去年西南地区特大干旱、多数省份遭受洪涝危害，今年初华北、黄淮地区又是大面积干旱，频繁发生的水旱灾害，严重威胁国家粮食安全，也暴露出农田水利基础设施十分薄弱。中央一号文件强调：“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，……。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，……。突出加强农田水利等薄弱环节建设”。我省人多地少，60％左右的粮食依靠市场调剂，自我保障能力堪忧。赵洪祝书记指出：牢牢守住300亿斤粮食生产能力、160亿斤粮食生产总量、55.5亿斤地方粮食储备规模这三条红线。农田水利对粮食生产起到关键性作用，现代农业推进对农田水利提出更高要求。近年来，我省开展了“强塘固房工程”、“千万亩十亿方节水工程”、“杭嘉湖圩区整治工程”、“百万亩喷微灌工程”和“小型农田水利重点县建设”等农田水利工作，取得一定成效。但是，粮食安全的风险警示、现代农业的现实要求，进一步加快农田水利建设，刻不容缓。

一、农田水利现状及问题分析

新中国成立以来，在党和政府领导下，浙江人民发扬“自强不息、坚韧不拔、勇于创新、讲求实效”精神，修塘筑坝、拓河建闸、引水开渠，建起了一大批农田水利工程。全省累计投入2000多亿元，投工100亿工，修建堤防13269公里、建设水闸4971座、水库4200座、水塘堰坝2万多座、灌排渠道20余万公里、机电排灌泵站55060座装机122万千瓦。形成的防洪、除涝、抗潮、灌溉、配水工程体系，为浙江农业跨“纲要”、超“吨粮”，实现粮食稳产高产奠定了基础保障，更为浙江经济社会发展提供了重要支撑。尽管我省农田水利建设水平位于全国前列，但是，“祸患常积于忽微”，近二年西南、华北等地区的严重干旱以及局部地区的洪涝灾害警示我们应当进一步查找薄弱环节，未雨绸缪，防患于未然。

１、农田水利工程老化失修，防御水旱灾害能力不足

现有的农田水利工程大都是上世纪50～70年代依靠农民投工投劳、因陋就简兴建起来。工程建成时就存在标准低、配套不全、质量差、设备及技术落后等问题，经过几十年运行，大部分超过了工程设计年限，已进入更新、改造时期。我省至少三分之一的排灌泵站还是60～70年代的机泵设备，60％的山塘处于病危状态，近50％的灌溉水量在输水沿程漏损，全省农田水利工程的完好率不到55％，有8％的灌溉面积因灌不进、排不出而丧失灌排功能。全省有效灌溉面积长期徘徊在2100万亩左右，平原易涝面积有增无减，旱涝保收面积比重不高，防御水旱灾害能力有限，“靠天收成”的局面没有根本扭转。开发性建设占用了城郊旱涝保收农田，虽然“占补平衡”，但补回农田的水利条件大相径庭，有限的农田水利投入需要用于“补”的设施配套改造，工程更新改造资金与面广量大的工程规模相比显得捉襟见肘，更新改造进度跟不上老化速度。

２、农田水利建设滞后经济社会发展，投入机制不完善

传统的农田水利设施是按粮食作物“量体裁衣”，其防洪、灌溉、除涝、降渍等建设标准与现代农业作物多样化的实际不相适应；与土地流转后形成规模化、集约化的农业生产经营方式不相适应。农田水利建设不能满足经济社会发展需求，主要原因是投入不足，表现在以下几方面：①取消农民兴修水利的“劳动积累工”和“义务工”，农民投工投劳或以资代劳的投入仅为80－90年代的1％。虽然财政对水利的安排增幅较大，但主要用在大中型及骨干性水利工程，掩盖了农田水利工程投入“真空”。②不少城镇、工业受益大于农村、农业的建设项目，因财政归口渠道列为农业财政安排，财政支出“农转非”现象严重。③农村公益事业“一事一议”制度被一些地方政府片面理解为“农民自主决定、自行筹资举办”，公共支出比重少，农民想议想干却得不到支持也就议而不决。④财政支出的缺位使满足农村公共需要的农田水利建设职责转嫁给了农民，而低收入的农民无能力承受。面临新形势、新情况、新问题，农田水利新的投入机制尚未完善建立。

