[摘要] 在当前农村，农田水利正在从一种“公共物品”转向“私人物品”，这使得农户不仅要付出高昂的社会与经济成本，也导致了农业生产的低效率和高风险。这种状况的产生，一方面是由于农村社会在市场经济冲击下所发生的利益分化和异质化造成，另一方面更与基层组织行为逻辑的变化，以致其应对复杂社会的管理能力和应对灾害有效机制的弱化有关。在这个意义上，当前旱灾的蔓延不仅仅是自然原因所造成，而且存在着重要的社会制度性原因。

最近几年，旱灾频繁地侵袭中国的大部分地区。旱灾的影响地区之广，持续时间之长，给全国的经济发展造成了巨大损失，如何有效地应对这一自然灾害已经引起了中央的高度关注。为此，2011年的中央1号文件专门将农田水利问题放在了更加突出的高度，决定在大江大河的治理、水资源配置工程的建设、水生态保护、水文气象建设等诸多基础设施领域加大投资，力争用5——10年的时间从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。“水利是农业生产的命脉”，农村水利的作用早已经深刻地为各个层级政府甚至普通老百姓所认知。在治理水利上，我们也从来不缺少经验和传统。尤其是在新中国成立之后，大规模、定期性的治水以及兴修水利成为了国家治理的一项重要内容，当前大部分农田基础设施基本上都是在那一时期形成。一个善于治水的国家缘何会对旱灾的出现应对乏力，当前大面积农田受灾的症结究竟在哪里？

面对当前旱灾的频发，主流的解决思路是一种“工程技术”式的思路，这体现为对农田水利灌溉设施、水利布局等建设的科学性和抗灾性的强调。诚然，这种投资和建设是一项基础性的工作。然而，根据我们的调研，当前水利的根本性困境绝不只是资金的不到位，以及由此导致的水利设施设计不科学、不完善的问题，还与基层社会应对机制和抗灾能力的弱化密切相关。单纯的“工程技术”思路抽离了农田水利所嵌入的特定社会和政治背景，忽视了造成当前农田水利困境的“社会性”原因。如果这种“偏见”长期得不到纠正，其所造成的后果不仅是国家水利投资的浪费和效率低下，而且也使得农田水利的长远发展缺少了根本性的保障力量。

本文将转换一种研究视角，从社会学的角度讨论当前干旱现象的发生。从2010年春季起，笔者及其所在的研究团队就对河南、湖北两省的三个乡镇、数十个村庄进行了长期的跟踪调研。在此基础上，笔者获得了以上地区农田水利的诸多经验材料。本文力图揭示出旱灾现象发生的深层次社会原因，以加深对当前农田水利困境的理解，并希望能够为相应水利政策的实施提供参考依据。

一、从“公共水利”转向“私人水利”

在选择的地点上，本文调研的乡镇都处在我国粮食的主产区，其中湖北D镇位于江汉平原中部、河南Y镇位于豫南丘陵地区、河南C镇位于豫东平原。在种植结构上，湖北D镇以“水稻——油菜“轮替为主，河南C镇以”水稻——小麦、玉米“轮替为主，而河南C镇属于一般意义上的北方地区，主要以小麦、棉花、玉米等耐旱作物种植为主。从水资源的分布上看，湖北D镇和河南Y镇所在区域，境内湖泊众多，水库、堰塘等星罗棋布，地下水和地上水资源都极其丰富。

在农田水利的灌溉上，依照用水主体和规模的不同，当地灌溉的方式可以分为“公共水利”和“私人水利”两种。“公共水利”是指依靠水库、堰塘以及相应的抽水泵站等大中型灌溉设施，通过农户之间的相互合作，以集体的形式来实现的农田灌溉；“私人水利”则是一种完全私人化的行动，它是指农户依靠自己小家庭的力量来完成的灌溉行动，主要表现为私人打井、购买小水泵和水管、以家庭为单位从湖泊、堰塘中抽水等活动。从目前来看，调研地点的公共水利基本瓦解，农户个体进行的小水利活动愈演愈烈。

