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以人为本 以安为先加强水利建设和管理——《中国投资》专访国家发改委农村经济司司长高俊才
  杨海霞  
    编辑:管理员 归档时间:2011/4/16    

水是生命之源、生产之要、生态之基,水利不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全和国家安全。今后要统筹城乡发展,以人为本,以安为先,注重实效,大力加强水利建设和管理

本/刊记者 杨海霞

中央1号文件提出要加大水利建设投资,力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍,这意味着未来10年将有4万亿的资金投向水利基础设施。而在2010年,国家发改委的水利投资就创出历史新高,水利投资增长已经成为趋势。随着1号文件的实施,水利事业的改革也将同时加快。

国家发改委农村经济司司长高俊才接受《中国投资》专访时表示,此次文件出台是基于经济社会发展对水利的需要、当前水利基础设施薄弱的情况和具备加强水利建设的可能所决定的。

同时,他也指出,当前在防洪、供水、水质、水土流失等方面存在的问题很多,2011年和“十二五”期间,加强水利建设和管理的任务非常艰巨,而解决之道是,在提高认识、加强领导的同时,一靠增加投入,二靠提高科技含量,三要靠深化体制机制改革。

高俊才指出,按照1号文件精神,水是生命之源、生产之要、生态之基,水利不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全和国家安全。今后要统筹城乡发展,以人为本,以安为先,注重实效,大力加强水利建设和管理。

《中国投资》:今年的中央1号文件直指水利建设,这是非常少见的,这背后的重大背景是什么?

高俊才:今年1号文件确实引起各方很大的关注,不论是中央、地方都认为加强水利建设非常必要。这个问题可以从两个方面来理解,一是从水利建设的需求层面,二是从加大投资力度的可能性层面。

从需求层面来看,我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,洪涝灾害频繁发生,水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的重要瓶颈。虽然在新中国成立以来,水利建设取得了显著成效,通过建设水库、加固堤防、修建灌溉排涝工程和加强水土保持等,使江河防洪安全、城乡供水安全、国家粮食安全和生态安全的保障能力不断增强。但是应当清醒地看到,由于水资源时空分布不均、水利投入强度不够、有些建设管理体制机制不顺、一些水利工程不能良性运行等原因,水利设施薄弱仍然是国家基础设施的短板。

由于这些水利问题长期积累,所以在自然灾害下形成重大损失,2010年水利问题集中爆发,春季西南5个省区出现了特大干旱,农作物受灾面积达到了2亿亩,夏季全国30个省市自治区又遭受洪涝灾害,其中有437条河流发生超警戒水位,111条河流发生超过历史的特大洪水,有数千座水库和堤防出现险情,特别是甘肃舟曲特大泥石流的发生,造成了1700多人死亡和失踪,大量房屋倒塌。

痛定思痛,我们会发现,一方面,我国水利建设欠账太多,如去年一些中小河流的堤防出现了决口,就是水利设施欠账多造成的。另一方面,人们的一些经济社会活动违背自然规律,没有充分注意与水的和谐相处。

去年在舟曲特大泥石流灾害后,我们到现场调研时据当地同志介绍,泥石流灾害发生前,大量房子建在泥石流沟里,本来几百米宽的泥石流沟,只留了四五米宽的人行通道,特大泥石流一来,就把房子夷为平地。山洪泥石流是一种自然现象,要防止灾害,就要把洪水泥石流的通道让出来,这样才能防止和减轻灾害。

因为长期水利工程投入不足,人们的一些经济社会活动不当,再加上去年气候异常的自然因素,造成和加剧了2010年的自然灾害。在这种情况下,党中央国务院顺应形势、顺应民意,在听取地方、专家意见的基础上出台了加快水利改革发展的决定。这是从需要层面来看的主要背景。

从实施条件来看,我国经济社会发展多年来保持持续高速的势头,各级财力增长速度较快,社会资金、企业资金也增长较快,这也为较大幅度增加投资提供了有利的条件。

《中国投资》:2010年下半年,国家发改委安排的农林水利投资就创了历史新高,可以看出来,水利投资加大力度已经成为趋势,您能介绍一下这些情况吗?

