2011年中央一号文件首次聚焦水利，党中央国务院郑重提出，重点突破农田水利等薄弱环节，力争用5到10年时间从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，这意味着我国农田水利建设事业将迎来一轮发展高潮。笔者近年来在各地农村调研，对农田水利问题多有关注，笔者认为，当前我国农田水利建设中存在五大矛盾，如何妥善处理这些矛盾，将决定我国农田水利建设事业的成败。

大水利与小水利

所谓大水利就是包括大江大河治理和大型排灌区建设在内的大型水利工程，小水利则是指深入村庄、农田等农民生活空间和生产空间的小型微型水利设施，即水利体系的“最后一公里”。大水利的特点决定了其历史以来即是国家集中治理，但小水利的治理主体却几经变换，经常陷入无治理状况，据统计，我国现有2000多万处小型农田水利设施，但工程设施完好率多数不足50%[1]。大水利和小水利之间的矛盾是农田水利建设中的第一对矛盾，我国当前农田水利的困境，首先就表现为大水利与小水利之间脱节。

人民公社时期，国家具有极强的动员能力和统筹规划能力，大小水利建设齐头并进系统发展，从根本上扭转了历史以来我国农田水利设施落后的局面，在全国构造了比较完备、畅通的水利体系。农村改革以来，国家对大型水利工程的建设管理始终高度关注，治理力度未曾松懈，但由于基层政权改革，乡村基层组织和水利管理部门一直进行体制机制调整，小水利的建设和管理出现困难，特别是税费改革以来，共同生产费等涉农收费项目随同农业税一并取消，农民两工义务也随着人口流动难以发挥功能也被取消，小水利建设陷入困境。

为了解决税费改革后包括水利在内的农村公共品供给出现的困难，国家出台政策，寄希望于农民通过“一事一议”等民主方式解决小型水利出现的问题，同时“以奖代补”等补贴政策也为小型水利建设提供了一定的资金扶持。但是无论是一事一议还是财政奖补措施，实践效果均不理想，大量调查表明，在人口流动、农民利益分化的情况下，一事一议很难发挥作用，而各级财政的奖补措施虽然总额不少，但相应于巨大的资金需求，仍是杯水车薪，从全国来看，据统计，中央对小型农田水利设施改造的补助资金年均只有30亿元，而资金需求却在300亿元以上，缺口巨大！[2]。同时，基层水管部门自身运转尚且困难，更是无力进行建设或维修。因此，总体来看，小型农村水利已经成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的恶劣局面[3]。

小水利的瘫痪是造成目前农田水利困局的直接原因，小水利是连接大水利和千家万户农田的关键环节，是整个水利体系能够为农业生产发挥作用的“最后一公里”，正是这最后一公里的梗阻，造成了水库有水引不到农田，农田泡水排不出去的灌排困难，对农业生产影响极大。

中央一号文件指出一方面要“实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系”，另一方面也要“因地制宜兴建中小型水利设施”，表明国家已经意识到大水利与小水利之间协调发展的重要性，改变重大水利轻小水利的契机已经到来。

工程建设与设施管理

当前农田水利建设中存在的第二个矛盾是工程建设与设施管理之间的矛盾，这是个老问题，一直困扰着我国的农田水利事业。

上世纪八十年代，农村经济制度和乡村治理体制进行重大改革，体制转轨时期责权利处于调整过程，农田水利建设迅速出现严重问题。早在1982年时任水电部农田水利司司长丁泽民就指出“兴修农田水利重要，搞好经常性的维修养护和管理更重要”，由于管理出现问题，当时全国出现严重的破坏农田水利设施的情况，“今后的工作重点是加强管理，巩固现有农田水利建设成果”[4]。为此，1985年国务院办公厅专门转发了水电部《关于农田水利设施管理工作的报告》的通知，要求各地“切实管好用好，充分发挥作用，决不能放松管理，任其遭受破坏”。不过，后来的实践表明，农田水利设施的管理状况并没有得到根本改善。

农田水利设施管理不善，存在一些具体原因，比如分户经营带来的农民行为分散化、自由化、功利化，给监督管理造成客观的困难，乡村治理体制改革造成基层组织治理权能弱化，基层水利体制改革的“精兵简政”和市场化导向，也大大降低了基层水管单位的管理动力、执法权力甚至生存能力。除了这些具体原因外，农田水利治理中重建设轻管理的工作观念和思路，也是长期以来始终没有得到妥善解决的固疾。