（一）高昂的社会与经济的代价

湖北D镇地处漳河水库的灌溉区。在灌溉体系上，从作为农业水源的一级水库、二级水库，到相应的抽水泵站，再到通过完善的干渠，当地实现了水库和农田的有效对接。一直到2002年之前，当地农户采取的主要是集体抽水模式，即以一个村民小组或数个村民小组为单位从水库中放水进行农田灌溉。在具体的组织工作上，村民小组长是主要的负责人，由他出面协调农户与农户、农户与水库之间的关系。农户的用水费包含在他们所缴纳的“三提五统”和“共同生产费”之中，平均每年每亩田的抽水成本在20元左右，而沟、塘、渠、堰的定期清淤则以农户出“两工”的形式加以解决。

在“三提五统”被取消之后，由于缺少专门的资金和劳动力投入，村庄的公共农田水利设施开始瘫痪。一些沟渠逐渐淤塞、干涸，用做暂时蓄水之用的堰塘也被个别村民以养鱼、养殖莲藕的名义承包。为了维持农业的正常生产，当地的农户开始在自己的农田附近打井，以抽取地下水进行灌溉。我们对贺村五个村民小组、共计133户种田农户统计之后发现，其现有机井（包含报废的机井）总数竟然达到了153口。

湖北D镇的打井高峰出现在2004年至2008年之间，以致这一时期专门的“打井队”供不应求。2008年之后，由于每家都有了机井，机井数量保持了稳定。然而，由于地下水被过度地抽取，当地的井水经常在用水高峰期发生枯竭。为了保证水源供应的稳定性，水井越打越深，从刚开始时的20米，到后来50米，甚至打到上百米深。在实在无水的情况下，农户又不得不重新打一口井。这种跟风且无奈的个人打井行为具有极强的“外部性”，这导致当地的地下水资源被严重浪费，进而破坏了自然的生态，而这一切的后果又必然要由当地的所有农户来集体承担。

不仅如此，对于农户个人来说，打井的高昂经济成本也难以承受。目前，打一口50米深的井约花费5000元。从2006年——2009年，D镇的沈村共打了约200口井，打井的一项费用就在100万左右。沈村现有土地3000亩，以原来集体抽水时农户只需花费6万元计算，当下农户在打井上的开支足够让农户集体抽水至少15年。而且，这还并没有计算农户在购买水泵、水管以及用电等方面的费用。

（二）低效率的农业生产

在河南Y镇，农田灌溉的水源主要来自水库、堰塘和河坝。在农村税费改革之前，农田灌溉以小组为单位集体从水库放水，农户只需在水流经时在自家田的水渠上打开一个缺口即可。如今，为了完成农业灌溉，当地农户主要诉诸各种小水泵、塑料水管，以此来从堰塘、水库中抽水。在村庄中，水泵、水管、电线等抽水设施在种田农户中的普及率几乎到达了百分之百。由于距离水库、堰塘的远近不同，那些地块偏远的农户常常要准备上千米长的水管才能将水抽到自己的田中。从天空中看，一条一条的塑料水管俨然组成了密密麻麻的蜘蛛网。而且，由于沿途地势不平，塑料水管极容易破碎，农户必须小心地进行照看。如此繁杂的灌溉过程牵扯了农户大量的精力和时间，以致他们常常需要实现全家的总动员。一个农户这样讲到：

抽水时，老头在水管子这头看，老妈子（地方俗语，老太太的意思）在管子那头看，又害怕电机被人偷走了。还害怕有人中途把管子放到自己田里了。太费精力了。有集体的话，10天就能栽秧，没有集体，半月也插不了秧。

显然，离开了集体的统一组织和协调，单纯依靠留守在家的妇女、儿童和老人根本无法实现农田的灌溉。在每年水稻插秧时，当地都出现一次农民工返乡的高潮，农田水利的滞后成为了农户外出打工的最大掣肘。回家的农户为了早日完成灌溉，以尽快回到工作岗位，围绕着争水的矛盾和冲突频发，传统的农忙时期反而成为了当地社会纠纷的高发期。

（三）高风险的社会后果

国家通过对大江大河以及大型水库、湖泊水源的调动，并辅以完善的干渠、沟、塘、堰塘的建设，这不仅可以使农田的浇灌面积大增，而且使得粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安，从而极大地抵抗各种自然灾害对农业生产的影响。在某种意义上，国家重视各种大中型公共水利基础设施建设的目的也正在于此。然而，在以上所调研的地区，公共农田水利基础设施虽然还在保留，但因长期无人管理和维修，许多设备都已不再发挥作用。

