日本和中国同属于农地资源稀缺的国家。在现代化进程中，日本很好地保护了农地、有效地使用了耕地，成为目前世界上土地利用最为合理的国家之一。从历史上看，日本每次重大社会变迁都伴随着土地制度的深刻变革。日本近代土地制度变革始于明治时期。第二次世界大战结束后，盟军总司令部对日本战后处理的方针之一就是把实施农地改革作为推行日本民主化的一项措施。日本也以此为契机进行了土地改革，先后制定了《土地改良法》、《农地法》、《关于农业振兴地域的法律》和《农业经营基础强化促进法》等一系列法律。这四项基本土地法律制度以及与之相配套的单项法律制度一并组成了当代日本农村土地制度。这些制度不仅促使了日本农地高效利用和农业经济快速发展，也对战后日本社会经济迅速发展、社会顺利转型发挥了积极作用。因此，研究日本农村土地制度对中国全面建设小康社会和新农村建设具有重要的理论意义和现实意义。

一、当代日本农村土地制度的形成

（一）以保护耕作者权利为主题的制度

1.第一次农地改革。第二次世界大战结束后，日本就开始了土地改革。1945年11月，日本制定了《农地制度改革纲要》，但未能获得内阁会议通过。12月，盟军总司令部（简称“GHQ”）向日本政府下达了《关于农地改革的备忘录》，要求日本在1946年3月15日之前提出农地改革方案，并对改革方案的主旨进行了规定：①不在乡的地主向耕种者转让土地所有权；②佃农以公正的价格从地主那里购入农地；③佃农用与其收获相适应的年赋购入农地；④脱离佃农身份者，应受到合理的保护，以免其再次沦为佃农。此后，经过修订的土地改革法案获得了国会通过，战后日本第一次农地改革启动。

日本战后第一次农地改革中制定的《改订农地调整法》的主要内容是：①在乡地主（包含居住于相邻市町村的地主）保有土地的面积限定在5町步（北海道为12町步），其超过部分以及不在乡地主的全部土地由政府强制收买，并将其有偿分配给农民。②土地的买卖和转让等事务由农会负责办理。③地租用货币支付。④都道府县及市町村都设立农地委员会，其委员通过选举产生。此法把原来改革方案中“土地租金全面货币化”改为“在双方当事者共同认同的情况下可以以实物交纳”，并使预定改革涉及的土地面积由占全部佃耕地面积的60%减少到占全部佃耕地面积的30%。也就是说，这次农地改革不仅照顾了地主的利益，还保留了封建土地制度的残余。所以，佃农、自耕农反对此项改革方案，部分地主也不满意，美国占领军也不赞同。结果，这次改革未能实施。

2.第二次农地改革。由于美国占领军不同意第一次农地改革方案，对日理事会①不得不继续研究日本土地改革问题。随后，苏联和英联邦分别就日本农地改革提出了方案。1946年9月，根据英联邦提出的方案，日本制定了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》。这便是日本的第二次农地改革。较之第一次改革，第二次农地改革有以下不同：①地主保有土地的面积由5町步减少为1町步，改革涉及的土地面积占全部佃耕地总面积的80%。②土地买卖必须由政府进行，个人不得擅自买卖土地。③保有土地的单位由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人。④限制了最高地租额，即水田最高租额为其产量的25%，旱地最高租额为其产量的15%；佃农拥有请求减少地租的权利。可见，第二次农地改革在扶植自耕农、保护佃农、抑制地主权利等方面的用意比较明确，措施也切实可行。

该次土地改革方案实施后，全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化，在“1945年是54%对46%，而到了1950年该比例是90%对10%。从自耕农与佃耕农户数上看，自耕农户数由1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户，从数量上看增加了120%，在总农户数中所占的比例由31%上升到62%。与此相反，佃自农户数②从20%减少到7%，佃农户数则由28%减少到5%”③。日本战后农地改革，无论是从农地的面积还是从农户数量上看，都清楚地展示了“耕者有其田”和以自耕形态为主体制度的构建取向。