调查发现，由于得不到有效管理，不仅人民公社时期修建的水利设施面临老化破损加剧的问题，而且近年来新建的水利设施也同样破损严重。在农村调查，经常可以看到田间沟渠和堰塘水库中被农民随意丢弃的柴草垃圾堵塞，或者被肆意填充掩埋种植农作物，或者被围堵拦截养鱼养虾，一些排灌泵站无人看守，机器设备被人偷走变卖，于是，系统性很强的水利体系在这些利益驱动的自私行为下被切割变得细碎，难以发挥功能。这些行为不仅存在于历史上修建的水利设施中，还蔓延到新建的工程项目。近年来，各地陆续进行了农业综合开发、中低产田改造等项目建设，政府投资巨大，项目区内实施了比较完善的水利设施改造，包括渠道硬化、泵站建设等，但由于缺乏后期管理，整洁美观的工程设施很快就遭破坏，水系破坏也就意味着发展农业生产的项目目标落空（当然，项目式建设还存在其他问题，后面会具体分析）。

可见，重建设轻管理的顽疾仍然在影响农田水利建设的工作思路，并严重制约着其效果的发挥。如果该问题不能得到根本解决，即使国家在水利建设上投入再大的资金，也只能在短期内解决问题，却无法保证其长期效果得到发挥。

项目支持与统筹规划

近年来，我国农田水利建设除了水利部门的投资外，国家各部委的项目支持也是重要的资金来源，这些项目投资一定程度上缓解了农田水利建设资金缺乏的难题，但在实施过程中却也存在着重局部建设轻全局规划的问题，制约了其效果的发挥。

目前涉及到农田水利方面的项目主要是农业综合开发、土地整理、水利设施改造等，此外地方上还有水资源污染、血防灭螺等，涉及发改委、农业、水利、国土、环保、财政、交通、血防等多个部门，国家投资的项目都有相应的专门管理办法，资金使用基本由施工单位提出申请，监理签字，主管部门审核，再到财政部门办理资金拨付，项目监管非常严格，可以有效杜绝资金挪用、滥用等现象，保证项目支持的瞄准率。但是，由于涉及的部门众多，部门间职能交叉、政策要求不同、信息沟通不畅，导致部门之间在项目选择、资金投向上协调不够，从而出现设置重复、点多面广、资金分散、政策目标及内容交叉等问题，而且受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约，支农资金的使用中没有得到有效整合，总量很大的项目资金难以形成合力，项目成果的影响力辐射力不强，甚至其自身效果都受到影响。

从实践效果来看，项目式建设容易在局部实现突破和改善，由于地方政府追求政绩，许多项目被建成形象工程、“花边工程”，往往是那些路边、渠边、交通方便的地方建设得很好，但深入几百米后依然是老样子。局部建设还容易发生项目之间断裂，比如一条贯穿几个项目区的河流或沟渠，如果项目区不连片，就会导致区内河道硬化而区间无人问津。由于农田水利具有极强的系统性和公共性，局部建设不但无益于项目区功能的发挥，而且可能破坏整个水系的畅通，影响非项目区。仍以河流沟渠为例，局部深挖或硬化，可能造成河道落差变化，在上下游之间用水排水时引发矛盾：用水时，项目区因河道低于周围，容易得到水源，排水时则恰恰相反，在用水或排水紧迫的时候，非常容易造成上下游村庄的纠纷。因此，项目支持实施的局部建设如果缺乏统筹，极有可能对农田水利造成破坏：未受其利，反遭其害。

项目式支持已经成为我国财政支农的主要途径，如何协调好部门利益，实现项目的统筹规划和资金的合理使用，凝聚有限的资源，形成合力，更有效地支持农田水利建设将是一项重大课题。

经济效益与社会公益

目前，市场经济已经构成我国农田水利建设不可回避的外部环境，1980年代以来水利体制改革也始终朝向市场化的方向，但农田水利却具有极强的公益色彩，事实表明，经济效益与社会公益之间的矛盾已经对农田水利建设造成了极大影响。

从上世纪八十年代开始，农田水利的市场化改革不断推进，改革包括三个方面：一是水利工程管理单位的企业化改制，1985年，国务院办公厅转发水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》，明确规定“水利工程单位增收节支获得的效益，同水利工程管理单位利益挂钩”，到上世纪就是年代初，水利工程单位与上级事业单位剥离，成为独立经营的企业化主体；二是农田水利收费制度改革，1985年国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，明确水费是水利工程单位的主要收入，这是与水管单位改制配套的改革措施，农田水利的用水市场被确立，这标志着国家将农业用水成本转交给农民负担，同时水管单位成为与农民进行交易的市场主体；三是水利设施的产权改革，通过拍卖、租赁等形式，盘活水利资产，引入社会资本，增加水利经营的经济效益[5]。市场化改革使经济效益成为衡量农田水利建设的重要指标，改变了基层水管单位的运作逻辑以及其与农民的关系，制约了农田水利公益性功能的发挥。

