一、全球进入粮食市场动荡不定和高粮价时代，必须立足国内保障粮食的基本供给，牢牢掌握粮食安全的主动权

2004年以来，我国粮食实现“七连增”，且从2007年以来连续四年产量超过1万亿斤。这次粮食“七连增”是在国际粮食市场动荡不定、国内自然灾害频发、市场形势多变、通胀预期加重等严峻环境和挑战下取得的，确实比以往任何时候都更加重要。粮食实现“七连增”，不仅为中国的粮食安全奠定了坚实基础，为应对金融危机、保持经济平稳发展提供了有力支撑，为管理通胀预期创造了有利条件，也为解决世界粮食危机、缓解贫困和饥饿作出了重要贡献。

目前我国粮食供求的基本特征可以概括为：脆弱平衡强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障粮食安全的资源条件贫乏，表现为耕地数量日趋减少、水资源短缺加剧等，中国人均耕地仅为世界平均水平的40%。中国水资源短缺的严峻性比耕地问题更加突出。人均水资源仅为世界平均水平的l/4，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。所谓强制平衡，是种粮成本快速增长，农民种粮比较收益不高，保障粮食安全，需要政府强力主导，经济社会要素投入大，机会成本高。所谓紧张平衡，是总供给保障所有人口粮食安全的能力不宽裕，表现在品种结构上：小麦供求总量基本平衡；而稻谷消费比重逐步提高，供求总量将长期偏紧；玉米由于饲料与工业加工需求逐年增加，供需关系也将日趋偏紧。

2008年全球发生了较为严重的粮食危机，世界粮食价格大幅度上涨，一些发展中国家受到严重冲击，甚至出现社会动荡。2008年以后，世界粮食价格曾短暂回落，但很快又出现震荡后快速上涨。目前的粮价已经超过2008年粮食危机时的最高水平。世界粮食价格除了受一般供求关系影响外，在经济全球化的今天，还受各种复杂因素的影响从全球粮食生产与消费的角度看，供求偏紧的态势难以在近期、中期改变。相关资料表明，近10年来全球粮食消费年均增长1.1%，而产量年均仅增长0.5%。全球正在进入高粮价时代，粮食市场的不确定性加大。

中国作为一个人多地少的发展中大国，满足全面建设小康社会对粮食的需要，仅仅依靠现有的农业资源是不够的。在全球化条件下，我国农业发展战略布局必须立足于利用国内外两种资源，面向国内外两个市场。在粮食问题上，我们需要有选择地利用世界农业资源和国际农产品市场。要鼓励与国际供应商签订长期贸易合同，建立稳定进口渠道。积极推进农业“走出去”，促进跨国农业投资，获得稳定的粮食供给能力。但是，必须清醒地认识到，我国每年粮食消费量占世界粮食消费总量的1/5，占世界粮食贸易量的两倍左右。世界粮食市场的供给能力有限，如果粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。一旦出现严重的粮食供求缺口，谁也养活不了我们。保证中国人吃饱吃好，还得靠我们自己。粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。我国作为世界上人口最多的发展中大国，吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，必须牢牢掌握粮食安全的主动权，把立足国内保障粮食等重要食物的基本供给作为推进农业现代化的首要目标，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。

我国粮食自给率一直很高。2010年我国进口大豆达到前所未有的5480万t，玉米进口157万t，小麦进口120万t。按照粮食供给量计算，我国粮食自给率虽然低于95%，但是进口的主要是大豆而不是谷物，主要谷物品种稻谷、小麦、玉米的自给率超过98%。大豆进口主要是满足我国城乡居民收入增长后对植物油的需求，大豆加工副产品豆粕可以作为饲料，满足部分肉类生产的需要，这些都不完全是原来意义上的粮食需求，而是体现了更广泛的食物总需求。如果不包括大豆，我国“十二五”期间粮食自给率保持在95%以上是有把握的。

二、“十二五”开局之年稳定粮食生产意义重大，保障粮食安全，必须夯实水利这个基础性支撑

从当前某些迹象看，在连续七年增产之后，2011年确保粮食继续保持增产势头面临很大压力。一是自然灾害的不利影响大。二是粮食生产比较效益低的矛盾仍很突出。根据以往经验，以及目前粮食生产、价格和效益情况，预计“十二五”期间，忽视粮食生产的倾向有可能重新抬头，粮食播种面积可能下降，其他作物将根据市场需求和种植效益增减。最令人担心的是，在快速推进城镇化过程中，会再度出现耕地的变相占用，即以各种名目将现有耕地转为非农用途。如果缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食生产出现“拐点”是有可能的。实现粮食稳定发展新的突破，为经济社会发展提供更强有力的支撑，是“十二五”时期“三农”工作的重大课题。防止2011年粮食生产出现新的滑坡徘徊，关键是稳住面积，提高单产，稳定粮食生产能力。

在今后乃至中长期内，我国增加粮食产量仍有很大资源和技术潜力。但制约粮食增产的因素也不少，主要是三大制约：一是耕地减少趋势不可逆转；二是粮食比较效益低、生产成本和机会成本加快上升的约束不断强化；三是农业自然灭害多发重发，水利等农业基础设施薄弱，农业抗灾减灾能力低、靠天吃饭的局面没有根本改观。

确保国家粮食安全，必须大力加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，从根本上增强农业抗御自然灾害的能力。

下面，就此谈几点具体看法。

第一，统筹推进大中小水利工程建设。在2010年发生特大干旱的云南、贵州等山区农村，主要依靠小水窖、小塘坝、小水库等“五小”水利工程，水源补给单一，供水保证率较低，遇到大旱年份便会干涸。大旱暴露的突出问题是工程性缺水严重。在缺乏大中型骨干水源支撑的条件下，一旦遇到类似2010年的特大干旱，小型水利设施的作用将大打折扣。针对西南地区水资源调蓄能力不足、雨洪资源利用率低、工程性缺水等突出问题，要以显著提高区域水资源的利用能力和调节控制能力为核心，建设大中小型水源调蓄工程，全面提高水利工程抗御大旱、减轻灾害、抵御风险的能力。

