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王爱国:加快农田水利建设 夯实国家粮食安全的水利基础
  水利部农村水利司司长     王爱国  
    编辑:管理员 归档时间:2011/8/18    

中国是一个人口大国,也是一个自然地理条件复杂、水土资源不相匹配的农业大国。水旱灾害威胁一直是中华民族的心腹之患,历朝历代都把水利作为安邦兴国的头等大事。农田水利的兴衰更是与农业生产、粮食安全和社会稳定紧密相关,农田水利在我国水利史上始终占有十分特殊的重要地位。新中国成立后,党中央、国务院高度重视水利工作,开展了大规模的农田水利建设,农田灌溉面积不断扩大、灌排保障能力大幅提高,农业生产基础条件全面改善,粮食产量不断取得新突破。进入新世纪以后,面对外界对中国经济快速发展、水资源供需矛盾加剧将会出现的“谁来养活中国”的担忧,我们用“手中有粮、心中不慌”的成就做出了有力的回答。可以说,没有农田水利的基础支撑作用,就没有中国农业的稳定发展,就没有我们这个人口大国的粮食安全保障。

同时,我们也要清醒的认识到,在实现全面小康社会目标的征途上,在全球人口仍在快速增长以及国际政治复杂多变的形势下,我们自身发展面对的人口、资源、环境压力的挑战将更加严峻,粮食安全问题的战略地位也更加突出,农田水利保粮食安全的地位将更加重要、需求更加迫切、任务更加艰巨。今年的中央一号文件和中央水利工作会议都指出目前我国农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,强调要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务,要求突出加强农田水利薄弱环节建设。我们要根据中央的要求和水利部党组的部署,进一步提高认识、理清思路,顶层设计、统筹规划,加大投入、加快建设,完善机制、创新发展,进一步夯实农田水利基础,为发展现代农业和保证国家粮食安全提供坚实的支撑和保障。

一、充分认识农田水利在我国粮食生产、农业发展、社会稳定中的重要地位

从一定意义上讲,中国农业发展史就是一部围绕农田水利而与水旱灾害作斗争的历史,农田水利设施始终为粮食生产、农业发展、经济社会繁荣提供着基础支撑和保障。

1、中国农田水利自古就在粮食生产与社会稳定中发挥着重要作用

从大禹治水“尽力乎沟洫”、“陂障九泽、丰殖九薮”的农田水利建设内容,到魏国的引漳十二渠、楚国的芍陂、秦国的都江堰、秦汉时期的郑国渠,再到明清时代的长江中下游地区的大规模水利建设,无不体现了历史上农田水利的重要,也无不凝聚着我国古人对农田水利的认识和智慧。据《史记.货殖列传》记载,秦汉时期关中耕地只有全国的1/3,人口不过全国的30%,但由于修建了郑国渠等灌溉工程,这一地区的财富达到当时全国的60%;明清两代仅在洞庭湖区就围垦四五百处,以致“湖广熟、天下足”,都说明了农田水利对农业和粮食生产的巨大影响和作用。但受生产力发展水平等多因素影响,历史上的农田水利建设大起大落、总量不足,抗御自然灾害能力较低,以致一遇到较大的干旱洪涝灾害,就会粮食歉收、饥荒频现,甚至出现哀鸿遍野、饿殍载道的惨烈景象,往往导致社会不稳、政权更替。及至国民党统治时期,这种状况也没有得到改变。到新中国成立前,全国有效灌溉面积和粮食产量分别只有2.39亿亩、1132亿公斤,按当时全国总人口5.42亿人计算,人均分别为0.44亩和209公斤。无论是统治阶层还是黎民百姓,只能祈天拜地,渴望风调雨顺,以求得国家仓廪充实、民众衣食丰足。

