关于水权问题，最近议论颇多，由水权有偿转让引发的一些理论和实践问题，受到了水利系统和各界的关注是一件好事。表明了人们对水资源问题的高度重视。大家从不同的角度探讨和分析有关水权的理论和实践中的问题，有不同的看法是正常的。由于水权直接关系到水资源的高效利用和合理配置，因此，中国水利经济研究会举办“加强水权管理，建立节水型社会，实现可持续发展战略研讨会”是非常及时和难得的一次盛会。我预祝会议开得圆满成功。借此机会，我想谈两个问题：

一、关于加强水权的管理和监督问题

水作为资源具有双重属性，即生活资料和生产资料的双重属性。马克思在资本论中曾经指出，土地(在经济学上也包括水)最初以食物，现成的生活资料供给人类，它未经人的协助，就作为人类劳动的一般对象而存在。因此，水和土地一样是人类的生活资料。但水和土地一样又是生产资料，这样水和土地都具有双重属性。

水作为资源属国家所有，要体现全民共享的原则，水作为生活资料属于公共商品，公共商品是指可以容许许多人对它进行消费的商品，它属于纯粹外部经济性商品，具有非市场经济性质。比较典型的是国防、公安和基础设施三大类型，这类商品是由政府通过“对收入进行再分配”来提供。由于具有共享性就同时具有非竞争性和非排它性的特点，对于非竞争性的商品而言，人们消费它时，并不影响相互之间的利益。对于非排它性的商品而言，也不可能采用货币交换的形式。但水工程供水作为产品，作为生产资料是生产要素，虽然具有商品的属性，它又具有一定的公益事业的特征。由于用途不同，在建立水市场进程中不同的用途是有区别并具有不同特性的，加之水是动态的，受到时空条件的限制，这就决定了水市场与一般的商品经济的市场是具有不同的性质和特征的，它不具备一般商品经济的公平竞争的条件，它是以政府宏观调控为主体的市场经济，因为同样的水量，不同的功能和用途，不同的流域和地区，其产生的价值是不一样的，反差十分悬殊。因此，在建立水市场进程中，水作为资源确定水权是第一位的，水工程供水则需确定产权并同时确定产权的受益和经营问题，以及工程的功能及其受益的范围和对象问题。这些问题在没有建立规范以前全面运作是非常困难的，但建立规范又是一个十分复杂的问题，因为规范本身直接涉及到权益的分配问题。

中国历史上的水事纠纷，实质上是水权之争。在每个历史时代水权都以各种不同的方式，在完全不同的社会关系下面发展着。因此，在不同的历史时期，水权单位之间的水买卖早有历史记载，从历史记载来看，水权转让大都经过官府的同意，有买卖合约，但为防止管水者仗权卖水，侵犯用水户的权益，同时制定了严格的法规。

最近汪恕诚部长在水利部机关公务员大会上关于《水权管理与节水社会》的报告中指出，明晰水权，要确定两套指标。一套是水资源宏观调控体系，一套是水资源的微观定额体系。这两套指标体系对有效管理水权和规范水事行为至关重要。汪恕诚部长还指出，实施水权管理的前提是水资源的统一管理。统一管理应该包括流域管理和区域管理两个方面，这些重要论点都是指导我们加强水权管理监督和规范水事行为的基本原则。

新的世纪我们对水利应当有新的认识，治水思路及其政策已进入一个新的调整时期，各级水利部门要认真贯彻中央通过《十五计划建议》和人大批准的《十五计划纲要》精神，加强水利基础设施建设，重视水资源的可持续利用，加大水的管理体制改革力度，建立合理的水资源管理体制和水价形成机制。但要解决好中国水的问题，我认为权属管理是核心，体制改革是保障，职能转变是关键，这些都涉及到上层建筑与生产关系的改革问题。

从全国和全局的角度来看，现在强化政府宏观管理和监督的职能，探索水的使用权转让机制，规范水事行为，实施水资源的高效利用和合理配置正是时候。我认为建立水市场不能脱离国家社会主义市场经济体制的大环境和中国的国情和水情，以及新中国水利建设发展历史的特定环境及其特征。