高俊才:2010年,国家发改委安排的农林水利投资确实是创了新高,其中水利投资接近700亿,再加上财政部安排了近300亿,中央层面总共接近1000亿。这些投资既安排了农村饮水安全、大型灌区节水改造、排涝泵站建设、农村小水电等农村水利工程,还安排了南水北调等大型调水工程,也安排了病险水库除险加固、大江大河和中小河流治理等防洪工程,另外还安排了水利生态方面的投资,比如水土保持和甘肃石羊河的综合治理等。特别是去年下半年在中小河流方面增加投资量较大,主要用于溃决堤防的堵口复堤,要在今年汛前完成。去年还针对西南5省大旱增加了对水源工程的投资力度。

统筹城乡解决水安全问题

《中国投资》:目前我国还有很多人口没有解决饮水安全,这些人口是否大多在农村?解决这个问题应采取何种措施?

高俊才:2010年7月份64届联合国大会上通过决议认为,享有安全和清洁饮水和卫生设施是充分享受生命权所不可缺少的一项人权,把饮水安全定位成一项人权。饮水安全的重要性可见一斑。

党中央国务院高度重视我国农村饮水安全问题,中央每年安排200亿元资金用在农村饮水安全,每年解决安全饮水人数6000多万,到2010年底,我国农村解决饮水安全人数的比例超过71%。

但是解决农村饮水安全,是一项面广量大的民生工程。目前,我国还有近3亿农民的饮水存在水质不达标或者取水距离远、水量不足等问题。

因此,2011年,国家支持资金还将再解决6000万农村人口的饮水安全问题,使农村饮水安全普及率提高到77%。“十二五”期间,我们还将按照保证水源、改善水质、保证水量、提高标准的总体要求,和有关部门加强协调配合,进一步建设水安全的管理工作。

解决农村的饮水安全,可以采取水质和水量保证度高的集中式取水为主、多种方式并用的方法,有条件的地方可以实行城乡一体化供水。

关于城乡一体化供水,我们去年在调研时,发现有些地区的经验不错。如山东省诸城市的“以城带乡”模式,一方面他们通过市供电公司投资,以青墩水库为水源,建设了龙泉自来水工程,改善了一些大型企业的用水问题,另一方面也实现了对当地农村的供水,解决了饮水安全问题。同时又适当减轻农民负担,对农民实施低于企业的62%的优惠水价。

再如桓台县,他们通过实行城乡同网同质的一体化供水来改善农村饮水状况。这个县多年前就建设了农村自来水工程,但是大部分各自为战,水源分散,供水情况不平衡,不稳定,一些农村一天只能供水3小时左右,被称为“1/8的自来水”,与城镇自来水相比,在水质水量、水压方面都存在很大的差距。近两年,根据水源地可采水量和村庄布局,将11个镇的村庄分为了2大片,通过合理规划,把18眼深水井的水集中一个水厂处理,再输送到200多个村,把水质和水量不稳定的老水源,置换成为城乡一体化的新水源,实现了城乡用水同网同质,同时实施农村优惠水价。

这些地区都实行较大规模集中供水的技术路线,并且在投资建设和水价政策上,体现出以城带乡的特点,较好地解决了农村饮水安全问题。

不仅农村缺水,也有近2/3的城市不同程度地缺水,需要重视。耗资2000多亿元的南水北调工程就主要是解决城市缺水问题,北京、天津、河北、河南受益的南水北调中线工程将于2014年通水,江苏和山东受益的南水北调东线工程将于2013年通水。

《中国投资》:目前水安全问题受到了如此大的关注,您认为该如何界定水安全问题?

