内容摘要：安徽长丰县2002年推行农业生产用水制度改革，解决了水费收缴难等问题，却带来了水管单位卖不出水而农民又买不到水等新问题。2006年以来，长丰县深化农业用水制度改革，推行合同供水，取得了良好效果。基于农业在我国的特殊地位及当前农业灌溉的现实困境，基层政府要在农业灌溉的投入、组织、管理等方面发挥重要作用。

2002年，安徽长丰县推行农业生产用水制度改革，意在用市场化方式解决农业生产用水中存在的问题。几年下来，有些问题得到了解决，但一些新问题如农民要买水却交不齐钱、水管单位要卖水却收不上钱等问题又产生了。2006年，长丰县为解决新问题，要求各乡镇按供水系统合理划分供水片，以供水片为单位，成立农业用水管理协调服务小组，具体承担供用水计划的制订、水费收缴、水量分配及用水矛盾调解等工作。2008年，长丰县为深化上述改革，在全县推行农业生产合同供水，在生产供水条件较好的自流灌区和二站以下的提水灌区，全面推行包量、合同供水。长丰县农业生产用水制度改革的探索与实践，折射出了当前农业灌溉的困境及政府在农业灌溉中起什么作用和如何起作用等问题。

1. 市场化改革陷入困境

市场化是当前社会中的一个时髦词汇，也被许多人赋予为解决当前农业灌溉问题的一副灵丹妙药。2002年，长丰县印发《长丰县农业生产用水经营管理制度改革办法（试行）》，依循市场化思路启动了农业生产用水经营制度改革。据《办法》称，长期以来，长丰县农业生产用水一直沿用计划经济的模式，采取由乡（镇）、村统一安排取水供水，统一收费的办法，存在着水资源利用率低、水费收缴不到位、水利工程建设投入不足、管理职责不明等问题，因此，要按市场法则对水利经营管理进行改革。改革的主要内容有：县水利局组建长丰县农业供水公司，实行企业化管理、市场化运作，下属所有水管单位组建农业供水公司，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者；以灌区和水系、渠系为单位分别成立用水者合作组织——农民用水者协会；农业排灌用电费用纳入水生产成本，由供水公司统一收取和支付；供水公司实行“独立核算、自主经营、自负盈亏、定额上交”的管理模式。

长丰县农业生产用水制度改革，希望通过市场化方式解决农业生产用水问题，效果如何呢？据《新京报》记者钱昊平报道，2004年，在距村子两公里外一片长满蒲草的水塘边，一溜停放了11台手扶拖拉机，车厢里围上了好几层塑料薄膜，裴户村农民正把蒲草荡里的泥浆水抽进拖拉机车厢里，然后再用拖拉机把水送到自家草莓地里。闫兴路种了一亩半草莓，给这些草莓全部浇上水，他需要一天往返水塘十次，每次大约可以拉回两吨水。缺水的不仅是草莓，油菜、蔬菜等作物无不盼水。在农民闫兴路看来，自从县里搞农业用水改革后，他们这一带就经常缺水了，“以前，河渠里没水就会从水库里提水，但改革以后，用一次水买一次，如果不下雨，河渠就是干的，因为我们村是下游，村干部也不敢凑钱买水，怕钱交上去了买不到水，无法对老百姓交代。”

问题还不仅是农户用水难，水管单位也一样难。据笔者调查，农业生产用水制度改革后，水利灌溉单位普遍陷入困境。一是灌溉组织难。水利改革前，由乡镇政府统筹水利费，村里将水费收上来交给乡镇政府，乡镇政府按田亩与各水管单位结账，基本上能解决农民的灌溉用水。水利改革后，乡镇政府和村级组织退出灌溉组织，各灌区成立农民用水协会，由协会根据农业生产实际需要和农户意愿组织农户抽水，但农民用水协会因没有能力解决少数不交钱农户的搭便车问题而无法将农民组织起来从大中型水利设施抽水灌溉。二是抽水量减少，职工工资没有保障。水改前，尽管乡镇政府截留一部分水利费，供水单位职工的工资经常不能及时发放到位，但每年都能兑现一部分；水改后，由供水单位自行组织农民抽水，由于组织难度大，供水公司能组织进行灌溉的村组少，导致抽水量减少，收入骤减，职工工资没有保障。以庄墓灌区最大的电灌站庄墓北站为例，该站2002年发了6个月工资，2003年整年未发，2004年发了2个月，2005年至2008年每年只发4个月，职工生活十分困难。三是灌区水利设施缺乏维护机制。水改后，水管单位面向市场自主经营，导致其既无资金又无劳力对水利设施进行维护。据统计，庄墓电灌站一年的职工工资需要90多万元，加上其他的设备维护费用，一共需要150-180万元，但庄墓电灌站2002年只收了42万元水电费，2003年收了39.5万元，2004年收了50万元，这点资金发工资都不够，根本无力进行设施维护。由于工资没有保障，许多技术职工自动离岗，设备维护也难以日常化。