相比于公共水利的抗灾能力，无论是在以私人打井为主的湖北D镇，还是在以小水泵抽水为主的河南Y镇，其抗风险能力都极其低下。在湖北D镇，遇到雨水较少甚至还称不上干旱的年份，大量的水井就会发生枯竭，粮食产量出现减产。以坪村为例，在2009年夏季，由于缺水，全村粮食减产三分之一。同年年秋季，由于雨水偏少，油菜的播种面积只达到总面积的50%，大量的耕地因为无水而无法开展播种。

在河南Y镇，灌溉用水全部来自于依靠降雨作为水源的堰塘，一旦降雨量不够，堰塘的蓄水就不足以满足农户的灌溉需要。常常是因为无雨或少雨，农户不得不眼睁睁地看着自己的稻谷旱死。在当地的许多村庄，农户又再次陷入了农业收成完全“靠天收”的传统生产逻辑之中。

最为极端的是在河南C镇。当地地处黄淮平原，主要以耐旱作物水稻、棉花和玉米为主。因此，与以上两镇的水利主要解决灌溉用水不同，当地的水利问题主要是排涝。由于地块相连，又缺少公共的排水渠道，农田常常在雨季是积水。为了排水，一些农户家中准备了专门的打洞机，以让自己田中的积水渗入到地下。这样荒唐的排水举措的效果可想而知，它实在是农户的无奈之举。

尽管通过自身的努力，小农家庭能够实现自己的农田灌溉（排涝），但由此而付出的成本和所造成的社会后果却是远超过农户的收益。在这个意义上，农田水利即使不是一种完全意义上的公共品，也应该是一种“准公共品”，其供给机制难以彻底地私人化。尤其是在土地极端细碎化的社会条件下，水利的供给超乎了个体小农的力量之上，一家一户的小农所诉诸的只能是传统的、低效率的抗灾手段。不幸的是，当前的农田水利呈现出的却正是从公共方式解决到私人方式解决的蜕变，一旦遇到的极端的气候，其后果可想而知。

二、农村水利的社会基础分析

公共水利的实现需要农户之间的合作，其在当前的迅速解体也正是农户合作机制瓦解的结果。作为直接的利益主体，农户能够明白集体用水与个体用水之间的成本与效果差别。如果说采用公共水利的方式对农户来说是一件利大于弊的事情，那么农户为什么不能以合作的形式来实现水利的供给？综合各地区的调查经验，以下本文将从农户的角度出发，力图理解农户无法达成集体合作的原因。

（一） “搭便车”行为对农民公平观念的破坏

由于农田的用水量很难精确计量，集体抽水时的水、电费以及各种费用一般都要根据每户的田亩数进行均摊。但是，由于一些农田处在水路的必经之地，不管这些农田的主人缴纳水费与否，水都会从他们田块附近经过，少数农户就会利用这种有利的地形而故意不缴纳税费。2007年，河南Y镇一个村民小组的集体抽水正是基于这种原因而解体。该组的农户这样抱怨道：

“在屋种田的人好多没法说，掏钱时他不掏钱，你掏钱他又用水。自己用铁锹开个豁，水就留他田里去了。我买了设备之后，总共花了1000多元，就不愿意再（集体）抽水了。宁可自己多掏钱，也不能他们这些人拣这个便宜。80%的人掏钱，20%的人白用水。找他要钱，今天没有，明天没得，谁还去说，再说就会得罪他，最后干脆就各抽各的”。

在作为熟人社会村庄中，由于信息传递的迅速，农户并不只考虑自己单方面的成本与收益，还要在与别人的比较中来衡量自己的成本与收益。尽管对于这80%农户而言，他们分摊这20%不出钱农户的费用之后，其收益仍然会大于付出，但他们却常常咽不下这口“气”。他们当然地认为，凭什么让这部分农户白白享受自己的便宜。

这种“气”在村庄中不仅是一种“非理性”的气愤表达，而且也是基于长远村庄生活的考虑。在湖北D镇的农村，村庄中广泛流行着“怕饿死的会饿死、不怕饿死的不会饿死”的说法。在村庄中，面对出现的灾情，常常只有那些害怕“饿死”、公益心高的农户才愿意承担所有的抽水费用，然而，由于抽水每年都有，如果他们每次都成为集体行动中其他村民期待的多付出对象，并在每次公益行动中都得到相对于其他村民较少的好处。最终，这些因为怕饿死而赶快出钱抽水的农户成为村中每次受到损失最多的人。与之相反，那些胆子大、总想搭便车的农户成为村中的受益者。这样一种活生生的逻辑的存在自然让那些公益心高、宁愿多付出一些的农户就此打住了脚步，他们索性不再过问。