３、一些地方政府对农田水利重视不够、农民群众兴修水利积极性不高

在我省经济社会持续快速发展中，农业现代化滞后于工业化、城镇化。一些地方政府热衷于GDP增长，仅占经济总量5％的农业难以引起政府领导足够重视，服务于农业生产的农田水利政绩显现不强、经济拉动作用不大，由此，没能摆到议事日程予以研究。我省农村居民人均收入位居全国前茅，而农业收入仅占农民家庭收入15～20％，农民兴修水利的热情被淡化。另一方面，在过去的相当长时间里，农业灌溉水源转向城市和工业，农民还得为新的灌溉水源开发投劳集资；农田防洪除涝工程受益范围扩大到城镇和企业，农民未能分享利益；工业化、城镇化进程中带来的污染又是动员农民开展河沟水环境治理……，水利建设活动的城乡差别很大程度挫伤农村群众积极性。再则,农村税费改革，取消“劳动积累工”和“义务工”制度，农村劳动力转移，农业劳动者平均每年以2.2个百分点减少，组织发动农民群众投工投劳农田水利难度加大。

４、农田水利管理粗放，工程建设事倍功半

长期以来，农民群众是农田水利的建设主体、投入主体，但含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”观念，工程产权不明晰，维护管理责任不落实，农民参与管理的意识淡薄。20余万处村级小农水工程几乎处于失管状态，农民没能把工程当作自己的工程加以维护。骨干性农田水利工程的管理机构如大中型灌区和泵站，缺少民主监督、农户参与的管理机制，建、管、用脱节。农田水利工程养护管理经费财政没有安排、集体经济不愿负担，向农户筹措难度又大，导致工程运行入不敷出→设施老化不能维护更新→服务质量下降→效益衰减→工程运行难以为继。担负着农田水利建设管理具体职能的基层水利站，在乡镇机构改革中，没有充分考虑基层水利管理特点，简单地归并或撤销，削弱了农田水利建设管理的职能。农村民间的水利管理组织寥寥无几，事关农田水利的乡规民约寥若晨星。工程管理缺失不仅缩短了工程使用寿命，并且造成山塘水库出险、堤防坍塌、河流淤塞、渠道渗漏、闸站盗损、饮用水设施瘫痪等问题此起彼伏。

二、加强农田水利建设现实意义的思考

就我国而言，仅占世界7.2％的耕地养活了全球22％的人口,全国18.26亿亩耕地中有效灌溉面积为8.77亿亩,占耕地48％的有效灌溉面积提供了80％的粮食和90％农产品,可见，农田水利是现代农业的重要物质基础，是国家粮食安全和农产品供给的基础保障。联系我省，据省国土部门规划资料，全省耕地保有量2836万亩，基本农田保护面积2570万亩,标准农田保有面积1513万亩，按水利部门统计的农田灌溉面积分析，有效灌溉面积2169.6万亩，占基本农田保护面积84％；旱涝保收面积1519.6万亩，占有效灌溉面积的70％。上世纪九十年代中期，省委、省政府突出抓粮食生产，全省粮食产量接近300亿斤，当时粮食种植面积达到1500余万亩，农业灌溉水量120～130亿方。土地和水是粮食生产关键性要素，“多收少收在于肥、有收无收在于水”。毛主席说：“兴修水利是农业增产的大事，……保证遇旱有水，遇涝排水…”。聚焦“地”忽视“水”，难保粮食生产能力。以目前农技水平和耕地保有量，若规划其中1500万亩农田实行两季耕作制度，能够满足300亿斤粮食生产能力的农田保障，但是农田水利配套以及灌溉水量保证的问题突出。

１、居安思危谋水利

自古至今，农田水利事业在农业生产乃至国民经济与社会发展中具有重要的地位，为政治和社会稳定发挥重要作用。民以食为天，中国历史上绝大多数的农民起义源于水旱灾害后的民不聊生，王朝衰败，则水利废弛，天下太平，必然大兴水利。中央一号文件指出：水利“不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”。浙江经济社会快速发展，市场一派繁荣景象，但社会不稳定因素依然存在。让民众衣食无忧是治国安邦根本之道，而提供衣食的农业是受气候直接影响的弱质产业，“水多不得、少不得，风调雨顺很难得”，需要依赖农田水利措施控制调节。浙江人多地少的省情，更加需要加强农田水利建设，克服自然降水过多或不足给农业带来的不利影响，防治洪、涝、渍、旱、盐碱等灾害，提高土地产出率，缓解人口和耕地资源比例失调矛盾，适应人口规模的粮食产出及农产品供给。尽管我省绝大部分农田（除了坡耕地）发展为灌溉面积，但旱涝保收能力仍然有限。人口增长，人均耕地下降，在人口、耕地、粮食、社会稳定这些国计民生的重大问题约束下，必须提高农田灌排系统的效率及防御水旱灾害能力，挖掘粮食增产潜能。