第一要对我国社会主义市场经济体制的建立有一个全面的认识。从市场经济一般规律来讲，要走向市场化首先要建立市场规则，市场规则是保证市场有效运作的基本原则。否则市场难以发挥它在资源配置中的基础作用。但必须看到在不同领域、部门、行业，以及地区市场化程度具有不同的特点，是不尽相同的。特别是关系国计民生的产品，以及社会公益为主体的事业，市场化程度要受到国家政策的约束，受到经济发展水平的约束。如果只重视市场发展，不同时建立市场规则，各自从各自的行为目标出发，有的在局部地区可能是互利的，在短期内会取得一定的效果，但从全局来看，从长远来看，可能带来市场秩序的混乱，影响全局，甚至带来负面的影响。但规范市场秩序是一项非常复杂的工作，这也是国家“十五”期间在进一步开放市场的同时，将整顿和规范市场经济秩序,同时健全有效的监管是政府行使管理职能和当前完善市场经济体制的一项重要任务。但一般制度性的上层建筑总是滞后市场经济实践发展的。在没有规范以前，要分析在那些领域、那些部门，那些行业之间容易发生纠纷。政府在宏观管理上要有超前意识。

第二对新中国水利发展的历史特定环境及其特征要有全面的认识。我国水利建设，尤其是中小型水利和农田水利设施建设在国家扶持下，主要是靠群众自办为主的。大中型水库的建设的库区淹没损失的赔偿和移民的搬迁等都存在同样的问题，农民作出了贡献，这也是至今还存在水库移民的历史遗留问题的一个重要原因。正因为这种特定的环境及其特征，当时很明确，水费征收不应有营利思想。在进行灌区管理的民主改革时，废除了封建把头和封建水规制度，建立了民主管理组织和民主管理制度。改革开放以前的30年，小型水利设施，群众自办，或国家扶持，群众投工投劳究竟在水利设施固定资产占多大的份额，没有进行过全面的调查与统计，据有关专家典型调查说至少占30%以上的比例，我认为，这个比例可能偏小20%。当然对农民做出的贡献，虽然国家通过对农业政策的扶持，通过各种途径对农民进行了各种经济的补偿，但我们现在研究产权和水权时就不能不考虑中国水利发展历史的特定环境及其特征。

在社会主义市场经济体制下，通过水的使用权的有偿转让，运用经济杠杆进行水资源的合理配置是一种手段，也是一项重要措施，这是经济发展，社会进步的一种标志。前不久浙江“东阳与义乌”“永久用水权”的转让，引起了不少人的争议，这是我国第一座大型水库发生的水权转让。4月28日农民日报题为“一江春水”向哪流？的报道是四川省一座小型水库承包给农民，引起承包户与农民用水的的矛盾和上下游用水的矛盾，其实质也涉及到水权问题。改革开放以来，小型水利工程产权不清晰，职责不明确，影响了群众参与建设与管理的积极性。因此，不少地区对小型水利设施采取了“拍卖、租赁、承包、股份”等各种型式的产权制度的改革。据统计，全国1600万处小型农村水利工程已有303万处进行了产权制度的改革，其中承包占70%，拍卖占12.5%。大中型灌区管理体制与运行机制的改革试点工作正在逐步展开。产权制度的改革无论采取那种形式都涉及到一个根本问题，即水权问题。四川因旱引发的矛盾和纠纷引发了三个问题：

一是在大旱之年农田灌溉，为什么上游不慌下游急。因为金堂县东部地区有一大半乡镇农业用水靠县内九龙滩水库供给，按照现在通行的放水办法，只有等上游乡镇吃饱喝足之后，下游乡镇才能盼到水来，但70公里的输水渠道，处于渠道末端的乡镇，不仅水库放出的水量，在时间上比其它乡镇要晚一两周，而且水库放出的水量沿途跑漏严重，水的损耗很大，年年来水不仅晚而且少，甚至没有水，处于尾水的乡镇有苦难言，所以就出现上游不慌下游急的局面。