（二）以农地管理管制为中心的制度

农地改革是在日本战后特定时期实施的特殊政策。为了维护农地改革的积极成果，1952年，日本制定了《农地法》，该法的中心议题是对农地实行管制，目的是保护耕作者的权利，保证优质农地用于农业，促进农业生产力发展。《农地法》规定的管制如下：①土地权利转移管制。该法规定，农地所有权、佃耕权、租赁权的转让和重新设置等都需要知事审批，对违规行为要进行处罚。也就是说，凡是农地权利转移必须要有知事的批准和市町村农业委员会的同意，凡是未经审批的农地权利转移合同都予以废除，凡是农地权利转移中的违法行为都必须受到处罚。②土地用途转移管制。该法规定：“以耕作以外的使用为目的取得农地所有权、租赁权、场地使用权时，必须要有知事的批准，同时设置了对违法行为的处罚规定。”④即便土地用途转移的申请是可能的，还要受到农林省的限制，也就是严格管制农地向非农行业流转。③佃耕地所有限制。离乡地主的全部耕地以及在乡地主的佃耕地超过一定面积的部分，由政府征收，并出售给佃农。凡是符合限制条件的佃耕地都由政府征收并出售。④租赁关系调整。该法对佃租定额货币缴纳制、减额请求权和租佃合同文字化等进行了规定。⑤未开垦地处理。该法规定，政府征收并出售未开垦地。由此可见，《农地法》涉及农地的所有、利用、交易、转让等各个领域把农地权利转移管制、转用管制、佃耕地所有限制、租赁关系调整、未开垦地处理等组合为一体，形成一个常规性的、完整的农村土地管理管制制度。

《农地法》是日本农地制度的核心。《农地法》先后被六次修改，每次修改都对日本农业经济发展产生了重大影响。1962年，《农地法》第一次修改，增设了“农业生产法人”和“农地信托事业”条款。这一规定不仅把1961年的《农业基本法》中相关规定进一步具体化和规范化，也为后来制定的《农协法》中的“农业合作法人制度”提供了制度基础。可是，《农地法》中的“管制”与《农业基本法》中的“培育自主经营”、“结构政策的基本方针”（1967年）、“综合资金”（1968年）、《关于农业振兴地域法律》（简称《农振法》）（1968年）和《农业人①养老金基金法》（1970年）存在一定程度上的不协调。1970年，日本对《农地法》进行了第二次修改，这次修改在坚持其“管制”基本理念的同时，设置了一些放宽管制和例外的条款，以促进农地流转。这次修改增设的“农业经营代理制度”是继1962年的“农地信托事业”之后的又一促进农地流转的措施。1980年，《农地法》第三次修改，这次修改伴随着《增进农用地利用法》的制定和《农业委员会法》的修改而进行。这次修改设置了“佃租定额货币缴纳制”可以“免予适用管制”的条款；放宽了农业生产法人的条件；明确了农地权利转移管制的审批者。1992年，《农地法》第四次修改，这次修改是与《农业经营基础强化促进法》的实施同时进行的。这次修改主要是放宽对农业生产法人条件的要求。1998年，《农地法》第五次修改，这次修改推动了农地转用审批基准法制化。这次修改的内容为1999年制定的《地方分权一揽子整理法》所吸收。2000年，《农地法》第六次修改，这次主要修改了农业生产法人制度，并对土地权利转移管制和用途转移管制所涉及的土地面积做了弹性的规定。不过，这些修改都排除了以取得保存资产、投机为目的农地权利的转移，也排除了不从事农业生产的个人、组织或法人取得农地权利转移的可能。

（三）以农地开发整理为主旨的制度

土地改良是日本农地制度建设的重要内容之一，它源于农业用水排水建设和耕地整理开发。1890年，日本颁布了《水利合作社条例》；1899年，日本制定了《耕地整理法》；1902年，日本出台了《北海道土功合作社法》。第二次世界大战前，这些法律从不同的领域、地域引导日本土地改良。1949年，日本制定了《土地改良法》。

《土地改良法》的基本内容有：①关于个人参加土地改良资格的规定。个人拟参加土地改良，要提出申请，在获得同一地区2/3以上参加人同意后方可获得参加土地改良的资格。②设定土地改良的种类。例如，设置、管理、废除、更改农业用水排水设施及其他为保全和使用农地所必需的设施，维修、建设农道，整理地块，开垦农地，填海开垦，排水开垦，修复受灾的农地或设施，交换或合并农地权利，进行其他为保全农地所需要的改良。③明确土地改良的实施者。除了改良区个人、市町村实施的土地改良外，还有国家或都道府县通过其他组织实施土地改良以及根据业务规模、技术难度实施的他项改良等。在坚持基本理念和制度结构的前提下，《土地改良法》先后被修改11次，这些修改以扩大土地改良种类和完善实施程序为主要内容。这是日本农地制度中修改次数最多的一部法律，足以可见日本对土地改良和及其制度建设的重视。

