2011年中央一号文件提出，“大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益”。这一政策的出台，为多渠道筹集水利资金，特别是为农村水利建设配套资金不足找到了一条出路。

在中央一号文件出台之前，江苏省泰兴市已较早地于2010年实行从城市建设用地土地出让金收益中拿出15%用于农村水利基础设施建设的政策，其中10%用于农田水利基本建设，5%用于农村道路桥梁等基础设施建设。泰兴市的较早做法与中央一号文件的规定非常吻合，这说明中央一号文件的出台具有广泛的社会性和实践性，同时泰兴市的做法也为全国执行这一政策提供了有益参考。

资金难题制约农村水利建设

泰兴市是泰州市所辖的县级市，地处苏中，位于长江下游。全市行政区域面积1175.59平方公里，可耕地100万亩，红线内土地94万亩，是国务院最早批准的沿江开放城市之一，也是长江走廊上新兴的工贸城市。2010年，该市GDP400.28亿元，财政收入71.49亿元。

泰兴市也是一个水利大市，一直有大搞水利的优良传统。特别是该市处于长江冲积平原所形成的高沙地区，土质疏松，易于流失，水源渗漏很快。这迫使他们必须坚持不懈开展农田水利基本建设和水土保持工作。

进入新世纪，泰兴市水利发展较快，特别是在中央财政体制以项目定投入的改革政策实行后，泰兴市每年都按照国家有关规定，从中央和省里获得一批水利项目，并努力实施，取得了较大成绩，有力支撑了地方经济社会的发展。在“十一五”期间，泰兴市就获得国家和省级水利项目13项，其中包括城黄灌区改造、末级渠系建设、农村饮水安全、中小河流治理、农村水土保持、农业重点县建设等等。2010年的水利总投入为4亿多元。

尽管有了这么多好项目，但是在实施过程中他们却遇到难题。难题之一也是最大的难题就是配套资金不足。江苏省是经济发展较好的沿海省份，中央对其项目的出资比例规定为中央加省级配套资金占50%~60%，地方配套占40%~50%。应该说，中央资金到位率是百分之百的，省级配套资金到位率也是高的。但是，县级自身配套能力较为有限。虽然泰兴市是一个发展较快的县级市，财政收入比起苏北其他一些县区较好，但比起苏南则逊色不少。而且市里除了中央和省级项目外，已经拿出不少资金用于地方水利建设，这对地方财政的压力是很大的。再加上应兴应革的事项太多，每年的财政开支都捉襟见肘。由于配套资金难以到位，致使一些水利工程实施滞后。比如2006—2007年的农村饮水安全项目，中央出资4000万元，省里配套2120万元，市里要配套1880万元，因为这1880万元拿不出，因而不能按期完成。

他们在实施水利项目过程中遇到的另一个困难，就是地方预算和中央项目安排不同步。一般地方预算都在2、3月份经地方人民代表大会通过实施，而中央的当年项目很多都在8、9月份甚至还要晚一些的时间才能下达，因而年初的预算中难以预计到有关项目可能实施并要为之配套。到年底左右，预算中的各项经费已经按计划使用殆尽，即使预留一些为防止不可知因素而保留应急经费也所剩无几。这样一来，当年的中央项目配套就必然形成了缺口。秋冬开始实施的有关当年必须完成的中央项目，年底无法竣工，无法验收，也无法审计。泰兴市的几位领导同志都说：在水利建设上，我们是一盼三怕：一盼有中央的项目，没有项目支撑，政府就可能无作为；但是有了项目，又难作为，一怕配套资金缺口，二怕工程验收，三怕项目审计。

为了解决“一盼三怕”问题，泰兴市委、市政府决心开辟新的增加农村水利投入的渠道。在调查研究后，他们认为只能从土地出让收益中切出一块。因为近几年泰兴城市化、工业化建设步子很大，在国家规定的确保全国18亿亩土地指标红线、泰兴市粮食安全用地94万亩之内，泰兴每年土地开发用地都在3000亩左右，工业用地一般20万元左右一亩，商业开发用地一般200万元左右一亩。2010年全市年土地收益（扣除拆迁等成本和各项税费支出后的净收益）约4亿元。这4亿元左右的土地收益，属于一般预算外的基金预算。一般预算每年都要在人代会上通过，而基金预算往往不经过这一程序，因而在使用上具有一定的灵活性。过去，这一块资金主要用于城市和交通建设。市委、市政府认为，不管是工业用地还是商业用地，实际都是对农民土地使用权和经营权的转移和占有，尽管出让土地的农村集体经济组织或者农民群众已经获得了一定的补偿，但是仍然不够，应该从土地出让收益中拿出一部分为农业、农村、农民服务和享用，配套农村水利建设更是无可非议。

