昔日“十年有九旱” 今日“大旱无大灾”
——我国首个新农村水利扶贫试点、贵州铜仁模式调查（上）
新华社讯 贵州省铜仁地区地处我国18个集中连片贫困地区之一的武陵山区腹地，是贵州欠发达、欠开发程度最深和最边缘的地区。2006年8月，水利部与贵州省把铜仁确定为我国第一个新农村水利扶贫试点。记者近日采访了解到，经过第一轮规划5年的实践，以解决工程性缺水为突破口，通过大规模的水利工程建设、积极推进体制改革和机制创新，铜仁初步建立起贫困地区支撑社会主义新农村建设的水利工程体系和管理体系，昔日农民只能“望天收”的状况得到较好改善，脱贫致富奔小康的步伐明显加快，水利扶贫在促进农民增收、产业结构调整、生态环境改善等方面发挥了重要作用。
扶贫试点掀起水利建设热潮
200多万人存在饮水不安全问题，150万亩耕地无水利设施依托，1／3的耕地因旱涝成灾……这是铜仁地区曾经面临的严峻现实。铜仁地区总人口415万人，28个少数民族人口占总人口的68.4％。全区人均占有水资源量3244立方米，为全国平均水平的155%。但由于境内属喀斯特地貌，山高谷深，水低田高，降雨时空分布不均，加上长期投入不足，水利设施脆弱，有水不能保、有水不能蓄，导致这一地区“十日无雨就旱，五日下雨就涝”，大部分山区群众耕作的是“望天田”，风调雨顺时还能基本解决吃饭问题，稍有旱情，贫困程度就加深。
2005年，“旱魔”再次席卷黔东，严重灾情激发了铜仁地区干部群众治旱的决心。当年11月，铜仁地委、行署提出“苦干十年，基本解决全区工程性缺水问题”，打响了一场声势浩大的兴水治旱战役。连续5个冬春，铜仁地区上百万干群和10多万民兵预备役人员奋战治旱一线，掀起农田水利基本建设热潮。很多群众感叹，这种场面30多年没看到了。
大旱促大治。2006年8月，水利部与贵州省确定铜仁地区为新农村水利扶贫试点，这也是水利部在全国唯一实施的以地级行政区为单元的水利扶贫试点。水利扶贫试点围绕扶贫开发和社会主义新农村建设两大主题，计划5年内投入资金31.24亿元实施水利基础建设，帮助铜仁解决因水致贫的问题，同时探索在贫困地区水利发展支撑社会主义新农村建设的经验，为其他同类贫困地区提供借鉴。截至目前，已累计投资39.78亿元，是规划总投资31.24亿元的127％，启动实施了9大类项目。行署专员夏庆丰说，“这几年全区水利投入比新中国成立至水利扶贫前的总和还要多，水利建设项目之全、工程之多、规模之大在铜仁历史上前所未有。”
扶贫试点掀起建设高潮，干旱山区逐步“解渴”。据铜仁地区水务局统计，5年来，铜仁地区人均有效灌面从0.36亩提高到0.59亩，人均保灌面积从0.24亩提高到0.35亩，已解决114.23万人和362所中小学校饮水安全问题，超额完成人均有效灌面0.5亩、解决90万人饮水安全的计划任务。
干旱山区“十年九旱”成历史
印江县杉树乡对马村农民谭卓念拧开水龙头，看着清澈的自来水“哗哗”冲进水缸，高兴地对记者说：“从后山引来的泉水干净卫生，如今，我们喝的水就像城里人喝饮水机里的水一样。”杉树乡属典型的高山喀斯特地貌，水源极少，2007年以前，这个乡有14个贫困村，1.7万人饮水困难。杉树村老村主任陈德贵回忆说：“过去由于干旱少雨，我们要到十几里外去挑水。视水如油，一盆水要洗几个人的脸，洗过脸的水还要留下来洗手、洗脚、喂猪，喝上清泉水、干净水，是我们世世代代的期望。”