2、新中国成立以后农田水利才得以真正发展并取得巨大成就

在中国共产党领导中国人民进行革命斗争的艰难时期,毛泽东同志就提出了“水利是农业的命脉”论断,新中国成立后,党和政府不断深化对这一重要论断的认识,领导人民开展了惊天动地、气壮山河的大规模农田水利建设,通过几个时期的艰苦奋斗和重点建设,我国农田水利建设不断取得新跨越、粮食产量不断攀越新高度。到1978年全国有效灌溉面积增加到7.33亿亩,粮食产量相应增加到6410亿斤,达到了突破3000亿公斤的新阶段。改革开放实行家庭联产承包责任制后,进一步焕发了农民生产的积极性,在水利、农业科技、财政扶持政策、流通体制改革等多重措施的推动下,1998年我国粮食总产量首次跨越了1万亿斤台阶。2004年以来,中央连续下发了8个关于“三农”的中央一号文件,出台了一系列指向明确、含金量高、操作性强的政策,以农田水利为主的农业基础设施建设速度明显加快,极大地调动了地方政府抓粮和农民种粮的积极性,保障粮食生产和农民收入实现了“七连增”,农田水利的地位和作用进一步认识和提高。到2010年,我国的粮食生产实现连续七年增产,连续4年年产量在万亿斤以上,人均产量达408公斤,高出世界平均水平约20%。

应该注意的是,新中国成立以来的60多年里,我国粮食产量也有过起伏,除了洪涝干旱灾害影响外,农田水利建设的波动不无重要影响。1980年后农田水利建设规模一度缩小、到1990年前后,粮食产量、人均粮食占有量出现较大波动。新世纪之初,农业比较效益持续下降,农田水利工程老化失修加剧,有效灌溉面积增长缓慢,2003年仅比2002年增加有效灌溉面积64万亩,农业生产受到极大的影响,2003年全国粮食总产量一度下降到8600亿斤。历史和实践再一次告诫我们,中国这样一个人口大国,保证农业稳定发展和粮食基本供给的政策一刻不能动摇,农田水利建设严重影响粮食安全的认识一刻也不能减弱,加快农田水利基础设施建设的劲头一刻也不能放松。

3、新形势下保证粮食安全对农田水利要求更高更迫切

胡锦涛总书记深刻指出:“解决好13亿人口的吃饭问题,始终是治国安邦的头等大事,始终是推动经济发展、保持社会稳定的基础。”近年来我国狠抓农田水利基础,毫不放松地抓好粮食生产,保障有效供给,有效应对了国际金融危机以及频发的干旱灾害等因素导致的世界粮食供求紧张和价格波动的冲击与影响。

当前,我国正处于工业化、城镇化和农业现代化同步推进时期,水土资源对农业发展和粮食生产刚性约束更为突出,而水利又是现代农业发展不可或缺的首要条件,随着人口增长,加上全球气候变化影响、极端灾害性天气增多,要实现我国粮食95%的自给率,任务十分艰巨,对加快农田水利发展的要求更为迫切。因此,我们必须按照中央的要求,把农田水利建设作为保障国家粮食安全的重要基础来抓,把节水灌溉作为一项重革命性和根本性措施来抓,在未来农业用水总量基本不增加的情况下,不断提高灌溉保证率和农业用水效率与效益,努力增加有效灌溉面积,夯实国家粮食安全的水利基础。

二、全面正视我国农田水利推进现代农业发展,确保粮食安全面临的主要问题

几十年来,我国农田水利发展成就巨大、举世瞩目,但是我们必须正视当前仍然面临着的诸多问题,理解“最大硬伤”的深刻涵义。

1、人增、地减、水缺的矛盾日益凸显。一是人多地少。目前,我国人均耕地仅1.36亩,约为世界平均水平的40%,且耕地质量总体偏差,水土流失、土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。2010年粮食播种面积已达16.5亿亩,进口的大豆、植物油等农产品折合播种面积多达约6亿亩。在工业化、城镇化快速推进的背景下,耕地减少的趋势不会改变,增加粮食播种面积的潜力有限。专家预测,2030年我国人口将达到高峰,粮食安全将面临更加严峻挑战。二是水资源供需矛盾更加尖锐。在前不久召开的中央水利工作会议上,胡锦涛总书记指出“我们对人多地少认识得多,但对水缺认识还不足”,缺水是我国最大的国情之一,也是对粮食生产影响最大的因素之一。根据全国水资源综合规划成果,现状全国多年平均缺水量为536亿立方米,其中农业缺水约300亿立方米,工程性、资源性、水质性、管理性缺水并存。特别是北方地区缺水严重,且在工业和城镇用水仍将较快增长的背景下,处于弱势的农业用水面临的挑战更大。三是水土资源不匹配。淮河以北地区耕地面积约占全国的2/3,而水资源量不足全国的1/5,北方部分地区地下水严重超采尚难有效遏制。加上我国粮食生产、流通的格局变成了“北粮南运”,随着全球气候变化影响加剧,这种水土资源不匹配问题更为突出。四是农业灌溉用水粗放。目前我国节水灌溉工程面积仅占有效灌溉面积的46%,农田灌溉用水有效利用系数只有0.5,与世界先进水平差距较大,一些地方水资源短缺与浪费现象并存,与转变经济发展方式的和水资源节约保护与高效利用的要求不相适应。