水管单位的改制对其自身的运行造成了困难，基层水利部门不得不想方设法谋求经济利益，其主要的收入是水费和拍卖租赁水利设施。税费改革以来，水费减少，且征收难度加大，比如湖北省洪湖市，据调查洪湖市近年来全市征收经营性和灌溉性水费共403万元。每年支付全市市管的大中型泵和涵闸维修费215万元，泵站排涝电费180万元，水利系统人员工程280万元，年累计支出675万元，超支272万元，每年均是赤字运行，提前预支。从收取的水费中，根本拿不出钱搞农田水利建设[6]，可以说，仅依靠水费，水利单位运行尚且困难，遑论建设和管理。作为另一项经费来源，水利设施的拍卖租赁虽然可能增加水利单位的收入，却可能对水利设施造成破坏，影响正常使用。我们调查的湖北中部某地，泵站水库承包经营后，地方黑灰势力进入，霸占水利设施，肆意抬高水价牟利，用水市场非常混乱。还有一些地方实施的以林养渠、以林养水，也经常发生承包经营者破坏性使用水利设施的情况。可以说，对经济效益的过度追求已经到了不得不纠正的程度。

中央一号文件首次明确了水利的公益性、基础性和战略性的性质，今后的水利改革发展，应该以此为指导，扭转目前过度追求经济效益而轻视社会公益的状况，解决过度市场化给农田水利建设造成的困局。

市场机制与组织建设

水利市场化改革试图构建一个用水市场，通过市场机制实现水资源的有效配置，为此，许多地方引导农民组织用水户协会，使农民以组织化的方式参与水市场交易。实践表明，这一路径还存在一定问题。

用水市场经过上世纪八九十年的建设，已经成为农田灌溉的主要解决方式。税费改革前，灌溉水费可以搭农业税费的便车一同收取，收费主体是农村基层组织，由其将水费交给水利供给方，此时往往是先用水后交费。税费改革后，农村基层组织从农业生产环节退出，用水市场的交易双方变为供给方和千千万万分散的农户，水费征收成本和难度骤然加大。2002年9月，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》，要求“按照农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路，理顺管理体制，完善运行机制，规范灌溉用水市场，逐步建立符合市场经济要求的新型灌溉管理体系”，为了解决水市场交易中存在的农民分散交易困难的问题，国家开始大力推广农民用水户协会模式，据统计目前全国已建立5万多个协会。国家希望通过这个新的组织形式，提高农民参与市场的能力，同时降低水费征收难度，促进用水市场的完善。

但是，同基层组织相比，用水户协会的行动能力非常之弱。首先农民的利益分化（比如田块分散与水系上下游关系）导致协会很难解决利益平衡问题，这是协会内在的分裂张力，其次协会无法制约搭便车行为，由于缺乏强制力，一旦出现搭便车行为往往引起连锁反应，导致合作破裂，再次协会无法调和规模与组织成本之间的矛盾，任何组织的运行都需要成本，规模小造成成员分摊成本高，影响其参与动力；规模大则增加了协商整合难度，不利于其运行。大量农村调查表明，用水户协会因为其天然缺陷，很难承担起组织农民参与市场交易的职能。

既然通过引入用水户协会解决市场交易问题无效，就需要重新思考农民的组织问题。实际上，用水户协会本质上是一个合作机制，必然面临集体行动困境的问题，相比之下，税费改革前的农村基层组织则能较有效地制约搭便车行为，在农民合作难以实现的情况下，重新思考和发挥基层组织的作用就非常必要。市场机制不应该排斥基层组织，而应该重视这一组织资源的作用，改变目前弱化、排斥基层组织的取向，完善村组两级组织建制，构建以村组为单位的农民用水组织，通过组织内和组织间的民主协商，解决用水过程中出现的各种问题，重塑良性的基层用水秩序。

基层组织的作用不止于此，它还应该成为小型、微型农田水利建设和管理的组织者、责任人，村级农田水利设施的日常性管理维护需要基层组织发挥作用，农田排灌期间的用水秩序也需要基层组织维护，同时，在农村人口流动增大，在村劳动力缺乏的情况下，基层组织也可以有效调动劳动力资源参与水利建设和管理（我们在洪湖地区调研时，就注意到村民小组在这方面发挥的积极作用）。

加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。农田水利事业的改革发展必须妥善处理好这五大矛盾，既要努力实现阶段性的发展目标，更要着力构建长效机制，不断增强农田水利对农业生产的保障程度。

参考文献：

[1][2]2008年中国灌溉排水发展研究报告.

[3]湖北省水利厅.关于加快全省农村水利基础设施建设的调查报告.

[4] 丁泽民．积极巩固、发展农田水利建设成果[J]．中国水利，1985（9）．

[5]罗兴佐,刘书文.市场失灵与政府缺位——农田水利的双重困境[J].中国农村水利水电2005(6).