（二）农民职业多元与利益整合难度的增加

在调研的地区，外出务工是支撑当地经济发展的一个重要手段，大量20——50岁的青壮年劳动力在大中城市从事各种行业。相比于农业的收入，外出打工的收入要高出数倍。作为理性人，农民都愿意外出打工，真正留守在家的大都是因缺少技术、年龄偏大等原因而不得不留守的农户。在打工经济的影响下，当前的农户不再是围着土地打转的同质性群体，村中的职业和身份已经发生了分化。从其对村庄水利的影响来看，大量劳动力的不在村不仅削弱了水利维修和建设的劳动力保障，而且使得村庄内水利合作的成本日益加大。

在河南Y镇，全镇共有3.3万余人口，其中常年外出农户稳定在1.3万人左右。由于外出务工农户完全脱离了村庄生活，他们的土地流转给了留守在家的农户。一般情况下，流转都是依据口头协议进行，且大都是转给自己的邻居、亲戚、兄弟等。此外，流转的年限具有较大的随意性，只要外出务工农户重新回到村庄，他们随时可以把土地收回。由于土地已经流转出去，外出务工人员就不再关心土地的耕种方便、水利灌溉设施的建设等问题——这是耕种人关心的问题，但由于耕种人也只是临时性的代耕、代种，他们同样不愿意对土地以及相应的水利设施进行长远的投资，这就使得一些需要农户出钱、出工完成的中小型农田基础设施无法进行。

由于田块的地势较高，为了附近农户的农业灌溉，上世纪50年代，河南Y镇政府在此建立了一座小型水泵站，专门从水库中抽水以实现该片农户的提水灌溉。在运行多年之后，泵站日益老化，并最终瘫痪。如果想要水泵站发挥作用以实现集体抽水，不仅需要农户出工，还需要约3万元的资金以用于泵站主要零部件的更换。平摊下来，每户农户需要拿出六百元。但是，由于大量的农户外出打工，土地已经发生了流转。对实际耕种土地的农户来说，土地并不是自己的，随时可能被原来的主人收回，他们不愿意拿出这笔并不算少的资金。对原来的土地主人来说，由于自己已经不耕种土地，他们同样不愿意由自己全部承担这笔费用，而主张和现有的种田户均摊。农户之间相互的扯皮使得这项小型水利工程迟迟无法进行。

国家的资金主要投向大中型水利设施的建设和大江大河的治理，大量琐碎、繁杂的水利工作，诸如疏通渠道、清淤以及适当集资等等由于国家的资金难以全面覆盖，而更多地要通过农户自己的出工和合作来完成。在某种意义上，这些小型的公共水利是连接大型水利与农户的中间渠道，离开了它们，大水利就不可能发生作用。然而，在打工经济的影响下，在对公共农田水利建设的诉求上，农户的利益取向不再一致，水利社会基础的离散化倾向给村庄内的水利合作提出了新的挑战。

（三）劳动力价格形成对劳动无限供给状况的冲击

农村税费改革后，农村“两工”被取消，任何形式的出工都要经过农户的同意。然而，在当前，不仅外出打工的农户已不可能加入到农田水利建设的“出工”行列，那些在家种田的农户也越来越不愿意“浪费”自己的劳动力，之前劳动力无限供给的状况和观念已经在市场经济的冲击下发生了改变。

由于农业的低效益，单纯依靠自家土地的收入不足以维持当前货币化的巨大生活压力。在湖北D镇，河南Y镇，河南C镇，留守在家的农户都可以分为两种类型：一是通过土地流转形成的种田大户；二是在种田的同时，还在本地打些零工的“兼业”农户。在人多地少的条件下，种田大户只占留守农户中的很少比例，大部分农户是以“兼业”为主。在当前，中小建筑业对劳动力有着巨大的需求，这成为了农村劳动力在本地主要的就业渠道。在河南，按照当前的市场行情，一个只做些搬砖、和泥等简单劳动的劳动力每天的价格在80元左右，而妇女则在每天60元左右。对于留守农户而言，在农忙时从事农业生产，而在农闲时在本地做小工成为了他们主要的生产生活方式。