高俊才:现在各方都在关注水安全问题,十七届五中全会也提出要高度重视水安全。可以说,2011年和“十二五”期间,加强水安全建设的任务很重。

当前水安全存在的问题,一是缺水地区较多,不仅北方资源性缺水比较普遍,南方水资源丰富的地区工程性缺水、水质性缺水问题也很突出,比如去年春天西南5省大旱农作物受灾面积约2亿亩,饮水困难人口2000万。

二是水污染加重。以2008年数据为例,河流水质4类和劣于4类的河长占评价河长的38.8%,湖泊水质4类和劣于4类的面积占总评价面积的55.8%。严重水污染导致一些河湖水体丧失使用功能,饮水问题突出,广大农村地区排水河道污染严重,突发性污染事件时有发生,对公共安全构成严重威胁。

三是一些地区地下水超采严重。全国超采区总面积19万平方公里,出现180多处地下水漏斗,10多个省不同程度地出现了地面沉降和地裂灾害。

水资源分布不均匀也是造成前面这些问题的一个重要客观原因。我国人均水资源量仅为世界人均水平的28%,而且降雨时空分布不均匀,北方少,南方多,夏秋多,冬春少。这些都是水安全问题的原因。要针对问题,分析原因,开源、节流、防污、治污并举,工程措施与非工程措施结合,逐步解决水安全问题。

《中国投资》:农村地区的水体污染,造成过公共安全事件。水污染是个长期未能解决的问题,您如何看待这个问题?您认为症结在哪里?

高俊才:目前一些地区的水质的确堪忧。原因是多方面的,包括工业点源污染和农业面源污染以及城乡生活用水造成的污染。要按照统筹城乡、防治并举、以防为主的思路和方式,减少工业污染,减少城市污水排放,控制化肥的使用量,加强农村清洁工程建设,使城乡的水体污染问题逐步缓解。

不过我认为,根本的出发点还是要增强用水主体节水减排的内生动力,提高用水效率和效益,工业和生活用水要促进水的循环利用。要通过提高污水处理费、提高非农用水水价,促进全社会节约用水,减少污水排放。提高水价不仅从节约用水的角度来考虑,也是减少污染的重要措施。在一些国家,运用水价政策的重要目的之一就是通过提高使用成本来减少用水量,从而减少产生的污水量。这是解决水污染和缺水问题的治本之策。当然,水价改革要兼顾效率和公平,要考虑承受能力,要根据财力可能对城乡困难群体和农业灌排用水给以财政补助。

《中国投资》:此次1号文件提出水资源的用量总指标,这是一个非常鲜明的信号。但是如何能落实,如何形成操作性的措施,也是大家关心的问题。对此您的建议是?

高俊才:1号文件提出2020年全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内,要按照1号文件的要求,建设水资源工程,建立和完善有关水资源管理制度。要抓紧制定节水强制标准,尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品,遏制用水浪费,提高用水效率。要加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系,加强用水定额和计划管理。与此同时,我认为要积极推进水权制度建设。明晰水权非常重要,要逐步把水权即用水权按照流域、区域、用水主体进行分解,落实到用水地区和用水单位,促进用水单位增强节水的内生动力。从某种意义上说水权就是生存权、发展权,水权明晰和管理工作非常必要,特别是缺水流域和地区,要进一步推进水权的确权、维权和交易工作。目前水权交易在内蒙、宁夏等一些地区已经开始,应总结经验,加以规范和推广。

要把开源节流和水污染防治结合起来,一方面,要加强非工程措施,包括完善法律、法规和加大执法力度,加强水资源保护,通过明晰水权和适当提高水价和污水处理费,促进节水和水污染防治,通过实施虚拟水(生产产品所需要的水)战略,使缺水地区和富水地区实现双赢。另一方面,要加强开源节流的工程措施,主要包括加大对农业节水增效工程的支持力度,使灌溉渠系和田间减少渗漏、蒸发,同时减少化肥、农药对地下水和地表水的污染,提高水资源利用效率和效益。还要实施跨流域、跨区域调水工程,大中小型工程结合,开源节流结合。还可加大利用非传统水源力度,包括提高人工增雨的作业水平和次数,增加废污水资源化的水量等。

建立水利投入稳定增长的长效机制

《中国投资》:水利投入长期不足,该如何解决水利投资长效机制问题?