２、不尽思绪为水忧

城镇化、工业化需要水的支撑，用水量快速增长不可避免地挤占了农业用水，全省已有221座灌溉功能的水库转向城镇供水，年取水量12.88亿立方。虽说我省降水相对丰沛，然而水资源毕竟有限。降水时空分布不均和经济社会发展，区域性水资源短缺矛盾突出，仍未摆脱平原污染型缺水、山区工程型缺水、海岛资源型缺水等问题的困扰。农业灌溉是用水大户，上世纪八十年代，我省灌溉用水曾达到150亿立方的高峰，占用水总量的70～80％，随着第一产业增加值占GDP的比重下降，农业用水比重同步减少。自上世纪九十年代以来，我省农业灌溉用水下降趋势明显，标志着城镇化、工业化进程加速，然而忽视了对农业的影响。在2004年浙江旱情中，沿海地区动用万吨轮装水解燃眉之急，不少地方弃农、保工、保生活，如永康杨溪水库灌区，灌溉水量由往年的2800万立方压减到1300万立方，受旱农田4万亩，占灌区面积35％，减产粮食612万公斤，为缓解用水引发社会矛盾，安排财政资金180万元补偿灌区农民。对照300亿斤粮食生产能力的战略决策，可供水量水缺口较大，按粮食水分生产率1.25公斤/方测算，需120亿立方灌溉水量。近几年，我省粮食产量160亿斤左右，在全省220亿立方用水总量的结构中,能用于灌溉略多80亿立方。因此，需要进一步加强水资源开发与配置，提高水资源保障水平；需要实行水量、水质、用水效率三条红线控制为主要工作内容的节水型社会建设。

３、高效节水图跨越

温家宝总理曾指示：“坚持把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大力发展节水农业，提高农业综合生产能力”。以色列土地贫瘠、水资源匮乏，却为欧洲提供了“厨房”，高效节水的喷微灌技术应用是以色列农业先进发达的重要标志。纵观国内外灌溉农业的发展，喷微灌技术是引领传统农业向现代农业深刻变革的重要举措。近20年，全世界的喷微灌面积以平均每年33％的速度增长。瑞典、英国、奥地利、德国、法国、丹麦等国家喷微灌面积占灌溉面积80％以上，美国也有55％的灌溉面积采用喷微灌，印度、巴西等一些发展中国家的喷微灌面积也快速发展。我省灌溉水有效利用系数0.56，与节水先进国家的0.70～0.80相比差距明显，单方灌溉水粮食产量不及发达国家的50％，固定喷微灌面积仅67万亩。虽然我省灌溉农业发展水平并不落后，但传统的粗放的灌溉方式不仅浪费水资源而且加重水环境污染，也不利于农作物优质高产。加强节水灌溉工程建设和喷微灌技术推广应用，对提升设施农业装备水平，促进现代农业跨越发展，提高水资源利用效率，减少水环境污染具有重要的现实意义。

４、治理洪涝免忧患

浙江平原河网地区良田广袤，农耕历史悠久，曾享有“鱼米之乡，天下粮仓”的美誉。但是地势低洼，排水不畅，农业生产风险大，频发的洪涝灾害是农业心腹之患。去年，嘉兴地区春涝、温黄平原局部地区暴雨内涝，农业损失严重。尤其“99.6.30”洪水，杭嘉湖受淹农田356万亩，粮食减产5.4亿公斤，直接经济损失达100亿元。在我省杭嘉湖、萧绍宁、温黄、温瑞四大主要平原的农田，防洪标准不到十年一遇、排涝能力不足五年一遇，几乎每年都有不同程度的洪涝损失，近年来高附加值经济作物的种植面积不断扩大，洪涝灾害损失加重。国务院批复的《千亿斤粮食生产能力规划》指出：要“加大低洼涝区和环湖地区排涝体系建设”。平原地区的农业对农田水利基础设施建设有很强的依赖性，加快低洼易洪易涝区治理，提高农田抗御洪涝灾害能力，才能更好地发挥各生产要素作用、促进农业稳产高产。