二是大旱之年农田急用水，水库却不放水。因为水库承包以后，承包人要养鱼，究竟维护谁的利益？为了壮大村社集体经济，不少地区纷纷将本属于村社集体所有小水库的水源所有权包给了私人经营，据统计，仅德阳和遂宁这两个地区，蓄水量达50万立方米的这种小水库就有2000多个，基本上都包给了私人经营。金堂县的九龙滩水库是其中的一例。这些水库被私人经营者承包以后，就控制了水源，不是养鱼就是养虾，私人经营者赚了钱，集体也增了收。在丰水年份可能不会出现矛盾，但遇到干旱年份，特别是今年春季是“三连旱”，水库蓄水量仅有往年的三分之二，是保鱼虾，还是保农田，各说不一。承包者当然要保护自己的受益，拒绝放水。承包者说，当年的承包合同内容很简单，只是每年交多少钱，现在水库水量不足，是牺牲农业还是牺牲承包人的鱼，合同并没有规定。村民无可奈何，只好说只能看承包者的良心了。所以才会出现农田急用水，水库却不放水的矛盾。

三是输水渠道水的利用效率很低，为什么农民不整修渠道，农民自有道理。农民说修水库时他们出了力，当年修水库的目的是为了灌溉，水库承包以后，他们并没有分到钱，现在农田急着用水时，反而不给用水了。当年兴修这些水库时，一般是国家投资与农民出钱或出工相结合。由于种种历史原因，特别是投入不足问题，大部分渠道都是土渠，输水损失很大，现在要将渠道衬彻达到“三面光”的要求，每公里的投资在8万元以上。谁投资？上游占有水源优势地位，对渠道衬彻设有积极性，下游农民由于投入太大，而农产品价格较低，农业是弱质产业，尤其是种粮比较效益低，经济规律必然要起到调节的作用。因此，农民本来对土地投入的热情就不高，尽管当地干部采取盖膜、灌水等抗旱措施，并向农民宣传抗旱措施的好处，但要农民拿钱，就不干了。干部有干部的说法，农民自有自己的道理。

总之，国外的市场经济表明，在现代市场经济条件下，人们生活离不开政府。市场经济的缺欠和不平衡只能由代表“全民”集体意志的政府宏观调控来解决。两方学者把政府的作用分为三种：一是稳定经济，实现充分就业；二是收入再分配，按平等和效率的原则实现个人基本能接受的收入分配结果；三是资源再配的，提高全社会的资源使用效率。我国水的所有权属于国家，任何部门都不允许垄断水权成为“水霸”。由于水资源的短缺威胁到人类的生存与发展，那么有限的水资源的合理分配就必然成为人们关注的焦点。我们讲的水权的分配主要是指使用权的分配，其分配必须在政府的宏观调控下遵循四条基本原则，一是根据中国水资源的时空分布特点，要考虑水资源的承载能力，以及水资源的特点和社会性、经济性的特征，由国家确定可分配的份额，保证水资源的可持续利用；二是按照可持续发展战略和所分配的使用权界定其使用范围和用户对象，保证国民经济的协调发展；三是在使用权确定的基础上，对水资源在流域内及区域间进行合理配置，保证水资源的高效利用；四是由于中国水市场的培育和建立受到自然条件，设施状况，社会制度，公众意识，管理机构，人员素质、政策法规等一系列因素的制约。因此，要有政府的宏观调控和规范管理与有效监督，保证水事行为的规范化、有序化和法律化。

二、关于建立节水型社会问题

中国水资源短缺问题其实质是人与水的比例和生产力布局与水的比例关系不协调，或者说严重失调。因此，建立节水型社会关键是建立节水型经济社会发展体系。

水是一切生命和环境的血液，既是人类生命之源、又是自然生态环境的主要因素，通过水在生态系统中的循环，能有效的维系自然生态系统的自我平衡，但水资源的不合理开发、浪费和污染不仅对生态系统自我平衡构成威胁和破坏，而且对提高国民生活质量构成严重威胁。为了保护人类的生存与发展，维护生态环境的安全，必须以人为本，坚持“资源共享”原则。构筑水资源与人口、资源、环境和经济社会协调发展的良性循环体系和节水型的经济社会发展体系。因此，处理好人水关系和生产力布局与水的关系，在人口、资源、环境与经济协调发展中保持水资源的永续利用才能保障经济的可持续发展。