农田水利的清淤和建设主要发生在农闲时期，这一时期正是农户做小工的高峰期。在劳动力价格未形成之前，农户对于自身劳动力的投入是不计成本的，这使得在农闲时期大量的剩余劳动可以投入到水利的建设和维修中来。但是，劳动力市场价格的形成使得农户投身水利建设的活动存在着“机会成本”，农户会以相应的价格来衡量自己的投入是否值得。由于水利的公共性，农户的投入与自己的农田收入所得并不成比例，二者之间的关联性并不确定。因此，在如今，将农户组织到农田水利的公益劳动和建设上来正在变得日益苦难，正如基层干部经常抱怨的那样，“现在叫老百姓做什么事，他们都要钱”。

正如有人所分析，大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这从根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式难以重新恢复。[1]

基于以上的分析，我们发现，农民合作困难的原因绝不只是“善分不善合”[2]（P764-765）的小农意识作祟，而且是村庄中的利益分化和社会基础变异所导致。尽管从个体的角度来看，农户采取的是一种理性行动，但这种个体的理性却最终导致了集体的非理性后果。这提示决策者，当前农田水利的合作实现不能仅仅依靠农户之间的自发合作，必须有一个强有力的组织力量来破解水利发展的困局。

三、农田水利的组织基础分析

在村庄社会，水利合作依靠的直接组织资源是乡村组三级基层组织[1]，但是在当下，与农户生活紧密相关的基层组织却难以有效应对这种新的社会形势。

（一）水利作为的制度性空间被压缩

在乡镇层面，原来负责水利管理的部门是水利站（水管站）。农村税费改革之后，为了进一步减轻农民的负担，许多省份都进行了乡镇综合配套改革，即重点对原来乡镇的“七站八所”进行裁减、合并和改革。在湖北省D镇，水利站工作人员由原来的9人减为2人，名字被改为水利服务中心，水利站的性质也发生了变化，即从原有的事业单位变为依靠市场生存的“类企业组织”[2]。至少从目前D镇的情况来看，这套改革还没有达到提高用水效率的政策效果，相反，水利工作人员由于失去了稳定的工作预期，当“一天和尚撞一天钟”的情绪蔓延。

D镇水利服务中心下辖的陈家村泵站地处偏远，在夜间需要有人看守。然而，乡镇综合配套改革后，泵站工作人员不愿去守夜。2007年，泵站的电缆被偷，损失达到4000多元。事情发生后，乡镇领导要求泵站工作人员赔偿，该工作人员不仅没有赔偿，反而索性不干，南下打工去了。

作为聘任人员，水利工作人员的工作合同一年签定一次。从原来的“铁饭碗”到如今的高市场风险，水利工作人员极端不适应，并充满了抱怨情绪。一个工作人员这样说道：下一年还不知道是不是自己（在干），说不定哪天自己滚蛋了，何苦用心干事呢？

在离开了乡镇层面的有利统筹之后，村一级的水利管理则往往无法进行。以清淤为例，在河渠清淤时，上游、中游、下游的村庄必须进行协调，否则，如果下游清淤时上游不清，等下游清淤完了上游再清，这对于下游的村庄来说无疑是在做无用功。乡镇统筹的不尽力无疑加大了整个水利设施建设与维护的成本，以致跨村庄的水利工作已经很少在当地出现。

在水利产权市场化改革的导向下[3](p84-89)，村庄内部作为村民抵抗旱灾，蓄水之用的堰塘、小水库基本上都被承包给了私人，以供他们养鱼、栽植莲藕之用。事实上，在发包前，多数的水库、堰塘都渗水严重，而村委会又没有资金整修，只有通过这种方式才能保证水库和堰塘继续发挥作用。一般情况下，按照协议，承包人负责水库和堰塘的定期维护，且在农忙时首先要满足农户的灌溉用水。为了让这些人能够放心地进行投资，水库的承包期一般都至少在10年以上，最长的期限则达到了30年。但是，这种方式进一步造成了农田水利利益主体的多元化[4]，一旦用水紧张时，围绕着如何放水、放水的标准以及水量如何分配等问题便容易产生大量的纠纷和矛盾。

