一、基本情况１．水资源状况
华北、东北均属于水资源匮乏地区，人均占有水资源量远远低于全国平均水平。近几年的干旱少雨更加剧了北方地区的水资源紧张状况。目前华北、东北供水区城镇居民生活年人均用水量在５０ｍ３左右，供水区农田灌溉年每亩均用水量在７００～１０００ｍ３左右；从用水保证率看，目前农业用水保证率在５０％～７０％之间，工业用水保证率９０％左右，自来水厂用水保证率在９０％以上。水资源匮乏已成为我国北方地区国民经济和社会发展的瓶颈。
２．水价状况
据调查了解，北方地区工业和生活用水源水价在０．１５～０．６２元／ｍ３不等，城镇居民和工业用水户实际承担水价为２．２～５．０元／ｍ３不等；农业用水原水价在０．０２４～０．１元／ｍ３之间，农民实际承担水价在０．０５～０．１５元／ｍ３之间。总体看，实际水价都没有达到供水成本，其中，部分地区城镇居民和工业用水水价逐步接近供水成本价，绝大多数农业水价远没有达到供水成本水平。
３．水价承受能力状况
通过问卷调查，水管单位普遍认为工业和城镇生活用水水价还存在较大的可供调价的空间，而农业用水水费可供调价的空间较小，一些经济落后地区当地农民承受现有水价都存在困难。结合农民的收支状况分析，农业用水水价应有一点调价的余地，但是农民承受能力非常有限。
近几年来工业、城镇生活用水的水费实收率平均水平达到９０％以上，基本上在当年或跨年度能够全部收回。而农业用水水费实收率平均水平只有７０％左右，部分地区甚至只有３０％，大多数水管单位认为农民承受能力低、水费计收不规范、乡镇挤占截挪水费等问题是造成水费实收率低的主要原因。
４．水管单位运行状况
华北、东北地区水管单位大多为自收自支的事业单位，均实行了水管单位财务制度，普遍经营状况不佳。
供水水费是水管单位的主要收入来源，人员费用在支出中占的比重仍然较大，由于水价未达到供水成本，加上有限的电费收入、养殖收入等，普遍入不敷出。多数单位未足额提取折旧的情况下，连年亏损，计提的折旧费用只是账面虚列。据调查的２１个水管单位，除辽宁供水集团所属的七大水库实行统一核算有盈余外，其余１３个水管单位１９９９～２００１年计提折旧费约１．６６亿元，而财务账面亏损额达３．７２亿元。可见大多水管单位实际无更新改造资金，正常运行困难。
二、水价改革进展
自国务院颁布〔１９８５〕９４号文开始实行有偿供水以来，截至目前，各省市都实施了３～６次水价调整工作，特别是１９９７年出台了《水利产业政策》之后，国家计委、水利部连续出台了以价格杠杆促进节约用水，建立合理水价形成机制方面的指导意见，各地水价调整幅度增大，逐渐将固定资产折旧计入水价，部分地区还通过水价调整解决供水工程还贷资金。尽管现阶段的水价仍未达到合理供水成本，但逐步趋向合理，一定程度上改善了水管单位运营状况，客观上有效促进了全社会节水意识的增强。
两部制水价、超定额（计划）用水加价及丰枯季节水价等科学的水价制度在大部分地区没有实施。从少数水管单位实施科学水价的效果来看，科学的水价制度确实能够强化水资源管理，促进节约用水，保障水管单位良性运行。水管单位都对科学水价制度的推行持积极态度，许多水管单位都将推行科学水价制度列入工作日程，有的单位还要求国家有关部门将本单位作为推行科学水价制度的试点。
三、水价改革及水费计收的主要经验
１．各级政府重视、部门协调配合、百姓理解支持是搞好水价改革的关键
最近几年，水资源问题越来越引起全社会的重视，水价改革宣传深入人心。调查组在与农民代表座谈中，农民朋友都表示了对灌区管理单位处境的理解。各省、市组织有关部门深入开展水价改革的调研工作，推行农业用水价格试点改革，并相继出台了水价改革、水价调整等方面的实施意见，有力地推动了本地区的水价改革工作。
２．资源水价是水价改革的内容之一
完整的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价三部分。计收水资源费是体现资源水价的主要手段。在水资源紧张的地区，计收水资源费是合理配置资源，促进节约用水的重要经济杠杆。辽宁省对水资源保护区和管网区用自备井抽取地下水计收水资源费达０．５５元／ｍ３，超出水利工程供水水价。北京市在２００２年发布的《关于调整我市水价的通知》也分别对地表水水资源费、地下水水资源费（分类计收）做了明确规定。
３．推行定额管理方式，促进节约用水
河北省自今年５月始在全省范围内推行用水定额管理方式。《河北省用水定额（试行）》由工业、城镇生活、不同分区主要农作物用水定额以及林、牧、渔业用水定额四大部分组成，每部分都以表格的形式详尽地列出了定额值。推行定额管理，对下一步实施两部制水价和超定额累进加价创造了有利条件。