中国可持续发展要立足于中国的水情，中国水资源的地区分布反差极大，南北和东西的人均水资源量可以相差十几倍和上百倍。因此，全人类都共同拥有，也共同保护地球，那么我们更应体现“资源共享、代内和代际公平”的原则，因此，从流域内和流域间(包括跨流域的调水工程)对有限的水资源进行合理的配置，对有限的的水资源进行合理的配置，使水的利用在局部和整体上与经济社会发展获得最佳配置和最优效益。

汪恕诚部长提出资源(型)水利的最终目标是水资源的可持续利用，或者称之为永续利用。这一概念在某种意义上等同于经济社会可持续发展的理论。水是自然资源，又是经济资源，更是战略资源，是可以不断循环和更新、自我增值的资源，是人类共享的资源。它涉及人类的生活水平和生活质量，涉及国民经济各个部门。它具有除害兴利的双重作用，兼有公益、半公益性的特点，鉴于工业化与城市化、现代化的的同步，城市水资源的短缺就成为未来发展的焦点，中国水资源短缺的态势是十分严峻的，已成为经济社会可持续发展的严重制约因素，或者说首要制约因素。

为了实现可持续发展和科教兴国两大战略，以及实现“两个转变”（即体制 上从传统的计划经济向社会主义市场经济转变；经济增长方式上从粗放型向集约型转变），加强水资源可持续利用的理论研究，解决好水资源合理配置、高效利用和有效保护问题，协调好生活、生产和生态三者用水的关系，这对加快我国水利建设步伐，推进水利现代化的进程具有深远的历史意义。

水资源可持续利用的核心问题是水资源的高效利用，要实现高效利用，关键取决于水资源的合理配置、有效保护和建立节水型经济社会发展体系。高效是实现水资源合理配置的目标。一是通过水资源配置工程系统提高水资源的开发效率，减少工程系统在水资源调控过程中的无效损失；二是提高水资源的利用效率，使调控后的水资源得到高效利用，使有限的资源最大限度地发挥效用，提高单位水资源的经济产出。

21世纪是我国从传统水利向现代水利转变的重要历史时期，这个历史时期的重要特征就是经济社会的持续发展不能再单纯只靠水利工程数量，而主要是靠水工程的质量和合理配置、高效利用、有效保护和科学管理，实现水资源的可持续利用来支撑和保障经济的可持续发展和人口、资源和环境的协调发展。

我国淡水资源是有限的，受资源条件、工程条件、技术条件等诸多因素的影响和制约。因此，必须坚持以供定需原则。要防止无休止、无序的开发水资源，向有序、科学、综合开发、高效利用的方向发展。进入新世纪，随着工业化进程的加快，城市化水平的提高，其相应用水需求量将呈快速增实的势头，由此将引发用水结构的调整和变化。经济发展、规模和生产力布局、生态环境保护与建设都要充分考虑降雨和水资源条件。按照“以供定需”原则，解决好开源节流与保护的关系，协调好生活、生产与生态用水，处理好供水与用水、水量与水质、水与生态的关系。

面对中国水资源短缺的严峻形势，水资源的开发利用和用水量增长方式及其管理模式，必须以科技为动力，走内涵发展的道路。从粗放型向集约型转变。坚持“节水减污”优先原则，要把节水灌溉作为革命性措施来抓。农业用水要改变大水漫灌等落后的生产方式，以挖潜配套改造提高效益为主，不仅是降低了供水成本，而且减少了污水排放；加强水污染防治，废污水排放必须达标排放，减少水污染，提高废污水的处理回用率都是保障水资源可持续利用的根本性措施。因此，依靠科技创新和体制创新，提高科技含量和水的安全度，提高水利科技成果的贡献率，提高水资源的利用效率，提高单位水量的生产能力。积极研究劣质水、微咸水和海水等非常规水资源的开发利用，构筑节水治污为先的水资源不断循环更新自我增值的可持续利用的良性循环和运行体系。