除了《土地改良法》规定的土地改良实施主体外，还有特殊的法人“公团”也实施了土地改良，例如“水利资源开发公团”和“绿色资源公团”①。“公团”实施土地改良，基于两点优势：第一，“公团”除了有政府出资或补贴外，还可以通过贷款优先获得资金支持；第二，“公团”可以将几种或几类土地改良与设施建设、设施管理等综合在一起，进行系统的土地改良。所以，“公团”在实施土地改良时，“具有与政府同等的地位”，它们参加土地改良是由单项法律制度予以确认的。这样，《水利资源开发促进法》、《森林开发公团法》和《土地改良法》一并构成日本土地改良法律制度体系，共同规范着农地开发整理和水利设施建设。上述法律和《农地法》一起构成日本农地制度的基本内核。

（四）以促进农业振兴、综合发展为主导的制度

1.农业结构改善制度。随着社会经济发展，日本农业和其他行业之间，无论是生产力发展水平还是从业人员的收入水平和生活水平等方面都出现了差距；农业劳动力出现了剩余并向其他行业转移；农产品的消费结构也发生了变化。所有这些都对农地制度提出了新的需求。1961年，日本制定了《农业基本法》，该法的基本目标是：第一，提高农业生产力水平，缩小农业和其他产业之间的差距；第二，提高农业从业人员的收入水平，使之获得与其他行业从业人员同等的生活水平。该法的主导思想是培育农户自立经营，促进农地流转。该法有关改善农业结构的具体规定有：扩大农业经营规模，引进家畜规模经营，促进农业机械化，提升农地保有合理化，提高农业生产经营现代化水平等。日本以制定《农业基本法》为契机，还修改了《农地法》及《农协法》（1962年），实施了“第一次农业结构调整”（1961年），创立了《改善农林渔业经营结构融资制度》（1963年），等等。这些制度建设，共同为改善农业结构创造了条件。

1967年，农林水产省提出了“结构政策的基本方针”。该方针的具体措施有：①促进农地流转；②完善融资制度；③发展农户协作经营；④推动土地改良和开发；⑤完善养老金制度；⑥推进经营技术普及和指导，促进农业机械化进程；⑦采取为推动结构政策实施的其他必要措施（例如划分农业用地区域）。为了贯彻执行“结构政策”，日本再次修改了相关法律。例如，为解决农业经营法人的融资问题，1968年修改了《农林渔业金融公库法》，创设了“综合资金”；1968年制定了《农振法》；1970年修改了《农地法》和《农协法》；1970年创立了《农业人养老金基金法》。这些制度都旨在改善农业结构。

2.农业用地区域设定与振兴制度。随着现代化的推进，各种建设用地需求迅速增加。为了科地利用土地，20世纪70年代末，日本实施了全国土地利用划分制度，这就是1968年制定的《农振法》和《城市计划法》；1974年制定的《国土利用计划法》实际上是有关日本国土利用综合规划的法律制度。《农振法》的立法意图，就是通过指定农业振兴地域或农地区域来保证农业用地，并实现该地域农业和农村振兴的目的。该法的主要内容是指定农业振兴地域或农地区域，明确农业振兴地域的实施主体（市町村），规定农业振兴地域要制定振兴计划，并规定在5年内完成地域指定和农业振兴计划制定工作。“根据《农振法》的规定，以土地基础建设、农业现代化设施建设、农地保有合理化建设等改善农业结构措施为中心，以振兴地区农业为目的的各项政策，必须在农业用地区域或农业振兴区域集中实施。此外，以《农振法》的农业振兴地域建设计划为前提，为了改善市町村农业结构和推行地区农业政策，还制定了具体的预算。”①可见，《农振法》的主要内容是《农业基本法中农业结构政策的继续和发展。

为了保证农业振兴地域的农业振兴和农地免予流失，1975年，日本首次修改了《农振法》。此次修改的主要内容是：①增加了有关农用设施用地的规定；②增加了在审批“农业振兴地域建设计划”时由市町村实施农地权利交换或合并的规定，③增设了“特定使用权设立和开发行为审批”等新规定。1984年，《农振法》第二次修改，增加了“改善农村生活环境”的规定，完善了由市町村实施的土地权利交换或合并制度，增设了“关于农业设施合理配置”和“关于农用排水设施维持”的新规定。1999年，《农振法》第三次修改，增设了农地区域变更的基本标准，这次修改再次明确了“保护农地”的基本目标。