泰兴市委、市政府一班人决心从这一“蛋糕”中切一块出来。但是，这一蛋糕还能持续多长时间？切多少为宜？市委、市政府的主要领导同志又组织专家进行论证分析。经过论证，他们基本明确：在国家制定的18亿亩红线、泰兴市94万亩粮食安全土地红线之内，今后5到10年，国家允许泰兴市每年开发土地800亩；江苏省政府按照占补平衡的原则在省内用地指标中可以调剂安排1000亩；市内进行土地复垦可以溢出土地1500亩。这样5到10年内每年用地指标仍在3000亩左右，按目前的价格水平以及用地情况，年土地出让收益仍可达到4亿元左右。

摸清了家底，算清了账，市委、市政府更加坚定出台这一政策的信心。随后，主要领导和分管领导协调发改、财政、城建、交通、国土等部门，在上下认识一致的基础上，市委、市政府在2010年年初作出决定：每年从土地出让金收益中提取15%主要用于农村水利建设。

资金如何使用管理

在调查中，笔者了解到，泰兴市对提取的15%土地出让金收益建立了一套比较好的使用和管理办法。

一是财政征收，专户储存。在规定的可开发用地挂牌竞标后，市财政局立即介入，收取土地出让金，一次收清，纳入财政基金预算管理，而后在这一资金中再划出15%，专户储存。

二是定向使用，专款专用。市委、市政府规定，对这15%的土地出让金收益定向使用，专款专用，不准转移使用，也不准临时搭配其它项目使用。其中10%作为农村水利建设配套资金，主要用于配套灌区改造、中小河流治理、水土保持、人饮安全、末级渠系改造、水利重点县建设以及其他涉农水利项目；另5%主要用于农村道路桥梁建设。所有使用这一块资金的项目，由水利局提出使用计划，财政局拨款，监察纪检部门监督，使用后由审计部门审计。各相关部门明确责任，各司其职，确保资金安全、工程安全、人员安全。

三是确定总量，灵活调控，以丰补歉。土地开发是一个动态的过程，年份之间具有很大的不平衡性，特别是房地产开发因市场变化波动很大，因而每年土地出让金征收量参差不齐，时高时低，时多时少。针对这一情况，市委、市政府决定，根据5—10年之内的土地开发允许量和目前的价格水平，确定每年土地金收益的15%用于水利配套的总量为6000万元（即以2010年为标准），每年以这一总量为使用基数，灵活调控，以丰补歉。如果某一年土地出让金收益少了一些，那么使用这块资金的项目单位可以贷款，在以后“丰”年中调剂补齐，“以金还贷”。

政策出台效益初显

15%土地出让金收益用于水利，虽然泰兴市先行出台这一政策并仅仅实施一年，但已经产生了重大的效益：

一是完善了配套，使农村水利项目顺利实施。2010年从土地出让金收益中按15%比例提取用于农村水利建设的资金总量为6000万元，其中4000万元完全为农水所用。由于配套资金到位，各种农村水利项目得以顺利实施，特别是为解决饮水安全的供水工程，多年来搞搞停停，去年终于全面完成，泰兴市120万人彻底告别了土井水，全部喝上了长江水。老百姓非常高兴，称之为大德政。其他的项目如期完成，有力促进了农村经济的发展。去年全市粮食总产量达66.43万吨。农业产业结构调整步伐加快，2个高标准农业示范区和较多的节水农业示范区建设正在如火如荼开展。

二是还清了上一年水利项目欠款。泰兴市是第一批被国家确定的全国农业重点县。对农业重点县每年中央安排资金800万元，省级配套800万元，县级也需配套700万元左右。2009年，虽然该市所应实施的重点县水利项目都完成了，但因县级配套资金没有到位，尚欠工程款720万元。在2010年实施15%土地转让金收益用于水利后，该市调剂出720万元，把欠账还清了。施工项目单位满意了。

三是消除了“三怕”，实现了“三踏实”。由于配套资金有了渠道，地方上“三怕”心理消除了。分管农业的市委、市政府领导踏实了，市财政局、水利局踏实了，项目实施单位踏实了，因而地方治水管水的积极性大为增强。