第二，切实加强小型农田水利建设。经过几十年的建设，我国大江大河治理和大型灌区建设取得了显著成就，但作为水利的“毛细血管”，小型农田水利建设却严重滞后。近年，我国严重旱涝灾害频发，突显了农田水利建设滞后的硬伤，再次为我们敲响了警钟。实践证明，再像过去那样主要靠农民自身投工投劳搞农田水利已不现实，需要明确农田水利的公益性质，需要强化政府在小型农田水利建设中的主导作用。农民是小型农田水利工程的直接受益者，在小农水项目建设上，应改变过去以政府为主体的直接建设方法，推行农户全过程参与的建设模式，通过民议民决、民建民管，形成“政府主导、农户主体”的建设机制。应充分利用财政奖补政策和其他补助专项，充分调动农民的积极性，原则上以投劳为主，引导农民参加农田水利基本建设。要多渠道培养基层农田水利建设和管护技术人才。许多地区的水利中专学校已经取消，职业学校大都不开设水利专业，农田水利建设人才匮乏。根据我们对贵州威宁彝族回族苗族自治县的调查，近20年水利系统都没有引进一名大学本科水利专业技术人员，既有的水利技术人员也无法充实到基层。其次，要健全基层水利公共服务机构。近年，在乡镇机构改革过程中，很多县市都把乡镇水利站并入其他站所，已经无法发挥服务农田水利的作用。乡镇水管站是在小型农田水利规划、施工、管护、使用等方面发挥着一般社会化服务机构无法替代的作用。应科学定位乡镇水管站所的服务职能，落实定编、定岗、定职、定责，由财政保障运行经费。

第三，加快发展节水灌溉农业。增辟水源，兴修水利工程，是全面提升农业抗旱减灾综合能力的基础。加快发展节水灌溉农业，建立健全节水灌溉技术服务体系，是提高农业抗旱减灾综合能力的重要内容。总体上看，我国农业缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后，不能适应日趋严峻的水资源形势对经济发展方式转变的紧迫要求。农业用水占全国总用水量的62%，发展节水农业具有高度的战略意义。推动农业节水利用，要把重点转到田间，以综合手段整体推进节水农业全面发展。

第四，建立水利投入稳定增长机制。2002年，农村税费改革开始以后，各地的义务工和积累工相继取消，形成了农田水利建设的庞大历史欠账。从全国情况来看，“两工”取消造成每年农田水利投入减少约80亿个工日，每个工日按均价折算为25元，这方面的缺口为每年2000亿元。自2003年至2010年，7年间累计缺口1.4万亿元。农田水利建设投入体系中存在的最大问题是资金渠道单一，稳定增长的投入机制尚未建立。按照目前国家水利投资政策，农田水利工程项目建设实行中央财政补助，补助比例一般为1/3、50%和60%，个别类项目为80%。中西部相当一部分县市本级的财政收入保工资和运转还不够，根本没有富余的资金用于水利建设配套。有的基层领导形象地把贫困地区的资金配套任务称为“逼着公鸡下蛋”。在水利项目要求地方政府配套一定比例建设资金的情况下，地方政府为了拿到项目，只能向水利建设主管部门打“空头支票”承诺拨付配套资金。

一是要大幅度增加财政对水利的投入。中央财政要把农田水利作为投资重点，继续加大投入，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。2010年中央预算内基本建设投资的大盘子是3 926亿元，其中安排用于农业和农村建设的资金数量为1600亿元，用于水利的（含农村饮水安全工程）就达600多亿元。如果仅仅把目光盯在中央财政预算内投资上，不可能弥补水利建设巨大的资金缺口，必须拓宽投入渠道。土地出让纯收益已经成为财政收入的重要组成部分，2009年，全国土地出让支出用于城市建设支出的占25%，而用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护的支出不足4%，用于农田水利建设的比重更小。在土地财政日益强化的背景下，不仅要保障中央财政预算内基本建设投资向水利倾斜，而且要保障各级政府土地出让收益部分优先用于水利建设，要加快落实中央提出的“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策规定。

二是减免地方农田水利配套资金比例。农田水利建设任务较重的县，往往是农业大县或产粮大县，财政收入十分有限。水利建设资金配套对地方财政构成较重压力。“空配”和“钓鱼”情况时常发生，水利项目建设资金经常无法足额到位。在小农水重点县建设投入上，中央投入50%，地方配套50%，对于贫困地区来讲，中央补助偏低。在资金配套的门槛约束下，一些水利工程无法开工建设，更多的则是工程质量堪忧，病险水库除险加固难达标，新建水利设施质量无保证。应参照病险水库加固和饮水安全工程的建设标准，把小农水作为一项民生水利工程，由中央承担80%的小农水建设资金，20%由省财政完成配套，全部免除国家级扶贫开发工作重点县和产粮大市、县两级水利建设配套资金。

三是推动水利投融资机制创新。在中央财政预算内基本建设投资不足的情况下，应充分发挥政策性金融的作用，使其成为水利建设的重要融资渠道。例如，农业开发银行自2007年开办农业综合开发和农村基础设施贷款以来，到2010年8月末已累计发放农村基础设施贷款2793亿元，支持项目涉及农村道路、小农水、饮水安全、电网改造、污染治理、文教卫生设施建设等领域。应积极探索通过政策性金融获得资金支持，建设农田水利项目的新路子。