高俊才: 水利投入长期不足这是一个问题,但是水利事业发展要靠综合措施,总体上说,一是要靠投入,二是要靠科技,三是要靠进一步深化体制改革。

投入方面,中央1号文件提出力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出1倍。2010年中央投资1000亿,地方和社会资金投资约1000亿,总共2000亿的水利投资。未来10年全社会水利投入平均每年比2010年高出1倍,10年共计4万亿元,平均每年有4000亿元。

中央1号文件提出资金来源的3个方面,一是加大公共财政对水利的投入,二是加强对水利建设的金融支持,三是广泛吸引社会资金投资水利。

公共财政投入方面,一是进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重;二是大幅度增加中央和地方财政专项水利资金;三是从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设;四是进一步完善水利建设基金政策,延长征收年限,拓宽来源渠道;五是完善水资源有偿使用制度,合理调整水资源费增收标准,扩大征收范围,严格征收、使用的管理;六是有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从城市建设维护税中划出一定比例用于城市防洪排涝和水源工程建设。

金融支持方面,主要是综合运用财政和货币政策,引导金融机构增加水利信贷资金。有条件的地方根据不同水利工程的建设特点和项目性质,确定财政贴息的规模、期限和贴息率。鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。支持符合条件的水利企业上市和发行债券,探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务,积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资。

广泛吸引社会资金投资水利方面,鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式,拓宽水利融资渠道,吸引社会资金参与水利建设。还要鼓励和引导农民增加人力、物力和资金投入。

在增加资金投入的同时,还要加强规划设计等前期工作,加强项目管理和资金管理,以保障提高资金使用效率,工程长期良性运行。

《中国投资》:那么今后市场机制能否发挥更大的作用?

高俊才:长期以来,我国水利投资就是多元化的。大型公益性工程主要是政府投资,如黄河堤防在明朝清朝都是由政府拨款。江河防洪工程、农田水利、生态水利等方面的水利工程公益性较强,需要公共财政多投入。另一方面,很多水利工程还有一定的经营性,可以运用市场机制进行融资。同时,还要调动农民的积极性,此次文件就鼓励农民自力更生,艰苦奋斗,在统一规划基础上,按照多筹多补、多干多补原则,加大一事一议财政奖补力度,充分调动农民兴修农田水利的积极性。

水利的两重性(即公益性和经营性)决定了水利投入要两手抓,大量事实表明,很多工程没有政府办不了,不用市场机制办不好。对水利的公益性事业和经营性产业,要协调发展。

近年来,一些地方大幅增加水利投入,比如贵州省2005-2009年水利投入增长了5.3倍,其中,省级水利投入4年增长了6.7倍,2010年又比2009年又有较大幅度增长。

当前有些地方既存在财力不足的问题,也存在向水利投入积极性不高的问题。解决财力不足的问题,要在加大财政性资金投入力度的同时,更多地利用市场机制筹集水利资金。

事实上,近年来市场方式筹资的尝试也在不断增多,比如重庆市搭建的水利融资平台重庆市水务投资集团,主要做法一是充分利用政府给予的优惠政策,利用各类有关资金的未来收益权,进行质押向银行贷款,来投资水利工程。二是利用堤防工程保护的土地的增值资金,来建设堤防工程。三是重庆市与县级水利融资平台联合,以资产为纽带建立合作关系,提高了融资能力。四是在深圳证交所成功发行债券。五是利用国外国际金融组织和国外政府贷款。还有一些城市的城市防洪工程和排水设施、污水处理等建设发行企业债券,用城市建设维护费作为偿还担保。

这次中央1号文件也指出,要鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式,拓宽水利投融资渠道,吸引社会资金参与水利建设。从贵州、重庆这些西部地区来看,在政府增加投入和市场融资方面,都创造了很好的经验,值得借鉴。

《中国投资》:水利靠科技,主要靠哪些方面的技术,能否举例说明?