目前中国社会主义市场经济体制正在建立过程中，由于历史原因，水不是商品，也就没有建立市场机制。因为水具有除害兴利双重特性，兼有公益、半公益性特征，并涉及国民经济社会各个领域和部门，直接关系到每个公民的生存环境和生活质量，这些特性和特征互相影响，构筑了一个十分复关部水市场环境。水资源短缺又不可能完全靠市场调节来配置，因此，中国的水市场是一个不完全的、或者说有条件的在国家宏观调控下水市场。但建立以水权为核心，水价为手段，建立具有中国特色的适应社会主义市场经济体制的水市场机制已势在必行。建立水市场水权是第一位的，水的所有权、分配权、使用权、受益权，以及水工程的产权等等，都需要通过深化水利改革进一步以法规形式确定下来，通过水权的确定、水价机制的形成，才能逐步建立有条件的水市场经济体系。目前水价过低不利于水资源的合理配置和高效利用，因此，随着社会主义市场经济的逐步完善，制定以水权核心、水价为手投、水资源有偿使用的的水市场机制及其经济政策对保障水资源可持续利用至关重要。

建立节水型社会必然涉及到用水结构的调整，用水结构的调整又必然涉及到水的使用权转让，目前我国农业用水占全国总用水量的已从90%以上下降到70%左右，下降的原因来自两方面，一是农业的一部分用水量已转移给城市和工业用水，二是国家供水量的增加主要满足城市和工作用水，工作和城市用水量的增加提高了用水量占全国总用水量的比重。这种结构的调整和变化是一个国家经济发展、工业化和城市化水平的标志。

高效利用水资源是根据我国水资源条件及其特点，以及紧缺与浪费并存的现实，水利部在制定“十五”水利计划时已经把水资源的优化配置、高效利用和有效保护放在十分突出的位置。

目前我国农业灌溉水的利用系数低的为30%，高的可达80-90%，平均只有0.4左右，工业用水的重复利用率低的为10%，而高的已达85%，平均只有55%左右(含乡镇企业)。因此，在坚持开源与节流并重的方针上，必须把节水放在突出位置。高效利用的核心是以提高用水效率，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建立节水型社会。

1．工业节水

我国处于工业化发展阶段，目前工业用水已占全国总用水的20%，随着经济社会发展，工业用水及其用水比重将会进一步增加。工业节水总的要求是：通过工业产业结构调整、技术水平升级以及产品的更新换代，降低用水定额，提高重复利用率。节水重点是那些用水大户及大用水行业，污染大户及大污染行业。这些行业要编制节水规划、制定节水目标和标准。

工业节水的基本目标是：对重点行业，如火力发电、化工、造纸、冶金、纺织、水泥、食品等，取用水量的增长控制在每年1%~1.2%。近期(至2005年)，全国工业用水重复利率(含乡镇工业)由目前的50%左右提高到60%，工业万元产值取用水量下降到65m3；远期(至2010年)全国工业用水重复利用率(含乡镇工业)达到65%，间接冷却水循环利用率达95%以上，工业万元产值取用水量降到在30 m3。

工业节水的基本对策：一是调整生产力布局和产业结构，加强建设项目水资源论证和取水管理，限制缺水地区上马高耗水项目，禁止引进高耗水、重污染工业项目，以水定产，以水定发展。二是拟定行业用水定额和节水标准，对企业的用水进行目标管理和考核，促进企业技术升级、工艺改革，设备更新，逐步淘汰耗水大、技术落后的工艺设备。三是推进清洁生产战略，加快污水资源化步伐，促进污水、废水处理回用。采用新型设备和新型材料，增加循环用水量，减少取水量。四是强化企业内部用水管理和建立完善三级(厂、车间、班组)计量体系，加强需水管理。五是有条件的沿海地区大力推广海水利用。

2．城镇生活节水

目前我国城镇生活用水已占全国总用水的5%。城镇生活用水供给量集中，水质要求高，水量增长快。城镇生活节水总的要求是：结合城镇建设改造及城镇文明和环境建设，推动城镇节水工作的开展。大中城市是节水的重点，要编制城市生活节水规划，制定节水标准。通过强化管理，推广节水设施，加强节水宣传教育和公众参与意识，使城镇生活节水工作不断地向前发展。

城镇生活节水的基本目标是：近期(2005年前)，全国城镇人均用水(含公共用水)每人每天215升左右，远期(至2010年)用水水平每人每天控制在250升左右。2005年前城市新建民用建筑全部使用节水器具，原有的不符合节水标准的用水器具要全部更换为节水型器具，杜绝跑、冒、滴、漏；力争到2010年对浪费水严重的用水器具(包括居民)基本改造完毕。