3.农业振兴、综合发展制度。1980年，日本把《农振法》中的“增进农用地利用”部分抽出来，制定了《增进农用地利用法》。该法对《农振法》的发展在于：第一，在区域范围划分上，超越了《农振法》中“农业振兴地域”的地域限制，把全国土地都作为农地利用增进区域。第二，在增进利用内容上，“扩展了以往促进权利转移这个单一内容，将通过农地权利人的团体活动，促进农用地有效利用事业，促进农业生产承包”等新内容包含进来。第三，在权利转移范围上，“超越了过去只对农地使用权设定这一范围，而把范围扩展到包括开发用地、混木林地以及设施用地在内的所有权转移”。“这一制度的目的始于促进农地流转，但终于广泛地促进农地的有效利用”②。

日本的《农地法》倾向于农地使用管制，而《增进农用地利用法》鼓励农地流转，这样，日本农地制度迎来了“管制”和“促进流转”两种制度并存的时代。1989年，日本对《增进农用地利用法》进行了修改，这次修改“通过在制度中引进农业结构改善目标和扩大经营规模计划认证制度”，为促进农地流转指明方向。1992年，农林水产省发表了题为《新食品•农业•农村政策的新方向》的报告，报告指出：“今后农业结构和经营对策的基本方向是，在农业结构上确定一种承担大部分农业经营、有效稳定的‘经营体’，这种‘经营体’应能够实现主要农业人与其他产业劳动者具有相同水平的年劳动时间，其主要从业人员具有与同地域其他产业从业人员相同水准的人均生活收入。”③农业“经营体”提出后，《增进农用地利用法》再次被修改，并于1993年更名为《农业经营基础强化促进法》（简称“《农促法》”），日本农地制度又出现了重大变迁。《农促法》主要有五部分：①规定由都道府县制定促进农业经营基础强化的基本方针，市町村制定促进农业经营基础强化的基本构想。②规定了“农地保有合理化事业和农地保有合理化法人”。③规定由市町村负责认证农业经营计划、培养认证后的农业人④、培育有效稳定的农业“经营体”。④规定由市町村负责“实施农业经营基础促进事业”。⑤规定了有关休耕地的保护措施。《农促法》将农地流转或增进利用的一切手段囊括其中，合成为系统的强化农业经营基础的措施；确定了都道府县和市町村为农业经营基础的支持主体、农地保有合理化法人和特定农业人为强化农业基础的实施主体，规定了农业经营计划的认证制度和认证农业人的培育制度等。《农促法》使日本农地制度超越了“农用地的增进利用”，开始了向“农业经营基础强化促进”的新变迁。这样，日本农地制度排除了以耕作以外目的获取农地的权利，保持了优质农地用于农业生产，实施了有利于农业生产的土地改良，促进了有助于经营规模扩大的农地流转，提高了全国农地的利用效率。日本农地制度已经发挥了预期的作用，也得到了充分的评价和广泛的认同。

二、几点启示

（一）农地制度结构要科学，体系要完整

日本有关农地保护和利用方面的制度可谓门类健全，综合配套，结构科学，体系完整。从《自耕农创设特别措施法》、《农地调整法改正法律案》、《农地法》、《土地改良法》、《农业基本法》、《农协法》、《农业委员会法》、《农振法》、《城市计划法》、《国土利用计划法》、《生产绿地法》、《农业改良资金援助法》、《增进农用地利用法》、《村落地域建设法》、《市民农园建设法》、《农业经营基础强化促进法》、《地方分权法》、《孤岛振兴法》、《特定农村山区法》、《过疏地域振兴特别措施法》、《农村地区工业引进促进法》、《促进建设优质田园住宅法》到《食品•农业•农村基本法》等，日本涉及土地和农业的立法共约130多个。这些法律构成纵横交织的制度体系，这个制度体系又有许多互相衔接的子制度系统，各子制度系统不仅获得了与之配套的单项立法的支撑，而且还互为支撑。这些制度规范对象明确，规范条款详实，可操作性强，可谓事事“有法可依”。可以说，日本每一类农地在每一时期都是制度建设和管理的对象。由此得到的启示是：制度门类健全、综合配套、结构科学、体系完整，是土地资源有效保护和高效利用的根本。中国在农地资源禀赋上类似于日本。因此，中国可以借鉴日本农地利用和保护的经验，着力进行改革，从强化中国农地使用和保护的专项法律制度建设、完善国家土地规划制度、明确农地产权主体制度、培育耕地相对集中流转机制、规范农地向非农使用流动机制、建立国家土地利用监控机制、实施土地整理和综合治理等方面完善农地法律制度体系。