高俊才:前面讲了投入的问题,其实水利科技也非常重要,1号文件要求强化水利科技支撑,提高水利技术装备水平。充分利用科学技术,转变发展方式,现在有很多先进适用的防灾减灾和节水增效新技术。

比如,膜下滴灌技术,一是节水效果好,一般节水30%-50%;二是肥料利用率提高30%以上,不仅降低成本,而且对节能减排和防止地下水污染都有重要意义;三是用地下埋管替代地面渠道,提高土地利用率5%-8%;四是省劳力,每亩平均节约田间用工1-2个(平均每亩减少用工成本50-100元);五是提高农产品产量和品质,粮棉亩产一般提高30%左右,蔬菜增产的幅度更大,而且减少病虫害和提高品质的效果很好;六是提高经济效益,据调查农民增收30%左右。膜下滴灌技术在新疆地区已经推广2000多万亩,黑龙江、吉林等地区也在大力推广,今后可在更大范围内推广。

再比如甘肃等省近年来实行的旱作节水农业技术,也值得大力推广。我国没有灌溉条件的耕地占耕地总面积一半多,加强旱作节水农业、提高天然降雨利用效率和效益十分必要。在长期与干旱抗争的过程中,一些省取得了很好的经验,比如甘肃省,以关键技术推广为切入点,实行集成创新,形成了以“修梯田、建水窖、铺地膜、调结构”为主要内容的旱作农业适用技术,使旱区降雨利用率达到80%以上,单产提高50%以上,效益提高30%左右。

《中国投资》:一靠投入,二靠科技,三靠改革,那么改革主要体现在哪些方面?

高俊才: 改革开放30年来,凡是发展快的行业,无不是通过深化改革,拓宽扩大来源。水利行业的改革一方面取得了很大的成绩,另一方面与水利的重要性相比,与一些改革较快的行业相比,还有一定的差距,改革的潜力还很大。

加快水利体制机制改革,也是1号文件的重点。主要涉及4个方面:一是完善水资源管理体制。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度,建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。

二是加快水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质,分类推进改革,健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革,落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助。深化小型水利工程产权制度改革,明确所有权和使用权,落实管护主体和责任,对公益性小型水利工程管护经费给予补助,探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用,引导经营性水利工程积极走向市场,完善法人治理结构,实现自主经营、自负盈亏。

三是健全基层水利服务体系。建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系,全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元,健全基层水利服务机构,强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能。大力发展农民用水合作组织。

四是积极推进水价改革。充分发挥水价的调节作用,兼顾效率和公平,大力促进节约用水和产业结构调整。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则,推进农业水价综合改革,农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助,探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。

推进以上改革,需要多层次、多部门采取配套措施。将增加投入与深化改革相结合,以投入促改革非常必要,既可提高投入的效益,也有助于建立良性循环的长效机制。

《中国投资》:加强水利建设与搞好宏观调控的关系如何,1号文件为何将水利提升到关系经济安全、国家安全的高度?

高俊才:今年宏观调控的首要任务是管理好通胀预期。1号文件提出要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置,着力加快农田水利建设,推动水利实现跨越式发展。1号文件还要求从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设,仅此一项每年就有数百亿元。加强农田水利建设与管理通胀预期关系很大。因为,去年农产品涨价是价格上涨第一推手,价格过度上涨主要是因为有些农产品供求关系偏紧,即使游资炒作加剧了上涨幅度,也与供求关系偏紧有很大关系。要改善供求关系,就必须改善生产条件,提高产量,增加供给。“水利是农业的命脉”。占耕地面积不到一半的灌溉面积,生产了占全国总产量75%的粮食和90%的棉花、蔬菜等经济作物。粮棉油糖和菜篮子产品生产,都需要一定的水利条件。“国家大事,食足为先”。保障国家粮食安全和其他重要农产品的供给,始终是安邦兴国的头等大事。而且,我国的粮食安全必须坚持自力更生为主的方针。加强农田水利建设,既可提高抗灾能力和粮食等主要农产品综合生产能力,也能降低生产成本,降低农业风险,减轻农民负担,促进农民增收,是稳步提高农产品产量、管理好通胀预期、保持社会稳定的基础性重要措施。所以1号文件将水利提升到关系经济安全、国家安全的高度。

1号文件做出的决定,还需要中央有关部门和地方各级政府,出台相关的配套政策并明确责任主体,加以落实。

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