2、农田水利体系不完善。与目前我国交通、能源、信息等基础设施和基础产业的快速发展、有的已处于世界领先的水平相比,农田水利严重滞后且建设标准较低。一是配套不全。大型灌区田间工程配套率仅约60%,不少低洼易涝地区排涝标准不足3年一遇,灌溉面积中有1/3是中低产田,旱涝保收田面积仅占现有耕地面积的约30%。二是老化失修严重。现有的灌溉排水设施大多建于上世纪50年代至70年代,由于长期缺乏有效维修养护,有的运行时间已超过使用寿命,工程坏损率高,效益降低,大型灌区的骨干建筑物坏损率近40%,中小型灌区状况更差,特别是农田灌排“最后一公里”问题十分突出。三是设施不足。我国现有耕地中,半数以上仍是“望天田”,还有一些水土资源条件相对较好、适合发展灌溉的地区,由于投入不足,农业生产的潜力没有得到充分发挥。山丘区、牧区水利发展滞后,与农牧民致富要求迫切的形势极不相称。

3、投入严重不足。总体上看,农田水利投入存在总量不足、投入分散、标准不高等突出问题。一是工程建设投入不足。大型灌区节水改造10多年来仅完成规划任务的37.7%; 5万亩以上的重点中型灌区按现有投资力度完成节水改造任务还需要50年,1-5万亩的一般中型灌区目前尚无资金渠道;小型农田水利工程财政投入与需求相比差距较大。经初步分析,要为农业稳定发展和保障国家粮食安全提供坚实的水利基础,未来10年农田水利建设投入应在2万亿元左右,目前中央各方面用于农田水利的投入每年不足400亿元,地方财政建设资金到位率低,农民投劳较过去大幅下降,更加剧了农田水利投入不足的矛盾;由于投入不足,新建和改造农田水利工程单价偏低、建设标准不高。二是管理投入尚难有效落实。长期以来,受观念、农民承受能力、农业比较效益等因素影响,农业水价仅为供水成本的30-50%,水费实收率不足70%,造成农田水利工程管理主体难以落实、管理责任无法履行,灌区等水管单位体制改革不到位。今年中央一号文件提出了中央财政对中西部大中型公益性水利工程维修养护经费给予补助和实行财政对灌排工程运行费用补助等政策,但由于农田水利工程建设和管理任务重的多为农业大省、大县,财政一般比较困难,落实中央政策还需付出超常的努力。三是资金整合难度大。目前,涉及农田水利的中央财政投资渠道多达20个以上,建设标准、补助标准不一致,项目间衔接不够,难以形成资金合力。部分县依托县级农田水利建设规划,加强资金整合,取得了一些成效,但在管理体制未能改革的大背景下,县级面临的压力和风险较大。

4、农村经济社会发展与变革对农田水利的挑战巨大。在农业进入高成本、高价格、高补贴,以及农民更加兼业化和外出务工意愿更强的新形势下,农田水利的投入政策、组织方式、管理模式都面临挑战。一是现有农田水利设施不能完全适应农业大的格局变化。包产到户后,农户种植服从于经济利益调整,种植结构年际、农户间变化大,要求灌溉工程建设标准、供水保证率、灌水形式很好适应,现有的工程状况、投入水平等难以满足。国家大的格局上出现“南粮北运”向“北粮南运”转换后,农田水利建设大的方向和布局尚未完全及时进行调整。二是先进节水灌溉技术尚未得到有效推广。农民大量外出务工、农村青壮年劳动力减少,要求更加便利的灌溉方式减少劳力成本,但留守农民的能力和素质又难以掌握先进节水灌溉技术,专业化的社会服务组织还不健全,加上农业比较效益低、农民投入能力弱,高效节水灌溉所占比例远低于发达国家水平。三是农村水利基层服务体系尚不健全。农田水利工程建设的数量剧增、技术含量上升、管理要求提高,但目前大部分乡镇水利站所“网破、线断、人散”,基层水利公益性管理职能不到位,缺乏农民维护、运行农田水利工程的技术指导。四是利益补偿机制和激励政策尚未建立。当前第一产业增加值只占国内生产总值的10%左右,家庭经营性收入只占农民人均总收入的不足50%,一定程度上影响了基层政府和农民投入农田水利建设的积极性。在这种形势下,要充分考虑农田水利的公益性特点,加大对农民的支持和补偿。但是,已有渠道资金规模不大、补助标准不高、覆盖面不广,国家基本水权制度、对农民用水权益的保护制度都尚在建立之中,长远对农民参与农田水利建设特别是发展节水灌溉的机制亟待研究。

