的身份于2001年7月，就日本国的灌溉排水事业，赴日作了半个月的研修访问。

一、日本国农林水产省的机构改革和独立行政法人制度

2001年1月，改革后的日本国农林水产省成立。面对国际新的形势，日本作为以大米为主的国家，必须确保粮食安全和实现农业的多功能性。

日本农林水产省机构改革的几个特点和启示：

1.改革充分考虑了国际、国内新的形势要求且具有全面的法律依据。这次农林水产省的重组就是遵循了《食物、农业、农村基本法》的有关政策。在国家机构改革前，经历了新的立法和相关政策的制定。

2.机构设置完全服从职能的需要。新的农林水产省的六项职能明确为，确保作物的稳定供给、农林水产业的可持续发展、发挥农林水产业的多方面功能、保护培育重要的水产资源、振兴农山渔村、保护培育森林、保护水源和绿色。

3.作为改革的重要一环，引入了独立行政法人的制度。包括试验研究机构在内，26个事业单位于2001年4月合并转变为17个独立行政法人，围绕政府形成了具体而强有力的层面支撑。体现了改革并不仅仅拘泥于精简，而是突出了保证政府职能全面实现这一根本目标。设在筑波的农业工学研究所改革前是服务于灌溉排水事业，依靠课题项目引入资金的事业单位，2001年转为独立行政法人，人员享受公务员待遇，事业经费由国家支付，职能所规定的常规项目按人头给，国家特别交付的或研究所上报国家同意的课题，按项目给。作为独立行政法人的这些机构，无衣食之虞，专心致志完成政府交办的各项工作，而政府本身则集中精力考虑大政方针，真正实现了宏观驾驭，精简高效。

根据我国的具体国情，国家正在实行事业法人制度，但可以借鉴日本的某些做法，将事业单位在“三定”方案中由政府批准的职能解释为具有不可随意更改的责任地位，避免把“职能”理解为仅仅是“执照”。作为授受双方的政府与事业单位，责权明确，有利于确定事业单位服务的范围和保证研究方向的连续性，也为政府提供了稳定的“顾问”机构，显然有利于事业单位的改革和发展。

二、日本的灌排事业与土地改良区

日本在1949年制定了《土地改良法》，目的是通过加强农业基础设施建设，提高农业生产率，确保向国民供应高质量且安全的食品。

近年来，随着日本农业、农村的环境和社会经济形势的变化，土地改良事业内容不断扩大，提出了实现农业多功能性的问题，在农业、农村基础设施建设中，灌排事业作为农村地区公用设施投资的基本建设，始终给予了高度的重视。

1.日本灌排事业简况

日本灌排事业的形成与发展，始终与水稻种植的历史相关。大约公元前３世纪前后，以容易灌溉的地区为中心开始了水稻种植。修建了许多简易水渠和小型池塘。后来农业生产力水平提高，农田和灌溉设施逐渐向全国发展。

15世纪后期，随着水田开发规模扩大，村落也在各地形成和扩大。在枯水年份，农户之间、村落之间“抢水”纠纷时有发生，即产生了全村进行水管理或村落之间共同管理的要求。“抢水”也导致了水权合理分配制度的诞生。

19世纪前后，围绕大河流域的水田开发取得进展，初步形成现在日本水田面积300万hm2的规模。1868年明治维新后，近代科学技术和日本传统的水田农业技术结合，日本的灌溉排水设施得到广泛建设，不断发展提高。

1970年前后，日本大米过剩，政府开始推行调整农业产业结构的政策，灌溉排水设施的建设从原来以水田为中心转入以旱地为中心。进入1990年后，随着灌溉排水设施以新建改良为主的制度逐步完善，以大河流下游沼泽为中心，积极推行了旨在提高生产率的排水设施建设。

目前，日本由国家投资的水库、水渠、水闸、泵站等骨干水利设施有1443项，灌排水渠总长17810km。全国共有7400个土地改良区，控制面积340万hm2。

现在的日本灌排事业，已远远超过了因种植水稻而必须具备的功能。所到之处，灌溉排水设施与自然密切共存，相依相伴。在贮存地下水、防止洪水、防止水污染、保持国土的生态环境中，发挥着重要的作用，维护和创造了日本优美的农村景观和人文文化。

2.关于土地改良区和农民参与经营管理的水管理组织

日本灌溉、排水的水管理，是由名叫“土地改良区”的地区农民组织团体担任的。根据《土地改良法》规定，土地改良区除建设灌溉排水设施外，还担任这些设施的管理事务。其业务内容具有明显的公益性，定位为“公益法人”。可见，日本的水管理是以土地改良区为核心，通过灌排设施管理而通盘管理水资源。

日本现在约有近8000个土地改良区，管理灌排面积330万hm2，拥有成员470万人。

（1）土地改良区的组织形式

土地改良区是在一定地区内，以新建、改良、管理、区划治理农业水利设施，推行土地改良事业为目的，依《土地改良法》，经县知事认可设立的，有较强地缘性质的农户团体。法律规定农户必须成为土地改良区成员，并负担改良区的经费。即改良区的成员，由改良区范围内的自耕农（拥有土地产权者）和佃农（租用别人产权土地者）组成。

（2）土地改良区的决策机构

土地改良区的决策机构为全体大会。成员超过200人的，可以设立代表大会，其代表由成员民主选举产生。成员享有选举权和被选举权。全体大会需由2/3以上成员出席。章程的变更、新的建设项目的实施、土地改良区的解散合并等重大事项需经全体大会或代表大会民主决策。