４．改变以行政区或单个工程核定价格的定价方式，实行多个工程统一定价
辽宁省省直管七大水库作为一个整体，统一核算价格，并由供水集团统一实施管理。不仅从体制上保证了水资源的统一管理和优化配置，也为通过经营水资源解决水利工程更新改造和滚动开发提供筹集资金的可能。北京、天津等市水利工程管理单位虽未成立统一的供水企业，由于是联合调度运用，也采用统一定价的方式。
５．加强管理，提高收取率。
①改革计量方式，逐步由按亩收费向按方收费过渡。吉林省物价局、水利厅联合发布通知规定：提高供水计量管理工作，创造条件实行计量收费，以实际供水量作为计收水费的依据。黑龙江省物价局对农垦系统查哈阳灌区农业用水价格改革试点中也采取了类似的措施。
②核实灌溉面积。在实行按亩收费的地区，灌溉面积不真实是影响水费收取率的重要因素之一。黑龙江省五常市委出台《关于国有灌区依法核查水田面积的通知》后，该市龙凤山灌区通过核查使收费面积增加了２０％。同时还推行了灌区有账、村里建卡、用户发证的制度，做到账、证、卡相符，有效提高了水费收取率。
③发挥用水户协会作用。河北省石津灌区积极推行“参与式灌溉管理”模式，先后成立了９个具有独立法人资格的用水户协会，订立了章程，出台了相关的制度、办法。通过这些协会的运行，提高了用水户在用水管理中的参与程度，水费计收和使用的透明度加大，一些不合理的负担得到有效遏制。
④实行激励机制，提高水费收取率。黑龙江省龙凤山灌区激励农民自主到灌区交费，给水费全额３％的优惠，在试行过程中出现了农民排队交水费现象，自觉交费占应收水费的８５％以上。河北省石津灌区试行比例水价、综合水价、打折水价等激励措施回报用水户，提高了农民交费的自觉性。
⑤加强节水，合理调配水资源，扩大供水范围。五常市龙凤山灌区近年来通过推广节水技术，使水田亩用水量由１０００ｍ３降到８００ｍ３，节约出来的水用于发展新的灌溉面积。在水量调度上，通过确定轮灌时间和办法，上下游错开用水高峰，减少了用水矛盾，提高了供水保证率。
⑥直接收费到户，避免被截留、挪用。五常市龙凤山灌区采用了由灌区直接管理末级渠系，通过直接收费到户改革，水费收取率由１９９８年的６０～７０％提高到２００１年的９５％，而且农民愿意主动到灌区交费。
⑦实行合同供水、凭票供水。吉林省星星哨水库灌区采用了花钱买票、凭票供水的办法。他们根据水库可供水量，在可供范围内预售水票，在放水前预收当年的用水水费，对买票不足的用水单位，限制供水。黑龙江向阳山水库灌区与供水保证率高的村签订供水合同，实行合同供水，供需双方见面，避免了行政指令性供水和供水脱节供不应求的问题，提高了供水保证率和水费收取率。
⑧提高服务质量，让用水户满意。河北省石津灌区推行“四到斗”、“四公开”，即输水到斗、计量到斗、收费到斗、服务到斗；水量指标公开、水价公开、实用水量公开、水费账目公开。通过严细经营和透明管理，化小核算单元，避免了搭车收费。吉林省物价局、水利厅联合发布通知，规定在灌区内实行水价、水量、水费、面积“四公开”，并按要求进行公示，提高水费计收工作的透明度。
⑨运用法制手段依法收费。大连市庄河朱隈水库灌区，在灌区组建巡回法庭，将原属庄河市法院的四个派出法庭管辖的灌区范围统一由该巡回法庭管辖，大大提高了办案效率。灌区通过依法起诉，近３年累计追回欠款６０余万元，目前，该灌区水费收取率达到１００％。其他地区水管单位也在当地法院的支持下，立案查处 “抗费”、“赖费”和聚众“闹费”的案件，法律对拒交水费的用水户起到有力的震慑作用，使水费收缴出现前所未有的良好势头。
四、水价改革及水费计收中存在的问题及对策建议
１．如何科学核定供水成本
调查中发现，各水管单位之间在供水成本核算方面存在明显差异，突出表现在：
①采用库容比例法分摊制造费用的规定不好操作，执行中也千差万别。如将死库容分摊给供水成本并不合理，对于防洪库容如何分摊，各单位做法不一。
②直接工资占供水成本的比重偏大。在调查的２０多家水管单位中，大多数水管单位不同程度地存在机构臃肿问题，造成供水人工成本偏高。
③严重高估了农业供水价值。当前制度中规定的简单按保证率系数乘供水量，并以此在工业供水、生活供水和农业供水之间进行分配成本并测算价格。这种办法严重高估了农业供水价值，导致测算农业水价过高不具有实施的可能性，低估了工业、生活供水价值，不利于促进节约用水。
