摘要: 本文提出了河北省小型农田水利工程建设中存在的基础设施薄弱、服务功能衰退、理论认识和实际行动存在反差等方面的问题, 对存在问题进行认真分析的基础上, 有针对性地提出了完善政策法规体系、投入保障体系、农民自主参与的管理体制和良性运行机制、农村水利技术服务体系、质量监督体系等方面的对策。

河北省是全国13个粮食主产区之一。全省现有有效灌溉面积4559km2，节水灌溉面积2595km2，2009年全省粮食总产291亿kg。农田灌溉以地下水为主，全省现有机井90多万眼，70%以上有效灌溉面积位于井灌区。万亩以上灌区139处，水池、水窖等集雨工程32万处。共治理水土流失面积6.3万km2，实施水土保持生态修复1.78万km2。解决了2513万农村人口饮水不安全问题。河北省用占全国0.7%的水资源量，生产了占全国6%的粮食，养活了占全国5%的人口，可以说农田水利基础设施发挥了至关重要的作用。

1 主要问题

1.1 农田水利基础设施薄弱

全省每年机井报废率在3% 以上; 井灌区50%的节水管道长度不足(亩均6 m以下); 地上水灌区平均防渗率只有18% 左右, 田间配套率不足20% 。1 333 km2 耕地没有灌溉设施, 有效灌溉面积还有2 000 km2 没有节水工程, 全省每年有近2 000 km2 农田因干旱而减产。全省农村人口中仍有2 300多万人存在饮水不安全问题。

1.2 农田水利工程服务功能衰退快

全省438万亩喷灌面积中, 真正运行并发挥效益的不足1/10; 微灌工程设计使用年限15 年, 但由于管理工作不到位, 大部分使用年限不足5年;机井装置效率一般为50% 以上, 但是河北省的机井装置效率不足40% ; 大中型灌区灌溉面积极度萎缩, 如保定易水灌区设计灌溉面积24 km2, 目前实灌面积仅为2.6 km2。

1.3 理论认识和实际行动存在着巨大的反差

建国初期, 为了解决国家粮食不足的问题,河北省农村水利建设得到了快速发展。80年代后期, 随着国家经济建设重点的转移和粮食供需矛盾的缓解, 一些部门、领导对农村水利建设的重视程度下降。虽然中央要求各地高度重视农村水利工作, 但由于农村水利建设投资数额较大, 人们更愿意把资金投放在能够产生直接经济效益的项目上。受城乡分割二元体制的影响, 很多人认为农田水利工程的使用者是农民, 直接的受益者也是农民, 认为小型农田水利工程建设应当是农民自己的事情。

2 原因分析

2.1 投入不足, 资金使用效率不高

主要表现在: 一是“两工”取消后, 农民投劳锐减, 国家增加的资金投入远远比不上投工投劳减少的投入。2009 年与税费改革前的2001年比较,各级政府投资增加30.6 亿元, 而农民投劳折资减少72亿元; 二是缺乏统一规划, 导致资金投入效率不高。国土、农业、农业开发、扶贫、水利等部门都分别实施了小型农田水利建设项目, 由于各部门之间缺乏有效协调, 存在重复投资、重复建设的问题, 造成资金使用效率不高。三是国家补助标准偏低, 影响了农田水利工程建设标准。目前, 河北省水源工程配套改造及节水灌溉设施建设亩均投资7 500元/hm2, 而国家补助标准不足3 000元/hm2。国家补助标准低、农民自筹能力差导致工程建设标准低。

2.2 建设和管理主体“缺位”, 缺乏行使权利的有效途径

一是农民不能有效行使工程建设的参与权。建设小型农田水利工程, 改变生产和生活条件,是农民自己的事情。由于现行项目建设管理体制缺乏农民必要的参与, 造成政府直接包办农村水利的“越位”。政府与农民在农村水利建设中的角色“错位”导致农民产生依赖心理、对立情绪, 甚至被理解为加重农民负担。二是农田水利工程产权不明晰, 农民缺乏主人翁意识。农村实行家庭联产承包责任制以后, 土地包到了农户, 导致“集体”虚设, 水利工程所有者主体自然就“缺位”, 大部分农田水利工程尤其是小型水利工程产权不明晰, 责权利不统一, 尚未形成一套良性的运行管理机制。

2.3 农村水利技术服务不到位, 工程效益“打折”