2005年，河南Y镇遭遇50年未遇的大旱，多数的堰塘都已经枯竭，农户都将希望寄托在水库的放水上。承包周村水库的老板是来自镇上的陈有正，但此时，水库的水也所剩不多，如果让农户抽水的话，他放养的数万元的鱼苗就可能全部干死。而且，按照当初与村委会签订的合同，当前水库的水位已经是协议的最低水位线。据说，陈的儿子拿着菜刀在水库边上大喊大叫，扬言谁再从自己水库中抽水就砍谁。在乡镇政府的协调下，但必须遵守以下协议。一、不管是否达到灌溉目的，农户抽水到半夜12点就必须停止；二、村干部专门用标杆测量，一旦放水到协商的基本水位（70厘米）就应该立即停止。

在堰塘、水库等防旱设施被承包之后，其防旱的功能逐渐被放在了末位。在湖北D镇以及河南Y镇，经常出现的情况是，当农田需要灌溉时水库不能及时放水，而在雨季不需要水时，水库反而大量地放水，因为承包者是基于自己养殖的需要来决定放水与否。而且，由于长期养殖，水面的“富营养化”情况严重。显然，一旦公共设施被承包，其本身所具有的功能就被重新定位，公共的利益就不再是承包人首要考虑的问题。

更关键的是，村干部常常对于这些违背公共利益的行为“睁一只眼闭一只眼”。第一，承包人具有支配水源的法律权利和地位；第二，对于一些具体的放水作法和标准难以在承包合同上明确地规范；第三，因为有利可图，承包水库、堰塘的人中大都是在村庄中讲狠、霸道，甚至不乏“灰黑势力”介入其中。这种种的因素导致了当前水库、堰塘承包管理中的严重混乱，本来代表社会公共利益的基层组织却经常是以协调各方利益的第三者身份出现，农田的灌溉失去了重要的组织载体。

（二）水利治理责任与工作动力的弱化

在水源的管理上，由于宏观制度的变革，乡村组基层组织的制度性权力被压缩。然而，这并不等于基层组织在水利建设与维护中完全没有发挥作用的空间。更进一步的问题在于，基层的干部往往不愿意将精力和资金放在农田水利的建设上。为了更容易产生经济效益和社会影响，地方政府更愿意将大量的资金投入到工业园建设、房地产建设等领域。与之相比，农田水利基础设施的投资大、见效慢、创造的GDP太低，出于对自己任期内政绩的追求，地方政府领导对农田水利灌溉等基础设施建设的积极性不高，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。在这种政治导向下，乡村基层组织自然是迎合上级政府的治理重点和需要，对于水利的管理和改善缺少足够的责任意识和工作动力。

首先，对于乡镇政府而言，在以经济发展为衡量干部能力的标准下，他们的首要任务是要实现乡域经济的快速发展，以致于绝大部分精力放在“招商引资”上。对于农田水利的建设和维修，常常是因为资金不足和上级没有明确要求而难以投入。其次，对于村委会而言，尽管村民自治推行多年，但由于乡镇对资源掌握的优势以及其对村庄选举的控制，村委会作为乡镇权力延伸的性质并没有改变。在这种情形下，村委会更多地是在唯上是从，离开了乡镇所施与的行政压力，即使是关系到村庄长远发展的水利建设也是一件可作、亦可不作的事情。湖北D镇一个村庄的副主任这样说道：

现在农闲的时候大家都在土场上打牌，根本没人会去修水渠。我前几年在组里开了几次会，要他们推选一个为头的，可以集体收钱买水、修渠道，但是搞不拢，几次都搞不拢，他们吵来吵去，每次都不痛快。我也很伤脑筋。这两年我不搞这个事了，他们自己的事情自己搞去，都不搞（稻谷）干死去球。

由于村干部的不管事，农户将希望寄托在村民小组长的身上。在河南Y镇，由于村民小组构成一个基本的灌溉水系单位，为了集体抽水中的组织和协调，一部分村庄仍然自发地选举村民组长，并以农户均摊的形式负责村长的工资。然而，由于农田的收益有限，组长的工资一年就在1200元左右，很少有人愿意为了这点收入而去承担如此大的工作量，以致担任村民组长的都是留守在家的60岁以上老人。在实在找不到人担任组长的情况下，一些村民小组要么采取“抓阄”的方式，要么采取每家每户轮流干组长的方法。由这种方式产生的村民组长缺少足够的权威，且没有一定的强制力为保障，他们常常是一遇到困难就撒手不干，谁愿意操这个心呢。