2007年杉树乡成为被列入第一批饮水安全工程试点，水利部门先后投入1067万元，实施黄土村、对马村、杉树集镇等14个人畜饮水安全项目工程，群众积极投工投劳，兴建水池、水窖、架设水管，干得热火朝天。目前，这个乡完成水源建设228处，修建水池水窖350个，铺设水管96公里，为了加强管理还成立了用水协会，合理用水，安全用水，以水养水，解决了1.35万人的饮水安全问题。
水利扶贫使山区抗御水旱灾害能力明显增强。试点前，因为缺水铜仁市茶店镇开天村村民种的是“望天田”。66岁的开天村田坝村民组土家族村民蒋庆林说：“那时，一旦晚上下雨，村民就在耕牛角上挂上灯笼抓紧时间开始打田。遇到旱灾，颗粒无收。2006年冬，政府组织在开天村修建了232口小水池，能补充灌溉全村2000多亩田土。”记者看到，蒋庆林家2亩水田旁修建了2口小水池，用水很方便。“两池子水至少能顶两个多月干旱天气。”蒋庆林说。
大旱无大灾。地委书记廖国勋介绍，从水利部扶贫监测评估数据来看，通过实施水利工程措施，铜仁受洪、旱、涝灾害影响人口较试点前减少了35.32万人，降低了8.99个百分点。横向来看，在去年的四季连续特大干旱灾害中，与其他地区相比，铜仁的旱情不轻，但受灾程度要小得多，特别是集镇人饮受影响较小，这主要是近年来修建的大批水利工程发挥了重大作用。纵向来看，前年铜仁夏秋两季的连旱，干旱天数比近年来旱情严重的2005年还多10天左右，但受旱总面积却比2005年减少近78万亩，仅此一项，水利工程抗旱效益达4亿元。
依托水利工程调结构促增收
记者在江口县民和乡地落水库灌区采访时看到，清澈的水沿着修葺一新的U型灌溉渠源源不断地流进田间。村民肖元长说，“水利扶贫解决了我们的灌溉问题，农田实现了旱涝保收。”地落水库建于50多年前，因年久失修，灌溉能力减小，每到雨季发洪水，形成安全隐患。去年，投入1100万元实施的地落水库除险加固和灌区配套工程，使保灌面积达到6700余亩。去年大旱，这个灌区农作物增产的经济效益达850万元。
水兴百业旺。有了水利工程依托，群众积极开展种养殖产业结构调整，改变过去种玉米、红薯的传统习惯，发展商品农业、现代农业。江口县鱼良溪村，以前种瓜种菜，不是被淹就是受旱，水利扶贫修了灌排水渠道后，下雨天水排得出去，干旱了又有水灌，这个村大面积发展西瓜、甘蔗、大棚蔬菜、果园，占总耕地面积一半以上，仅西瓜一项年产值达600万元，人均年增收约1200元。据统计，2010年铜仁地区以烤烟、蔬菜、水果、中药材为主的经济作物达374万亩，比2005年增加145万亩，农业实现增加值93.9亿元，是2005年的1.68倍。同时，随着水资源的优化配置和保障能力的提升，二、三产业也竞相激发了发展活力。2010年，全区实现工业总产值160亿元，是2005年的2.85 倍；实现旅游总收入60亿元，接待游客1000万人次，分别是2005年的19.8倍和9.9倍。
“由于有效灌溉面积增加，粮食单产提高，群众基本口粮得到保障，一方面，使农民有条件调整和节约更多土地发展商品农业、现代农业，有力促进了土地规模化生产、农业产业化经营，带动农民增收致富；另一方面，释放了大量劳动力，全区常年转移农村劳动力达75.5万人，占农村劳动力总数的31.4%，年务工收入在32亿元左右，占农民工资性收入的1/3和新增农民人均纯收入的一半。”地委委员、行署副专员陈达新说，五年来全区农民人均纯收入由1700元提高到3182元；试点期农村绝对贫困人口减少了41.15万人（老口径），贫困发生率由25.5%下降到17%，下降了8.5个百分点。