三、提升农田水利保障能力的策略

农田水利建设滞后和管理薄弱是我省现代农业发展的软肋，是农村基础设施建设的短板。按照中央和省委文件精神，以更好地服务农业“两区”建设、促进农业现代化为宗旨，以开展“农田水利标准化建设”、加强绩效考核为手段，以实施灌区配套、圩区整治、节水灌溉、“五小水利”以及提升基层水利组织服务能力为主要工作内容，抓住机遇，加快发展农田水利。充分发挥中央和省委有关农田水利的投入政策导向作用，争取“十二五”期间全省筹措资金456亿，其中：小山塘、小渠道、小机埠、小沟渠、小堰坝等“五小水利工程”及高效节水灌溉投资220亿元；圩区工程建设30亿元，大中型灌区配套改造30亿元，大中型排灌泵站扩建改造6亿元，农田灌排河道整治70亿元，小㈠、小㈡型灌溉水库加固60亿元，以及基层服务体系、灌区信息化、墒情测报与灌溉试验站网、工程维护保养等管理措施40亿元。力争通过“十二五”农田水利建设，新增旱涝保收面积325万亩、新增灌溉面积300万亩、新增灌区工程节水灌溉面积400万亩、新增固定喷微灌100万亩。全省旱涝保收面积占有效灌溉面积从70％提高到85％，粮食功能区和现代农业园区达到旱涝保收标准；灌溉水利用率从0.56提高到0.58以上。统筹协调推进全省农田水利建设，密切结合粮食生产、农业产业布局与区域水旱灾害特征，重点关注“两区一面”农田水利工作，即杭嘉湖平原圩区综合整治、金衢盆地灌区配套改造、面上高效节水灌溉推广。

１、杭嘉湖平原圩区综合整治

杭嘉湖平原农业资源禀赋独厚,粮食战略地位突出，特色农业发展迅速，密切关系我省粮食安全和农产品供给的大局。仅占全省国土面积10％的杭嘉湖平原拥有近30％的耕地面积，占1500万亩标准农田的33％，粮食产量为全省的1/3，蚕茧占77％，淡水鱼占56％，油菜占51％，是国家《千亿斤粮食生产能力规划》中我省的主要区域。平原圩田联片平整，质地肥沃、田间配套完善，适宜规模经营和现代农业发展，但地面沉降，内蓄萎缩、外泄不畅，水利保障能力削弱，数万亩农田十年前还是一年三熟的良田现在成了荒芜的沼泽。洪涝渍灾害是该地区农业发展的制约瓶颈。

去年已按《杭嘉湖圩区整治规划》下达50万亩整治任务，并着手编制《杭嘉湖圩区整治项目建议书》，整治面积286万亩，投资36亿元，争取国家参照洞庭湖、鄱阳湖列入重点圩垸区治理给予支持。治理标准：防洪20年一遇、排涝10年一遇24小时暴雨积水不大于农作物耐淹水深。

２、金衢盆地灌区配套改造

金衢盆地农业资源丰富，有“浙江聚宝盆”之称，是我省重要农产区，也是国家《千亿斤粮食生产能力规划》中我省的主要区域，现有基本农田保护面积462万亩，有效灌溉面积377万亩，旱涝保收面积283万亩，灌溉水有效利用系数0.52。该地区灌溉面积、旱涝保收能力、灌溉用水效率都有较大拓展和提高的潜力。金衢盆地的水库自流灌溉是保障农业生产的重要手段，是我省灌区相对集中区域，其中大中型灌区93个，占全省296个的32％。农业“两区”大都分布在大中型灌区，实施灌区配套改造是金衢农田水利工作重点。

“十二五”期间，争取国家支持和各级财政安排，完成金衢大中型灌区23亿元投资，配套改造灌区骨干渠道2070公里、田间渠道3396公里，改善灌溉面积128万亩，扩大灌溉面积50万亩。灌溉水有效利用系数提高到0.55，灌溉保证率从65～70％提高到85％。

３、高效节水灌溉推广应用

分析我省农业生产现状，喷滴灌技术应用前景广阔。我省有经济林地和园地1000余万亩，难以实行常规的地面灌溉，具备灌溉条件仅15％，绝大部分经济林地、园地靠天收成，产量和品质低而不稳；随着种植结构调整，大田蔬菜、瓜果、花卉、苗木等经济作物种植面积达到1000多万亩，设施大棚栽培面积100多万亩，高产出的效益农业需要精细的灌溉技术相配套，目前应用喷微灌技术仅5％左右；有221座水库向城镇供水，饮用水源保护一定程度上制约了库区经济发展，应用喷微灌既能帮助库区农民增收，又能遏制农业面源污染，但应用稀少；国土部门提供的2800余万亩耕地，有数百万亩分布低丘缓坡，缺乏灌溉设施，发展旱粮喷灌不失为缓解粮食压力的有效途经。

“十二五”期间，按照一年一县一示范、三年连成片、五年成规模的发展思路，建立政府适当补助为引导、经济实用为准则、示范宣传为纽带、农民增收为动力的推广应用机制，建设100万亩喷微灌示范区，引导农民应用喷微灌技术。