2. 合同供水初见成效

市场化取向的水改，经过几年的实践引起了各方的反思。长丰县原水务局一位领导在评价水改时说“这是一个实际问题，就是供水公司的经营受自然条件影响太大，在当年的改革方案中，我们忽略了这个问题，没有考虑丰水期和枯水期对供水企业的影响，而改革几年来，降雨不算少，加上群众的节水意识提高，供水企业受到的影响很大。”在2004年安徽省水利厅召开的一次全省水利工作会议上，会上一位副厅长明确指出“长丰水改的思路是正确的，但与我们的现实情况至少还有20年的差距。”正是在反思改革的基础上，2006年，长丰县委办公室下发了《关于切实做好农业生产用水经营和服务工作的通知》，要求各乡镇按供水系统和供水保障情况合理划分供水片，并以供水片为单位，成立农业用水管理协调服务小组，明确由1名工作得力的乡镇党政班子成员担任供水片管理协调负责人，有关乡村干部、供水公司职工及村民代表8-10人为成员，具体解决农业灌溉问题。该《通知》用“分类指导、有保有效、统分结合、合同供水的原则”代替了2002年市场化的供水原则，并且重新肯定了乡村组织在农业灌溉中的作用。

2008年，长丰县人民政府下发了《关于进一步做好农业生产合同供水工作的通知》，肯定了2006年以来的农业生产用水管理工作，强调全面推行包量、合同供水，并要求各乡镇建立农业生产用水管理岗位包联责任制，确定水管单位的职工和乡村干部为包联责任人，确保有序供水和及时有效供水，同时，县政府从2008年起对各乡镇和供水单位进行双向考核。

合同供水就是在灌溉前，由乡镇政府牵头，协调水管单位与行政村或村民小组签订包量灌溉合同，水管单位按合同规定收取水费和供水。2009年4月29日长丰县召开了完善农业生产用水经验交流会，会上有多个单位汇报了农业生产用水管理工作经验。下塘镇政府在2008年春灌前，镇主要领导多次深入灌区和电站了解情况，亲自召开涉农和水管单位座谈会，成立了以镇长为组长、负总责，分管领导为副组长、具体负责落实此项工作，镇包村干部为成员、各负其责的抗旱用水工作领导小组。由于领导到位、组织有方、宜包则包、宜计则计、包计结合，全镇实现了有序灌溉；瓦东干渠管理分局在充分征求灌区乡镇党委、政府意见的基础上，对水利条件好、用水有保障、两委班子素质高的行政村进行包量灌溉试点，取得了良好效果；岗集镇的新庄村在镇政府的支持下，成立了管护运行小组，由村书记和村主任各负责一条渠道，带领村组干部分工协作，加强渠道管护，使两条渠道每年均能及时清淤，保证了放水顺畅。

2009年7月，笔者在瓦东灌区自流灌溉的村庄调查发现，农民对包灌方式很满意。在庄墓镇，由于镇党委、政府重视，花大力气组织、协调一些中型泵站与行政村或村民小组签订包量供水协议，既解决了农民的灌溉问题，也缓解了中型泵站的经营困境。

3. 政府要在农田水利建设中发挥主导作用

市场化改革之所以陷入困境，其原因是当前的农田水利设施根本无法实行计量灌溉，而水管单位也无力解决农民的灌溉组织问题。庄墓北站曹站长在总结2002年水改时说，改革的方向是计量供水，要计量就要有完善的可计量的供水设施，但当前的水利设施基本上是上世纪修建的，水无法直接流到农户的田里，渠道是土质的，水从供水公司流到田里，中途平均会有17.6%的损耗，最后流到农户田里的水肯定要少于他们购买的水，这个损耗对供水公司和农户都无法承担。同时，当前一家一户的耕作模式，供水公司根本无力组织起农户灌溉，因为即使是中型泵站，其开机抽水灌溉的最小单位至少是一个或数个村民小组，大型泵站灌溉的最小单位则必须是一个或数个行政村，由此导致了水管单位有水卖不出，而农民要水又买不来的“双输”结局。