水利扶贫在促进经济发展、农民增收的同时，提升了群众生活质量，转变了群众消费观念。记者采访时看到，洗衣机、热水器、电饭锅、冰箱等以往只在城里使用的电器，现在农村也逐渐流行。思南县青杠坝村，不仅户户通上了自来水，而且有近一半以上的农户用上了热水器，村民劳动回来就可以洗上热水澡，过上与城里人一样的生活。
有效破解治穷难题 民心工程尚需扶持
——我国首个新农村水利扶贫试点、贵州铜仁模式调查（下）
新华社讯 春暖花开时节，记者在铜仁地区采访时看到，沟渠、水池、山塘、水库等各类水利工程遍布黔东山乡，被当地群众亲切称为“民心渠”“甘露池”“功德水”。“党恩浩荡，德政工程暖民心；饮水思源，清泉流进千万家。”这样的“流芳碑”也随处可见。经过5年的水利扶贫试点，铜仁地区初步建立起贫困地区与社会主义新农村建设相适应的水利体系，也为其他同类贫困地区以水利发展支撑社会主义新农村建设提供了可供借鉴的经验。但铜仁地区历史欠账多，自然条件差，地方财政困难，基层干部群众呼吁，将水利建设作为支撑贫困山区经济社会可持续发展的重要手段长期坚持下去。
四条经验探索水利扶贫新思路
水利部是第一批开展定点扶贫的10个中央国家机关单位之一。水利部副部长矫勇介绍，长期以来，水利部党组始终把定点扶贫当作重要的政治任务。在铜仁地区水利扶贫试点中，水利部和贵州省在加强领导、建立机制、创新措施等方面探索了一条破解贫困山区因水致贫的新路。
——发挥政府主导作用。在科学制定了五年水利扶贫规划的基础上，水利部、贵州省建立了部、省联席会议制度和试点工作监测评估等长效机制，在项目资金上尽可能倾斜和支持铜仁。水利部先后选派11名优秀干部赴铜仁挂职，举办专题培训班10余次进行智力帮扶，为水利扶贫试点工作的顺利开展提供了组织和资金保障；地方各级党政成立由政府一把手负总责的水利扶贫试点工作领导机构，建立水利工程管理体制改革联席会议制度、地委委员分县定点督查联系制度、“两代表一委员”视察制度、行政和技术干部双线责任制、财政投入逐年增长机制、涉农资金整合投入机制、水利扶贫工作成绩考核机制，采取特殊人事机制加大外引内培力度，加强水利人才队伍建设。
——调动社会力量参与。铜仁地区充分调动社会力量参与水利建设和管理，在工程建设上，以小水电为主，通过招商引资等形式，吸引社会资金参与水利建设，五年来，招商引资小水电投入9.99亿元，新增小水电装机21.15万千瓦；引导个人或联体，出资修建灌饮小型水利工程，走市场化经营管理模式，把水利工程商品化。在工程管理上，以集镇供水为主，采取公司化经营方式，由社会来管理和维护水利工程，实行“以水养水”，保证了工程有人管，长期发挥效益。
——强化群众主体地位。铜仁坚持常规水利建设与大规模的群众性冬春修农田基本水利建设相结合，每年都大规模的开展冬春群众性农田水利基本建设，通过一事一议，实行“民办公助、先干后补、补资投劳、补物投劳”等形式，大力发动受益群众投工投劳，调动受益群众参与水利建设的积极性和主动性。据统计，全区群众平均每年投工投劳200万工日左右，充分发挥了主力军作用。
——坚持体制改革配套。铜仁在体制机制改革上大胆探索创新，有效推动了水利工程长期发挥效益。一是加快推进水务管理体制改革。在全省率先启动了地、县、乡三级水务一体化管理改革，整合水利、供水、排水三大行业，实行最严格的水资源管理。二是开展水管单位体制改革。完成了全区67个基层水管单位和147个乡镇水利站体制改革，开展了基层水管单位规范化建设，切实承担起管水、护水、参与防洪减灾等职责。三是组建了994个农民用水户协会，通过互助合作，承担起农村水利工程的建设、管理和维护责任，初步探索了一条水利工程民主管理的路子。四是大力开展产权制度改革。对新建“三小”工程，实行“自建、自有、自用、自管”，将产权落实给农户或联户，有效增强了群众对水利设施管理、维护、使用的主人翁意识，解决了工程有人建无人管的难题。