水是特殊商品，其价格不能完全按市场供求确定，应综合考虑社会承受能力，通过测算，由政府确定。简单的公式不能体现复杂的涉及国计民生的供水问题。因此，建议对１９９５年水利部制定的《水利工程供水生产成本费用核算管理规定》组织研究，重新修订。
２．政府定价与事权划分
按现行有关政策，水价属于政府定价，县级以上人民政府可以确定本行政区域内的供水价格或按单个工程定价。调查中发现存在以下三方面问题：一是省级政府只调整省直管的水利工程供水价格，而市、县一级的水价调整却明显滞后。如辽宁省近年来已几次调整省直属的水利工程水价，而市、县一级却依然执行１９９６年省政府发布的文件。水价改革滞后，主要原因是下级政府考虑眼前利益多，习惯于向上级部门要钱建工程，对水利工程管理重视不够，因此不愿意提高供水价格。二是跨区域的供水工程，由于分属不同的定价权限，定价差异较大，造成水费结算扯皮。如滦河流域上下游水管单位分别隶属于中央、省、市、县各级，各单位分别遵循主管单位价格政策核算水价成本，分级核定，造成上下游水管单位清算水费扯皮、互相挤压调价空间、最终水价确定不合理。三是不同水利工程由于修建时间及资金来源等不同因素，同等质量的水，价格差异较大。如辽宁省直管的七大水库，按单个工程核定水价，不同水库间的供水成本相差近１０倍。针对上述问题，我们建议：
①重新界定流域及区域的定价权限。对涉及上下游利益的不同区域的定价权限适当予以限制，使价格制定程序更加民主，价格水平更加合理、科学。
②在一定条件下，应该提倡适当进行区域供水成本测算。根据区域（流域）系统地核定供水平均价格，根据管理级次、隶属关系合理分配水费收入，或者组建企业集团统一管理。这样有利于解决多环节供水的水管单位之间的矛盾，提高水资源利用效率。建议推广辽宁、北京等地做法，对于联合调度运用的水利工程实行统一定价，集中管理。
③借鉴北京市的做法。市政府对市属水利工程核定价格，区县政府制定本行政区域内的供水价格，报市物价局备案。但是，区县确定的水价如果超出了市物价局核定的水价，则必须报市物价局审批。
３．农业水价总体偏低，计量手段落后，管理薄弱且环节多
由于受社会经济发展水平和农民承受能力等因素的影响，目前农业水价普遍没有达到供水成本。农业供水计量设施不完善，并且计量手段落后。水管单位缺乏计量设施建设的投资，在缺乏有效计量手段的情况下，大水漫灌，浪费水现象难以有效控制。目前农村供水管理存在水库、灌区、水管站、村等多个环节，易产生脱节或扯皮现象。在干旱年份，政府资助农民打抗旱井，而到正常年份，在有地表水水源供水保证的情况下，农民仍然使用井水，造成收费水源流失，灌区难以控制。有鉴于此，我们建议：
①加强农田用水的简易计量技术的研究与推广。解决用水计量问题，做到计量入户准确。同时，以定额用水作为切入点，改变传统用水观念，提高灌溉效率。
②供水环节损耗合理分担。在灌区配套不完善、供水效率及保证率低、渠系供水损耗由农民分摊、计量又无法到户的情况下，水价不能按成本核算及供求关系决定，而只能按农民承受能力决定。
③加强水资源的统一管理，对抗旱井给以明确定位。在灌区一定范围内打井的，除严格审批程序外，还要考虑计收水资源费和水费。
④提高水管单位的管理水平。在低水价情况下，目前收取率低，主要是管理问题。建议推广五常市龙凤山灌区、河北省石津灌区等单位的经验，加大水费收取力度，提高收取率。
４．需要进一步深入研究的几个问题
①如何明确政府在水资源管理、确保水资源可持续利用方面的责任。目前有些地方在地表水可以确保用水需求的情况下，仍然大范围超采地下水，滥用水资源，破坏生态环境。要尽快通过立法，明确责任，根据地下水资源状况，做出限采、禁采的规定，引用计收水资源费等经济手段，保证水资源的可持续利用。
②非正常年份动用死库容要有明确规定。近几年由于北方地区持续干旱，许多水库无水可供，政府为保证城市或农业用水，强令水库动用死库容，造成水库安全隐患，影响水库正常调节。对此必须做出明确规定，规范审批程序和补偿机制。
③研究弱势群体的安全用水政策。每个人都享有基本生活用水权，在水资源短缺，水价成本较高的情况下，弱势群体或贫困地区的基本用水需求如何保证，需要进一步研究政策。
④已建工程在成本不到位情况下计提大修、折旧，目前大多数为虚列。这种情况容易造成统计数字失真，形成水管单位掌握大量折旧费用可以用于工程维修改造的错觉，根据税法规定还存在额外交纳所得税的可能。建议专题研究计提折旧的办法。
⑤水稻节水灌溉技术须重点研究。目前节水灌溉技术较多注意旱作农业，而水稻在农业用水量中比重高，每亩用水量一般高达８００～１０００ｍ３，农业节水技术的重点应在水田耕作。