四、进一步加强农田水利建设与管理的建议

省委、省政府深入贯彻中央一号文件精神，紧密联系我省实际，研究制定了浙江水利改革发展的政策文件，对各项水利工作作出了周密部署，提出的农田水利建设与管理目标任务明确、政策措施给力。为了扎实推进农田水利建设，认真贯彻执行中央和省委、省政府水利文件精神，有几点思考建议：

１、开展“农田水利标准化”建设，建立政府绩效考核制度

中央一号文件突出强调加快农田水利建设，要求把加强农田水利作为农村基层开展“创先争优”活动的重要内容。农田水利具有明显的区域特征，按照属地管理，各级地方政府是农田水利工作的责任主体。建议省政府把农田水利建设的绩效纳入各级党委政府考核内容，组织开展“农田水利标准化”建设活动，将农田水利建设的综合性指标如旱涝保收农田、节水灌溉面积等，作为新农村建设和粮食安全政府考核的约束性指标。督促各级政府把农田水利工作纳入重要议事日程，研究制定政策措施和组织措施，建立以政府财政安排为主导，受益区群众积极参与的资金筹措机制，保障工程建设资金到位；建立由政府统一领导，水利、农业、林业、国土、农发、发改、财政等部门各司其职的工作协调机制，及时解决工程建设和管理体制改革中的技术、资金、政策处理等方面问题；建立公开、透明的监督机制，按照规划科学、技术先进、程序规范、群众满意的要求，保障农田水利工程发挥预期效益，经得起社会检验和水旱灾害考验。

２、加强规划统筹、标准统一，有效整合资源发挥整体效益

根据国家发改、财政、水利、农业、国土五部委文件要求，各县（市、区）制定了农田水利建设规划，为配合农业“两区”建设，我厅研究制定了相应的农田水利建设标准即将下发。需要各级政府进一步做好县级农田水利建设规划、农业“两区”规划和地方各涉农专项规划之间衔接，按照“缺什么补什么”的原则，因地制宜采取农田水利工程措施。对局部区域严重受制于洪、涝灾害及水资源匮乏等外部条件约束，合理调整农业“两区”布局，降低农业生产风险。需要按照协调一致的建设规划，整合分散于发改委、水利、农发、农业、国土等部门的农田水利建设资金，同类型农田水利建设项目宜执行大致相近的补助标准和统一的建设标准；需要按照“规划统一、标准一致、渠道不乱、用途不变、各司其职、有序管理”的原则，协调各部门合力开展农田水利建设，避免项目多头上报、资金相互配套、标准参差不一、效益重复计算等现象发生。根据中央一号文件和省委水利文件精神，“从土地出让收益中提取10％或从土地出让总额中提取2％用于农田水利建设”，需要研究制定可操作的细则，明确征收、统筹、管理、使用、核查等方法，保证足额收缴，规范使用，实实在在解决农田水利的“卡脖子工程”和薄弱环节。

３、健全基层水利服务体系，保障农田水利发挥效益

针对当前基层水利组织残缺不全、基层水利员不能服务到位的诸多问题，中央一号文件强调“健全基层水利服务机构”，凸显“健全”两字。基层水利服务组织承担着农村水资源管理、防汛防台抗旱、农田水利建设、农村水利技术推广等公益性职能，其工作性质具有流域性、公益性、突击性、专业性等特点，服务范围是区域或流域，不是具体农户，与其他农技服务组织有明显区别。乡镇机构改革中，没能充分考虑基层水利管理特点，简单地撤销归并水利站, 严重削弱了基层水利服务职能。有的县保留了基层水利站，因浙政办发〔2006〕130号文未包含水利，水利员不能公平享受同类人员待遇，上访事件时有发生（如诸暨、龙泉等）。北京、上海、江苏、湖北等省市结合水管体制改革、农村综合改革，理顺基层水利管理体制，明确水利站公益性质，作为县水行政主管部门的派出机构，实行流域化或区域化管理，值得我省研究借鉴。全省2000多亿规模的农田水利设施遍布在乡乡村村，需要依靠农民群众加强自我管理，诸暨农民水利会和金华农民水务员是值得推广的经验，省委水利文件中也明确提出：“组建一支稳定的村级水利(水务)员队伍，协助基层水利服务机构做好涉水的相关服务工作”。各级政府应当因势利导、积极培育，通过政策导向、资金扶持，推广成功经验，要在管理上舍得花“小钱”，才能保障面广量大的农田水利工程长期发挥效益。