一是基层技术服务体系不完善, 从业人员“专业素养”不高。国务院在2006年印发了《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(国发[2006]30号) , 但基层农技推广体系的建立仍然困难重重。主要表现在经费缺乏、办公条件差、人员专业素质低。目前, 省级财政只对44个县的249个水利区域站补助资金1 611 万元用于购买仪器设备, 部分水利站由于没有基本的办公条件而难以开展工作。基层推广机构中水利专业毕业生进入的人员很少, 如望都县农技推广体系新增编制19人, 已落实15人, 没有一个是水利专业的。现有专业人员由于缺乏必要的培训, 导致知识更新慢、专业素质低, 难以适应现代水利发展的需要。

2.4 政策落实不到位, 缺乏法律保障

随着经济社会的发展, 一些地方随意占用灌溉水源和灌溉设施, 对农田水利设施保护不够, 农民用水水权和工程产权得不到保障, 落实农田水利综合规划缺乏效力, 农田水利建设投入长效机制还不健全, 法律保障滞后, 制约着农田水利工程建设的开展。

2.5 质量监督体系不完善, 影响工程质量

随着国家不断加大对农田水利工程建设的投入力度, 材料与设备需求迅速扩大, 但由于目前市场上的材料设备质量参差不齐, 加上未建立起有效的材料设备质量管理制度, 致使部分项目所用材料设备质量达不到工程建设的要求, 直接影响了工程质量和投资效益的发挥。同时, 农村水利点多、面广, 施工时间短, 单纯依靠监理机构不能有效保证工程建设质量, 应积极探索适应农村水利特点的质量监督体系。

3. 对策与建议

建设小型农田水利工程, 必须重新调整政府、农民的角色。政府要从直接利用行政手段组织农民搞农田水利的传统做法中解脱出来, 重点抓规划、资金扶持、技术服务、质量监督等; 农民作为农田水利基础设施建设的主角, 应积极走到“前台”,在项目申报、建设和管理中积极参与, 充分发挥主力军的作用。

3.1 完善投入保障体系

农村税费改革以来, 各级政府虽然加大了对农田水利工程的投入力度, 但由于没有长效投入机制, 农田水利建设的投入仍很不稳定。为建立农田水利建设投入的长效机制, 应重点抓好以下几个方面的工作。

3.1.1 进一步加大公共财政对农田水利基础设施的投入力度

农田水利基础设施具有涉及面广、经济效益低、社会效益明显的特点, 其主要服务对象是农业、农村和农民, 是公共财政重点扶持的对象。随着我国经济的高速发展, 我国整体已到了以工补农、以城带乡的发展阶段, 应该加大对农田水利基础设施建设的扶持。要从统筹城乡发展、保证粮食安全和维护农村稳定的高度, 积极调整国民收入分配结构, 进一步加大公共财政对农村水利基础设施的投入力度, 建立稳定的投入增长机制。

3.1.2 充分利用市场和经济手段鼓励和吸引社会资本参与农田水利基础设施建设

农田水利基础设施建设单靠政府投入是不够的, 也是不现实的。农田水利基础设施建设市场要向民营资本开放, 拓宽投融资渠道。加快小型农田水利工程产权制度改革, 是农田水利基础设施发展的动力。按照“谁建设、谁投资、谁受益、谁管理”的原则, 大力发展国有资本、集体资本和民营资本参股的混合所有制农田水利工程。积极发展民营农田水利工程项目, 民营建设项目由水利部门列入水利工程建设规划和年度投资计划, 并统一税费政策、资源利用政策、投融资政策和财政扶持政策, 保护其合法权益,为民营资本进入农村水利建设市场创造公平竞争的环境。

3.1.3 通过“一事一议”政策引导农民群众投工投劳

农村水利建设离不开农民群众, 农民群众也迫切需要搞好农村水利建设, 改善农业基础条件。要坚持农民自愿、注重实效、民主决策的原则, 进一步完善“一事一议”的运行方式, 引导农民群众兴修农田水利工程。农民选定的项目只要符合总体规划, 就要积极发挥“民办公助”的作用, 在资金、技术、服务等方面给予支持, 调动农民投入农村水利建设的积极性, 逐步建立农民自愿参与、村社自行组织、政府协调服务的组织形式。

3.1.4 利用水价机制调动农民投入的积极性

水资源同矿产资源、电力资源一样, 都是支撑社会经济发展的战略性基础资源, 在社会发展、经济建设和环境保护等方面发挥着重要作用。受传统思想影响, 人们偏重于水资源自然属性的认识, 而对其经济和资源属性认识却远远不够, 导致农民“白用”水资源意识很浓, 影响了农村水利的发展。因此, 必须通过经济手段促进农村水利的发展。目前, 河北省应在认真总结桃城区“提补水价”(是指通过提高水价、政府补贴, 发挥市场调节作用) ,利用经济手段促进农民节水的基础上, 进一步贯彻落实国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》,利用经济杠杆激发农民自主节水意识, 增加农村水利建设的投入。