城镇生活节水的基本对策：一是实行计划用水和定额管理。二是全面推行节水型用器具，提高生活用水节水效率。三是加快城市供水管网技术改造，降低管网漏失率。四是加大城镇生活污水处理和回用力度，在缺水地区积极推广“中水道”技术。五是逐步实现城乡水务统一管理，资源统一规划、综合利用，努力建成蓄水、集水、节水、排水、清污、回用的城市节水清洁型供用水体系。

3．农业节水

农业用水是我国水资源利用的大户，目前农业用水量仍占全国总用水量的70%左右。农业节水总的要求是：今后我国灌溉面积增加主要通过农业节约用水实现，节水灌溉要为在农业用水总量不增加的条件下确保我国农业发展和粮食安全做出贡献。农业节水要结合我国国情，先进技术与传统技术结合，渠系节水与田间节水结合，工程措施与管理措施结合，水利工程节水与农艺技术节水结合，节水与农业产业结构调整相结合，节水与改善农业生产条件和生态环境相结合，依靠和发挥农民积极性与政府宏观扶持引导相结合，提高水的利用率和生产效率，增加农民收入。

农业节水的基本目标：近期(至2005年)，灌溉水有效利用系数由0.4 提高到0.45。远期(到2010年)，灌溉水有效利用系数争取提高到0.5。

农业节水的基本对策：一是以节水增产为目标对灌区进行以节水为中心的灌区配套和节水技术改造，提高灌溉水的有效利用率。重点放在现有大型灌区渠道防渗、建筑物的维修、更新和田间工程配套等节水技术改造上。二是因地制宜加快发展节水灌溉工程。在节水增效示范项目和节水增产重点县的建设中，因地制宜地分别推广发展管道输水、渠道防渗、喷灌、微灌、水稻浅湿灌、改进沟畦灌、膜上灌等工程节水措施。三是平田整地开展田间工程改造。四是大力推广节水农业技术，积极发展节水综合技术。

总而言之，我国水资源的利用率是比较低的，节水有一定的潜力。特别是进入21世纪，随着科技进步和技术创新，在国家分配的水量中，在国家宏观调控下，节约的水量按市场经济运作，使水的利用从低效益的经济领域转向高效益的经济领域，提高了水的利用效率，这无疑是一件好事。但必须同时建立新的的补偿机制。目前我国农业仍然是用水大户，就农业用水被占用问题，1995年水利部、财政部、国家计委发布了《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》。规定对占用农业灌溉水源、灌排工程设施，人为造成农业灌溉水量减少和灌排工程报废或失去部分功能的行为，实行有偿占用与等效替代相结合的原则。在实践中，现行的补偿办法面临着一些具体的困难和问题。最终的结果常常是农业水源被挤占，原来灌区管理单位特别是农民的损失得不到合理补偿。如果能真正建立起水市场，将会对占用农业用水的补偿以及水价的改革起到极大的促进作用。当然，水市场的提出在我国还是一个新鲜事物，目前水价偏低，水价的核定和计收办法都没有将农民的投劳计入水价成本，中国的水市场的建立还缺乏相应的水价格的经济手段，更谈不上有配套的政策法规。加之人们对水商品的观念淡薄，我国水市场是及不发育的，要建立由中国特色的水市场，将是一个长期的过程，是一个艰巨的过程，必须为之付出努力。目前，我们必须加强水市场理论及政策研究，建立与水权转让及水市场等一系列相应的配套政策法规，以规范水市场行为。

依法治水、依法管水，这是实现水资源可持续利用的重要保障。目前水管理体制不顺，地表水与地下水，供水与用水、排污与治污等部门和条块分割的“多龙管水”体制已严重制约水资源的综合开发、合理配置、高效利用、有效保护和科学管理，导致人为不合理的水事活动，增加地区间的水事纠纷，甚至对水资源可持续利用带来负面影响。因此，尊重自然规律和经济规律，坚持人与水和谐共处、坚持政府宏观调控、企业化管理、用水户参与的原则，大力推进水利产业化和现代化的进程，必须加快建立水资源可持续利用和高效利用的法规及其政策保障体系。