（二）农地制度设计要缜密，执行要严格

为了保护农地资源，日本将全国的农地划定为不同的农业保护区、农业综合开发区，并建立严格的农地占用许可制度，坚持排除以耕作以外的目的获取农地权利。为了保护农业经营者的权利，日本实行“耕者有其田”，又严禁个人买卖土地，对土地权利变更进行严格管制，对土地流转实行严格限制。为了有效利用农地，日本不仅将各地各类土地置于法律的监控下，而且将土地所有者、土地使用者、土地用途变更的申请者和审批者等都纳入法律监管的视域，对涉及土地的违法者严惩不怠。例如，在城镇区域外，占用农地2公顷以下者，由用地者先提交申请，都道府县农业委员会审查后将初步意见上报知事；如果知事拟许可用地，则需要将该申请及许可意向提交都道府县农业会议研究，知事根据农业会议的意见最后做出决定，并将许可通知书交给农业委员会，再由农业委员会发出许可通知书给用地申请者。也就是说，在日本，要占用农地必须经过农业委员会和农业会议的双重论证、审核；知事的许可权力不仅要受农业委员会的约束，而且不可直接颁发许可通知书。这些制度设计不仅管制了农地的流转，而且监控了知事的许可权力。因此，中国要确保18亿亩耕地这一底线，应该科学地设计土地资源保护制度、使用机制和管理范式。

（三）农地制度需要适时修改，不断完善

《农地法》、《土地改良法》、《农振法》以及《农促法》是日本农地制度的基本框架，也是其农地政策的基本依据。这几部法律并不是一成不变的，而是根据不同时期社会经济发展的需要，适时地调整或修改，自觉地引导农地利用和农业经济发展。《农地法》强调“只有直接从事农业生产的劳动者的权利才应获得保障”，这是一条主线，但在日本农地制度演变的不同历史阶段，分别体现“自耕农主义”和“耕作者主义”两大主题，也即：前期主要保护自耕农的权利，后期转为保护一切农业经营者的利益。例如，1994年，为了响应乌拉圭回合谈判，日本“开始了研究制定替代《农业基本法》的新基本法”，以培养“有效稳定的农业经营体”。这样一来，农业生产法人制度建设再次受到关注。《农地法》在1962年的修改中涉及了“农业生产法人”，在1992年的修改中对法人经营农业还有严格的制度约束，但多数意见认为，股份公司应该获得农地权利，因此，在1998年的修改中放宽了对农业生产法人的约束条件。1999年，日本公布了《食品•农业•农村基本法》，积极推行农业生产法人制度。2000年，《农地法》的“农业生产法人制度”部分再次被修改。日本农地制度变迁的经验是：农地制度建设需要与时俱进。也就是说，农地制度要根据社会经济发展的变化和需求，在坚持原初立法宗旨和基本框架的基础上，适时修改或增设部分法律条款，这既便于保持法律制度的统一性，又利于法律制度的完善。

（四）农地制度建设和实施需要金融支撑

日本历来重视金融制度在农地制度建设中的重要作用，并根据农地制度建设的需要不断调整金融政策。可以说，日本农地制度的每一次变革都有相应的金融制度的支持，金融制度的有些内容也包涵着对农地制度的促进。例如，“改善农林渔业经营结构资金融资制度”（1963年）为农民提供了开垦土地所需资金、改善园艺经营所需资金、扩大畜牧经营资金以及推动改善农业结构所需资金。1968年，在修改的《农林渔业金融公库法》中创设了“综合资金”，给以自立经营或相当于自立经营的农业经营法人改善农地提供了资金支持，它还为农业经营者提供改良农用地、获得农用地、购买农用设施、发展果树栽培、开展畜牧经营等所需的贷款。《农业人养老金基金法》（1970年）规定了“从60岁开始支付并在65岁时则附加支付国民养老金”的制度，其目的“是对应于促进农业经营者年轻化和农业经营规模扩大这一结构政策的要求”①。同理，中国农村土地制度建设也需要金融制度改革与创新的支持。

参考文献

1.关谷俊作：《日本的农地制度》，金洪云译，上海三联书店，2004年。