3.2 建立农民自主参与的管理体制和良性运行机制

农田水利工程分布广, 遍及山区、丘陵和平原; 数量多, 不完全统计有150 多万处; 种类繁,有灌溉工程、蓄水工程、水土保持等。对如此庞大的水利系统, 靠政府管理、维修, 显然负担过重,也难以管好。因此, 必须充分发挥农民自主参与管理的积极性。

3.2.1 进一步明确现有农田水利工程产权

按照《关于建立河北省农田水利建设新机制的意见》的精神, 通过发放农田水利工程产权证,明确农户自用为主的小、微型工程, 归农户个人所有; 对受益户较多的小型工程, 可按受益范围组建用水合作组织, 政府补助形成的资产归项目受益主体所有。以国家和集体投资为主修建的跨村或跨镇的集中供水工程, 由县级水管部门负责组建管理机构作为责任主体, 实行专业化管理,其中入村管道及附属设施由村民委员会作为责任主体; 以国家和集体投资为主修建的村、组集中供水工程, 由村民委员会作为责任主体。经营性小型农村供水工程, 向乡村企业、果园、种植场、养殖场等供水的经营性工程, 组建法人实体, 实行企业化运作。

3.2.2 完善拟建农田水利建设管理体制, 保证农民有效行使工程建设的参与权

各级人民政府应及时宣传农田水利工程的补助政策, 明确年度项目拟建设的范围、重点及项目的申请主体和申报程序, 引导农户(种粮大户)、农民用水户协会或其他农民专业合作经济组织、村组集体自主参与农田水利工程项目申报、建设和管理, 保障农业生产者在农田水利工程建设中的知情权、参与权和监督权, 调动农民自主参与农田水利工程建设的积极性。

3.2.3 加强经营管理, 建立良性运行机制

明确了农田利工程产权和管理组织后, 作为“业主”还应采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的方式, 搞活经营权, 落实管理权。加快农民自主参与灌溉管理组织建设, 通过农民用水户协会把受益户组织起来。

3.3 加强农村水利技术服务体系建设

水利发展靠科技, 科技推广靠体系, 随着现代高效农业建设步伐的加快, 农业生产规模化、产业化、标准化程度的提高, 对农业生产者提出了更高的要求。把握农业科技成果转化的切入点, 解决农业技术推广进村入户最后“一道坎”的难题, 必须强化农村水利技术服务。

3.3.1 加快基层水利技术推广体系建设

要严格按照国务院《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(国发[2006]30号)和河北省人民政府关于《河北省基层农业技术推广体系改革工作方案》等文件的精神, 做好经费、编制、人事管理制度等工作的落实, 确保基层水利技术推广体系在组织协调水资源管理监测、保护节约, 防汛抗旱技术服务工作, 维护农村饮水安全, 组织农田水利基本建设等方面发挥应有的作用。基层水利技术推广组织要与农业科研单位、教育机构、涉农企业积极配合, 充分发挥他们在科技、研发、服务等方面的优势, 提高各区域站的技术服务能力。农村水利点多、面广, 全省每个乡镇技术人员需平均管理机井500眼、有效灌溉面积3万多亩, 而乡级区域站技术推广人员仅有3 ~ 8 名, 繁重的任务与管理人员的缺乏, 要求各水利站必须依托农业产业化经营组织、农民合作经济组织、农民用水合作组织、中介组织等, 进一步延伸基层水利站的服务深度、提高服务能力。

3.3.2 进一步扩大灌溉预报实施范围

认真总结河北省在肥乡县实施的县域范围内灌溉预报试点取得的经验, 按照以供定耗和资源型节水的总体思路, 扩大灌溉预报实施范围, 逐步实现全省主要粮食生产核心区灌溉预报的全覆盖, 解决河北省灌溉水资源总量不足、农民灌溉缺乏科学依据的问题。

3.3.3 加快有限灌溉技术的研究

针对河北省水资源紧缺、有效灌溉面积比例高、农业用水比例大和地下水资源超采的特点, 在认真做好节水灌溉工程建设的同时, 要积极做好有限灌溉技术的研究, 加大河北省严重超采区部分水浇地改为旱地或半旱地的技术储备, 以减少对灌溉的依赖。

3.4 完善政策法规体系

政策法规是保证农村水利建设顺利开展的决定性因素, 当前应抓好以下几方面的工作。

3.4.1 加快制定“农田水利法”