三、准确把握当前农田水利发展的主要目标和重点任务

今年中央一号文件和中央水利工作会议都把农田水利摆在十分重要和更为突出的位置加以强调,水利部党组也对农田水利工作做出了部署,陈雷部长要求在加强水利薄弱环节建设上实现新突破时明确指出,以灌区配套和节水改造、小农水重点县建设、高效节水灌溉技术推广为抓手,大兴农田水利建设,着力夯实国家粮食安全基础。应该说农田水利迎来了难得的发展机遇,我们必须以只争朝夕的紧迫感,牢牢把握历史机遇,进一步明确方向、狠抓规划、增加投入、加快建设、深化改革、加强管理,推动农田水利建设和管理取得新发展、实现新跨越。

1、确保农田水利重点建设任务顺利完成。加大大型灌区和重点中型灌区节水改造投入力度,确保2020年基本完成任务。加快大型灌排泵站更新改造步伐。结合新增千亿斤粮食生产能力建设规划,在水土资源允许的地区适当新建部分灌区。推进灌区的信息化,建成一批功能齐备、管理先进、环境良好的现代灌区,把大中型灌区建设成为旱涝保收高标准农田的核心组成部分。狠抓小型农田水利工程建设,将小型农田水利重点县逐步覆盖到全部农业大县和牧业大县,多批次地、逐步解决县级小型水源和“灌排最后一公里”问题。通过努力,确保2015年前新增有效灌溉面积4000万亩。

2、把节水灌溉作为根本性措施大力推进。大力发展节水灌溉。除了实施大中型灌区节水改造,新建灌区必须满足节水灌溉要求。通过小型农田水利重点县建设、规模化节水灌溉增效示范等项目,确保每年中央投入在50亿元以上,加大力度推广喷灌、微灌和低压管道输水等高效节水灌溉技术。进一步完善节水灌溉财政贴息政策,在扩大中央财政贴息资金规模的基础上,逐步实现贷款期内全额贴息;扩大购置节水灌溉设备享受农机购置补贴的范围、资金总规模;鼓励和引导农业种植企业、种植大户优先采取高效节水灌溉技术。扶持节水灌溉设备生产厂商等多渠道投入节水灌溉工程建设和技术推广。“十二五”期间在全国范围内建成一批示范效果明显、农民接受程度高、可持续能力强的规模化节水灌溉片区,新增节水灌溉面积1.5亿亩以上,其中低压管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉面积达到5000万亩以上,灌溉用水有效利用系数2015年达到0.53、2020年达到0.55以上。逐步加大牧区水利投入力度,“十二五”期间新建500万亩节水灌溉饲草料地,保护和恢复草原生态。

3、搞好农田水利总体规划顶层设计。在完善大型灌区续建配套与节水改造、全国节水灌溉规划等专项规划和县级农田水利建设规划的基础上,组织编制全国农田水利总体规划。加强农业发展和国家粮食安全对农田水利的需求、现状农田水利对粮食安全的贡献率、有效灌溉面积发展阈值等重大专题的研究,统筹分析全国和分区农业发展、农村形势变化和水土资源约束等因素,进一步研究未来农田水利发展的需求,合理确定发展方略、目标任务、区域布局、建设重点和保障措施,进一步突出发展高效节水灌溉和推进农田水利现代化,科学指导全国农田水利发展。

4、落实好农田水利投入的各项政策。进一步落实、细化今年中央一号文件提出的各项推进农田水利发展的扶持政策。争取大幅增加中央和省级财政对农田水利建设的投入规模,不断增加中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金规模。切实落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设等政策,研究制定相关配套政策和办法,加快推动实现省级和中央级统筹,重点支持粮食主产区、边疆地区、贫困地区农田水利建设。通过项目资金、“一事一议”财政奖补、民办公助等措施,以及把农田水利建设作为农村基层组织创先争优活动的重要内容,鼓励农民对直接受益的小型农田水利建设和管理积极投劳投资。