水利欠账多生态恶化局面未根本改变
水利扶贫试点5年来，不仅有效地抵御了旱涝灾害，保证了农业增产，而且在防洪保安、能源开发、旅游事业、新农村建设等方面发挥了重要作用。水利扶贫监评结果显示，群众对水利扶贫综合满意率达98%。但由于铜仁地区自然山体切割大，水利历史欠账多，工程性缺水问题仍然是铜仁面临的严峻现实，水仍然是制约铜仁地区经济社会发展的重要瓶颈。
铜仁地区水务局局长汪世平说，目前全区还有133万人饮水安全待解决，离“人人喝上安全水”的目标差距很大；全区人均保证灌溉面积只有0.35亩，远低于全国全省平均水平，按照“人均半亩口粮田”目标，全区尚需增加保证灌溉面积50余万亩；在现有的水库中，仍有130座小（二）型病险水库未整治；全区水土流失面积仍有8186平方公里，生态恶化的局面没有根本改变。
为此，水利部、省政府决定自2011年起，在铜仁地区开展第二轮社会主义新农村建设水利扶贫，目前已完成规划编制工作。根据规划，未来五年，铜仁地区将以中央1号文件为指引，围绕全面建设小康社会的总体目标和“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调，按照“统一规划、突出重点，上级扶持、地方统筹，建管并重、强化管理，因地制宜、注重效益，立足长远、建强队伍”的基本原则，坚持“四个结合”，加快构建“六大体系”，着力提升“三大效益”，计划投资106.79亿元，加速水利事业发展，为加快全区新农村建设和群众脱贫致富奔小康奠定坚实的水利基础，为实现全区经济社会更好更快发展提供有力的水利保障。
汪世平介绍，“四个结合”是坚持把新一轮水利扶贫规划与“十二五”发展规划相结合；坚持把新一轮水利扶贫规划与“三位一体”规划相结合；坚持把新一轮水利扶贫规划与产业发展相结合；坚持把新一轮水利扶贫规划与工业化、城镇化带动战略相结合。构建“六大体系”是以骨干水源工程建设为重点，加快构建适应经济社会发展需要的水利保障体系；以人人喝上安全水为目标，加快构建城乡一体的供水保障体系；以解决农村人均半亩基本口粮田为核心，加快构建现代农业灌排体系；以中小河流、病险水库、山洪灾害等防洪薄弱环节建设为基础，加快构建安全可靠的城乡防洪保安体系；以水土保持、农村水环境整治为契机，加快构建生态环境保护体系；以改革创新为动力，加快构建水利健康发展长效体系。提升“三大效益”是着力提升经济效益；着力提升生态效益；着力提升社会效益。
“民心工程”仍需加大扶持力度
记者在试点区采访时，基层干部群众呼吁，对这一能极大改善贫困山区群众生产生活条件，促进山区群众脱贫致富的“民心工程”，国家应继续加大扶持力度，彻底解决当地工程性缺水问题。
一是铜仁由于特殊的自然地貌条件，地处深山区、石山区的大量的坡耕地，只能靠小水库、小山塘、小提水和雨水集蓄利用工程来解决其灌溉问题，但这些小型工程多年来不能列入中央投资计划，而地方无力解决，使这些极其需要通过解决灌溉问题来脱贫的地方而不得妥善解决。建议国家应在投资政策上对象铜仁这种地区在小型水源建设、小型灌区配套、雨水集蓄利用工程上加大倾斜扶持力度。
二是对象铜仁这种目前经济发展还相对滞后的西部落后地区，由于地方财力极其有限，在水利工程建设上地方无力进行投资配套。建议中央能取消地县在水利工程项目建设的地方配套资金。