农业合同供水之所以能初见成效，核心是这一方式解决了灌溉中最为根本的组织问题。人民公社体制解体以来，农业灌溉的基本格局是，一方是分户经营的农户，一方是日益市场化的水管单位。税费改革前，农田灌溉通过乡村组织统筹水利费，将农户组织起来共同灌溉，乡村组织成为建构水管单位与农户供水关系的组织者，但是，乡村组织常借此或加重农民负担，或截留水利费，导致农民和水管单位多有不满。2002 年长丰县水改的核心思路是市场化和自组织，即希望用农民用水协会来接续水管单位与农户的供水关系。由于农民用水协会缺乏权威性，既难以组织农户共同灌溉，也没有能力协调上下游之间的用水关系，水管单位与农户的供水关系便无法维系。2006年长丰县推行农业合同供水，既是对2002年水改方向的调整，也是对乡村组织尤其是基层政府在农业灌溉中所起作用的重新认识，这一改革方向值得认真讨论和总结。

农业灌溉与自然、社会、政治因素关系密切。在粮食主产区尤其是水稻主产区，农业生产可能遭受的风险主要是旱灾，如2009年发生在我国的旱灾，时间长，区域广，损失巨大。这一后果是如何形成的，需要我们对近20年来的水利政策进行深刻反思。

自上世纪八十年代以来，我国水利体制改革的一个基本思路是转变水管单位的经营机制，其方向是市场化，即将水管单位转变成自主经营、自负盈亏的市场经营主体。但是，由于农业灌溉受自然因素影响极大，水管单位根本无法在农业生产用水市场中生存，当前全国基层水管单位普遍存在的困境，与其说源于经营机制，不如说源于人们对水管单位的性质及其作用认识的偏差而实施了不当的政策。与水管单位市场化相并行的是基层政府逐渐退出乡村水利供给的组织与管理，农业灌溉成为农民的私事，即“谁出钱，谁受益”。然而，我国是一个农业大国，全国仍然有几亿农民靠种田谋生，这就意味着农民生产什么是私事，但农业生产安全却是国家的大事。农业生产状况如何，不仅影响我国的粮食安全，也关涉乡村社会稳定。当前，农业生产中最需要合作的领域就是灌溉，而既有的水利设施尤其是大中型水利设施为灌溉合作提供了物质基础，只要基层政府和乡村组织能将农民组织起来，农业灌溉问题就能得到较好解决。2006年长丰县推行农业合同供水，解决的主要是灌溉中的农民组织问题。

基于农业在我国的特殊地位及农业灌溉中的组织问题，农村水利体制改革应该在政府、水利管理单位和农村基层组织建设上齐头并进，真正构建起农田水利建设与管理新机制。

首先，政府要在农田水利建设中发挥主导作用。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。近年来频发的水旱灾害警示我们，加快水利建设已刻不容缓，为此，各级政府必须不断加大投入，将水利作为公共财政投入的重点领域，为构建和完善农田水利系统提供雄厚的物质基础。

其次，要对农田水利灌溉单位进行正确分类，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，确实保障它们的正常运转。近年来，由于片面强调水利管理单位的市场化改革，与农业灌溉相关的水利管理单位普遍陷入困境，设施失修，人员思走，不及时改变这种局面，已有的农业灌溉体系将面临瓦解。

再次，要切实加强农村基层组织建设，真正把农民组织起来。农村税费改革以来，随着大规模的撤村并镇、合村并组，乡村组织的管理幅度越来越大，而与农民的联系却越来越少，乡村组织越来越官僚化，农村社会更加原子化。虽然多年来各级政府部门和水利管理单位力推农民用水协会，但因缺乏相应的权威和正式的组织化渠道，其组织农民的能力极为有限，在农业灌溉中难以发挥作用。为此，在农业灌溉的组织建设上，要继续发挥各级农村基层组织尤其是行政村和村民小组的积极作用，探讨以水系、灌溉片区为基础的农民用水协会建设，真正将农民组织好，将农业灌溉组织好，以实现水利工程单位良性运转和农户灌溉有保障的双赢。

参考文献：
1、钱昊平.安徽长丰水改思考：农村公共产品如何供应的困惑[N]，新京报,2004.10.19.
2、罗兴佐.以农户用水组织化解决灌溉难题[N]，南方农村报,2009.4.15.
3、罗兴佐.对当前若干农田水利政策的反思[J]，调研世界,2008,(1).
4、罗兴佐.大型泵站的困境与出路——湖北荆门市大碑湾泵站调查[J]，水利发展研究，2010，（8）.
5、（美）Donald A .Wilhite 著、彭顺风等译.干旱与水危机：科学、技术和管理[M]，东南大学出版社，2008.
《水利发展研究》2011年第6期