面对市场经济冲击下高度复杂的乡村社会，基层组织不仅没有以更大的工作力度去应对，反而日渐丧失水利管理和建设的权力、责任和动力。原本镶嵌在乡村社会中的基层组织正在“悬浮”于乡村社会，农田水利的社会基础与组织基础呈现出严重的背离趋势。

四、结论：当前旱灾的社会制度性诱因

灾害的发生既是一个自然现象，也是一个社会现象。从自然现象的角度看，灾害有其必然性和不可抗拒性，但是，灾害所造成的社会后果却不是全由自然规律所决定，其取决于特定社会的应对能力。在这个意义上，近年来频现的旱灾以及由此造成的严重损失不可全然归咎于极端气候的出现，而需要进一步探析水利所嵌入的社会政治网络对之实现功能所产生的影响。换言之，当一个社会组织和应对机制健全且应对有力时，自然灾害的后果将大大减轻，而当一个社会的组织和应对机制软弱无力时，任何自然灾害都有可能进一步蔓延，从而成为真正的灾害。

新中国成立以来，在农村社会的公共物品提供上，国家一直扮演着强大的角色，农村社会组织没有得到充分的发育和成长，农民缺少合作的传统与习惯。在这一基本的历史背景下，市场经济的冲击造成了农村社会高度的利益差别和分化，这让农户之间自发的合作更加难以完成。在一个土地高度细碎化的农村社会中，一方面国家的投资只能投入到大中型的水利建设领域，而不可能深入到水利设施的“边边角角”，另一方面作为公共设施的水利又不是农户个人所能完成，农田灌溉水利建设与维护迫切需要一个超越于个体之上组织力量的存在。然而，乡村组三级组织的行动无法适应乡村社会中水利灌溉的需要，这进一步导致了水利设施的公共性色彩日渐退却，各种私人水利在当前农村大规模地涌现，从而成为了旱灾发生的社会隐患。

至少在我们所调研的区域，正是这些社会性的因素叠加在不定期出现的自然气候现象之上，推动了旱灾严重程度的不断升级。这表明，除了自然气候的紊乱之外，当前旱灾的蔓延存在着重要的社会制度性诱因。本文基于调研所得出的结论不仅仅是要为当前的旱灾发生提供一个理论上的解释，而且也隐含了本人对国家水利政策实践和投资着力点的判断。当旱灾不仅仅是一个自然现象时，国家的水利工作就不应该只是局限在诸如加强水文气象的科学预测、加大农田的灌溉区、增强农田水利设施的抗灾能力等工程领域，还应包含大量的社会建设内容，着力于基层社会自身的管理能力和应对灾害的有效机制的培育。而在其中，基层组织治理能力的提高与创新无疑是破解水利困境的直接可依赖力量。笔者相信，虽然与投资在工程领域相比，这项工作不能“立竿见影”，但却是一个国家水利长治久安的根本性保障。

* 本文的经验材料来自于华中科技大学中国乡村治理研究中心的集体调研，感谢罗兴佐、申端锋、桂华、林辉煌、贾林州、李祖佩等师友为本文所做的资料搜集和理论讨论工作。此外，本文得到了2010年度复旦大学高等研究院跨学科学术工作坊——“制度转型期的农村地权冲突” （项目编号IAS-FudanXSGZF10002）的资助。

作者：郭亮，华中科技大学法学院讲师，中国乡村治理研究中心研究人员，社会学博士

[1] 为了表述的统一，本文意义上的基层组织一般指乡村组三级组织。

[2] 在湖北省，通过所谓“以钱养事”的改革，水利站等站所的性质被定位为“民办非企业”组织

参考文献：

[1] 郑凤田、崔海兴、郎晓娟. 我国农田水利建设的反思：问题、困境及出路.www.snzg.cn.2011-2-28.

[2] 曹锦清. 黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考[M]. 上海：上海文艺出版社，2000.

[3] 罗兴佐. 治水国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究[M]. 武汉：湖北人民出版社，2006.

[4] 贺雪峰、郭亮. 当前农田水利的利益主体及其制度成本分析[J]. 管理世界，2010，（7）