5、加强农田水利项目建设管理。结合当前政府投资项目监管的要求,加快修订完善农村水利各类重点项目建设管理办法,加强依法监管。对大中型灌区节水改造、泵站更新改造以及“千吨万人”以上的农村集中供水工程,要按照基本建设程序,严格执行“四制”;小型农田水利设施、分散供水工程,要积极推广项目公示、资金县级报账、主要设备集中采购、巡回监理、农民用水户全过程参与等行之有效的工作机制,积极推广“规划控制、定型设计、定额补助、以奖代补”建设管理新办法,探索建立适合小型农田水利特点的建设管理制度,鼓励和引导受益农民直接参与这些工程的建设和管理。要切实加强项目资金的管理,建立信息通报和社会公示等机制,坚决防止滞留、截留、挤占和挪用项目资金。进一步强化农田水利项目管理的信息化手段。

6、深化农田水利工程管理改革。加快完善基层水利服务体系,联合有关部委尽早出台《关于加强基层水利服务体系建设的指导意见》,通过召开现场会、推广好经验等活动来开展“典型引路、舆论引导”,大力推动基层水利服务机构的建立,取得实质性效果。积极推广设立村级水利员制度。探索开展扶持农民用水合作组织能力建设工程,在农民经济合作组织补助专项中增加对农民用水合作组织的补助。继续深化灌区、泵站等工程管理体制改革,积极协调落实中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护费用补贴政策。积极推行小型农田水利工程管理体制改革。把推广农民用水合作组织参与灌溉管理作为一项主要形式。以推进农业水价综合改革、落实财政对灌排工程运行费用补助为重点加快建立农田水利工程良性运行机制,全面提高农田水利工程管理水平。

7、加快推进农田水利信息化。全面完成农村水利管理信息系统一期建设,建立起有效的实时信息管理,逐步实现农村水利项目及行业管理的本底查询、过程监控和模拟预测系统功能。尽快启动农村水利管理信息系统二期工程建设,努力实现大系统与灌区、供水水厂实时信息的连通,切实提高农村水利项目管理水平和效率。开展“国家灌区监测系统”项目前期工作,尽早立项建设,以农村水利信息化带动农村水利现代化。

8、落实保障农田水利发展的责任制度。加快建立健全以落实农田水利地方各级行政首长负责制为核心的目标考核、干部问责和监督检查机制,将农田水利建设作为地方政府绩效的重要指标,使农田水利建设、管理、改革等各项工作有布置、有检查、有评估、有奖惩,真正做到以责任促落实,以责任保实效,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。按照中央加快转变经济发展方式监督检查工作总体要求,加快建立健全从部到县的四级农田水利建设监督检查与考核评比的联动机制。协调纪检、监察、审计、稽察等各方力量,抓住关键环节,明确检查重点,切实抓好各地对中央有关农田水利决策部署落实情况的监督检查,重点检查项目建管领导责任是否落实、年度建设任务是否完成、关键改革举措是否落实、资金保障是否有力,以及存在的问题是否及时整改到位等情况,督促各地切实规范农田水利建设和管理行为,确保工程建得成、管理好、用得上、长受益,确保工程安全、资金安全、生产安全和干部安全。

9、加强农田水利基础工作。加快《农村水利条例》的立法进程,从法律层面上进一步明确农田水利的国家战略地位,明确农田水利工程建设责任主体、投入主体和管理主体。按照工业反哺农业、城市反哺农村的要求,针对农村劳动力大量外出、农业比较效益下降等实际情况,研究支持农田水利建设的长效机制。强化农田水利行业基础数据的分析、整理、发布,继续组织做好年度灌溉用水有效利用系数测算,进一步搞好灌溉试验站建设,加强节水灌溉制度推广应用和灌溉试验资料整理工作。组织开展节水灌溉技术应用适应性与发展模式、高效节水灌溉机理、节水灌溉制度等综合性基础研究。建立我国农田水利现代化指标体系和考核标准,在全国选择一部分初步具备条件的县市进行农田水利现代化试点建设,逐步将指标体系上升为行业或者国家技术标准。搞好国际学术交流与双边多边务实合作。加大农田水利的宣传、培训工作力度,提高基层技术人员和农民节水意识和技术水平,营造良好的发展氛围。

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