（3）土地改良区的执行机构

土地改良区设理事会及监事会作为执行机构。理事由5名以上、监事由2名人员以上组成。理事中至少3/5、监事的1/2必须是组合成员。选举方法由章程规定。土地改良区的干部必须依《土地改良法》、章程、规定及大会的决议忠实履行其职责，如玩忽职守，有赔偿损失的责任。干部任期原则上为4年，但根据章程规定也可4年以下。

（4）土地改良区的业务

① 申请国、县列项建设灌排设施

土地改良区范围内，需要由国家或县（都、道、府）级出资新建的项目，要由15名以上农户提出申请，需由有资格参加事业的农户同意并负担费用。改建项目可通过全体大会决议后申请。

② 工程建设的管理

新建灌溉排水设施、区划治理工程的建设管理，根据工程规模的大小、技术的难易等条件，由土地改良区、村（市、町）政府、县（都道府）政府或国家主持，并按事业主体单位的不同，划分为团体营事业（土地改良区或市、町、村项目）或公团营事业（县、国家项目）等分级管理。《土地改良法》《公团法》及县府条例、市町村条例对此作了明确规定。

③ 灌排设施的维护管理

灌排工程设施，原则上交给利用建设设施的土地改良区在自觉且负担费用的情况下管理。不仅需要管理好设施，维护其功能，还要通过运转和操作设施来管理水资源。

（5）土地改良区农民的经费负担

土地改良区受益农户的经费负担，分为建设费和运行管理费两种。建设费根据工程的大小、性质来定。一般的灌溉排水设施，受益面积在3000hm2以上的（北海道1000hm2以上），国家投资75%～80%、县（都、道府）投资5%～17%、村（市、町）和农户分别承担其余部分，农户一般负担低于10%。因大型工程投资较大，往往出现农户难于一次付清的情况，为此，农民可以从国家设立的“农林渔业金融公库”接受长期低息贷款。年息一般在2%左右，10年宽限期，用15年还完。就是说，工程受益后，农民用25年时间还清贷款。

小于3000hm2（北海道1000hm2）的灌区，由县（都、道、府）负责，市（町、村）只负责200hm2以下的小型灌区。

属于只有社会效益的环境治理等工程，则无论大小，均由国家承担。

土地改良区受益农户的运行管理经费负担金，因考虑到丰水年不一定灌溉，所以按实际控制面积征收，而不计水量和灌溉面积，一般0.1hm2收3000日元。两项费用总和约占农户收入的5%以下。

（6）土地改良区负责所在区域范围的水资源协调管理

农业改良区在协调水资源分配时，必须尊重和执行已有的水权分配。北海道实行许可水权和常规水权两种水权形式，常规水权是在未修建用水设施前，历史上形成的用水户的权利，一般主要是农业灌溉用水。许可水权则是由现在的用水单位每年提出申请，由国土交通省批准的用水量，一般10年更新一次。

（7）中央政府及县对土地改良区的监督

土地改良区必须接受农林水产大臣或县知事的监督。这种监督包括督促土地改良区遵守法令和章程、正当实行土地改良事业、管理好土地改良区。也可以要求提供业务报告，会计报告或进行实地检查。如检查发现有违反有关规定的，有权令其纠正。

三、几点感想

1.日本土地改良区对于灌排设施的建设与管理运营真正做到了让用水户“自建、自管、自用”。首先是通过民主提出建设项目和用水户的适度投入机制，从一开始就把用水户的利益与新建工程的效益紧紧联系在一起。又通过民主产生的完全由农民组成的机构土地改良区对灌排设施实行运营管理。笔者所到之处的土地改良区，负责接待介绍情况的理事长都是农民，他们一边种好自己的地，还可以从事一些第三产业，一边负责管理土地改良区的工作。土地改良区公开招聘工程技术人员和财务管理人员，但作主的还是农民。正因为如此，土地改良区这一体制保证了半个多世纪日本农业的稳定发展与繁荣。

2.日本政府把农村水利、道路、防灾等基础设施建设定性为属于政府财政投资的公益性事业。政府通过对农业、农村基础设施的投资，间接地扶持了农业，保证了粮食的安全，增强了日本农业在国际市场中的竞争能力。我国加入WTO后，作为市场经济条件下的公共财政，直接补贴农副产品受到了限制，我国农业将受到市场与自然的双重压力。必须认识到农村水利事业不是一般的生产性投资，而是为灌区农户提供公共服务的基础性设施建设。灌排工程是基础性工程，是农村公共工程，属于政府财政投资的公共事业的一部分。通过对农村水利设施建设的投资，实现扶持农业，扶持农民的目的。

3.近几年，日本政府大力提倡农业的多功能性的研究与实践。所谓农业的多功能，即是在农业、农村的基础设施建设和经济发展战略思考上，同时考虑环境、社会、食品安全、经济、文化等多种因素。使农业与农村的建设发展有利于产生多方面的功能效益。这种彼此联系的，相互影响补充的战略思考，既是灌排事业规划建设的依据，也使灌排设施具有多方面的综合效益。灌排设施作为农业基础设施，保证了高效的农业灌溉，也保证了优质食品的安全，灌排设施同时可以保护生态环境、美化农村景观，使农户安心于农村的居住与生产，从而也有助于解决劳动力外流和减少犯罪等社会问题。农业的多功能赋予了灌排事业新的内涵，也必将有力促进灌排事业本身的发展。