据不完全统计, 目前世界上约有30多个国家有专门的“农田水利法”或“灌溉排水法”。一些国家或地区在其水法中对农田水利做了专门的规定。改革开放以来, 随着依法治国方略的确立与实施, 我国制定出台了《水法》、《农业法》、《水土保持法》、《防洪法》、《农业技术推广法》、《灌区管理办法》等一些与农田水利有关的政策。由于相关政策都是按行业线条式制订的, 对农村水利虽有涉及, 但不系统、不明确, 难以有效规范和指导农村水利发展。当前开展农田水利立法工作主要基于以下两方面的考虑: 一方面新一届政府十分重视农村水利工作, 连续出台7 个1号文件明确要求加强农村水利基础设施建设,立法时机非常好; 二是农村水利建设中很多问题亟待明确, 比如: 农村水利建设中政府的责任, 投入的主体, 农民用水合作组织的地位,农田水利工程产权制度的改革, 水资源费的征收及水价政策的落实, 农业水权分配、交易、激励与约束制度等。

3.4.2 加快制定农田水利综合规划

当前, 国家对农田水利工程投入力度是空前的, 但是由于投入渠道多, 相关部门均制定了本部门的规划, 涉农资金渠道分散, 工程建设各自为政现象十分普遍, 很可能造成重复投资、重复建设,不利于资金效率的充分发挥。因此, 各县级人民政府要加强领导, 组织成立相关部门参加的农田水利工程建设规划小组。本着“统筹兼顾、突出重点、分步实施、讲求实效”的原则, 按照“职能不变、渠道不乱, 各司其职、各负其责、集中使用”的要求, 加快制订农田水利综合规划。通过制定规划,达到明确任务、协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的目的。

3.4.3 抓好“占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法”的制定和落实

随着城市化进程的加快, 城市生活和工业生产用水挤占农业水源, 建设占地占用灌排设施的现象日益增多, 给农村水利设施建设造成很大影响。如河北省的岗南水库、黄壁庄水库、潘家口水库等, 由过去的主要为农业供水转变为优先保证城市和工业供水, 农业用水被挤占, 但却很少给予补偿。在唐山市、石家庄市等工业经济发达的设区市, 由于工厂和交通设施的建设占用了大量灌溉排水齐全的高标准农田, 没有对原有灌排设施进行补偿。为加强对农业灌溉水源、灌排工程设施的管理和保护, 保障灌排面积的稳定和发展, 维护国家、集体和个人管理、经营灌排工程设施的合法权益, 根据《中华人民共和国水法》和有关规定建议加快河北省《占用农业灌溉水源、灌排工程设施实施办法》的制定和落实工作, 促进农村水利的健康发展。

3.5 完善质量监督体系

质量监督是保证产品质量、确保工程长期发挥效益的关键。应在积极推广招标投标制、监理制的同时, 重点抓好以下三项制度的制定和落实工作。

3.5.1 建立农民监督员制度

针对农田水利工程建设点多、面广, 工程建成后移交受益区农民自主管理的特点, 在项目村推选责任心强、群众威信高、办事公道正派的村民(含村两委班子成员)作为农民监督员。通过农民义务监督员参与工程质量监督, 逐步形成政府监督、社会监督及受益群众监督相结合的质量监督体系。

农民监督员职责主要是参与项目建设期间公示内容的监督、群众组织发动等前期工作, 倾听村民对项目建设与管理的建议, 将有关情况及时向项目法人单位反馈; 配合监理代表、质量监督员对项目施工过程进行全程跟踪、监督, 做好工作日志, 发现情况及时向监理、业主代表报告; 参与工程管理、用水户协会组建和管理等; 搞好协调工作, 为工程建设中施工队伍提供良好的施工环境; 有责任、有义务对项目建设过程中出现的违规、违纪行为进行举报。

3.5.2 建立质量检验制度

加强所需重要节水灌溉设备与材料的质量监管, 把好工程建设质量关, 防止不合格产品进入工程建设环节。质量监督检验机构应定期将检测结果报省有关部门, 发布抽验结果, 指导各地正确选择合适厂家的产品。对抽检多次不合格厂家, 将其列入材料设备“黑名单”。

3.5.3 建立项目公示制度

法人单位应通过媒体发布有关农田水利工程建设情况的同时, 要在项目区所在村的村务公开栏(或其他醒目位置) 设立项目公示专栏, 对本村的建设内容、资金使用、筹资筹劳等情况张榜公示,主动接受农民群众和社会监督。